[ 劉春庭 ]——(2002-3-21) / 已閱51836次
1．盡量節省開銷和提高效率；
2．促進和鼓勵供應商和承包商參與采購過程，從而促進國際貿易；
3．促進供應商和承包商為供應擬采購的貨物、工程或服務進行競爭；
4．規定給予所有的供應商和承包商以公平和平等的待遇；
5．促使采購過程誠信、公平，提高公眾對采購過程的信任；
6．使有關采購的程序具有透明度。
由于我國建立政府采購制度的初衷是利用它節約財政資金，所以更多的關注政府采購對采購資金利用效率的提高、對采購項目質量的保證以及對腐敗的抑制。至于政府采購市場對外開放的問題，作為我國對外開放體系中的非常重要的一部分還沒有被提上議事日程。我們對政府采購制度還處于建立的初期，目前的中心任務是如何保證其正常有效的運行。這些特點從下面的法規的規定中可以看出。
我國的《政府采購管理暫行辦法》第一條規定了制定該辦法的目的：規范政府采購行為、加強財政支出管理，提高財政資金的使用效益，促進經濟和社會的發展。《中華人民共和國招標投標法》的第一條規定：為了規范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招投標活動當事人的合法權益，提高經濟效益，保證項目質量，制定本法。而正在制定中的《中華人民共和國政府采購法》的草案規定得更為明確：
1．規范政府采購行為；
2．提高政府采購資金的使用效率；
3．保證政府采購項目質量；
4．促進公平競爭；
5．抑制腐敗。
從以上比較可以看出，國際法律文件尤其是GPA對國內政府采購立法的要求主要是對外開放政府采購市場的問題。我國政府在加入世界貿易組織的過程中，在多邊貿易談判中，一直沒有承諾加入《政府采購協定》。也就是說，我國尚未將政府采購市場的對外開放列入議事日程。
二． 我國政府采購制度所承擔的雙重任務
從對國內外的政府采購立法目的的分析中我們得出結論：我國的政府采購立法的核心任務有兩個，一是建立起以競爭為特色的高效、廉潔的政府采購制度，提高政府采購的資金的利用效率，推進國內的廉政建設；二是構建合法的貿易壁壘，在我國加入WTO之后為民族產業提供合法的保護，推動和扶植相關民族產業，尤其是稚嫩產業和關系國計民生的基礎產業的發展。第一個任務是顯而易見的，在此不作進一步的論述，對第二個任務，分析如下:
目前，中國加入世貿組織已經變成了簡單的時間問題。伴隨著中國加入WTO的進程接近尾聲，國內的各項產業在相當的程度上即將被納入統一的國際市場，參與無情的市場競爭。無疑，WTO的加入為我國的產業發展提供了更為廣闊的市場和更加巨大的空間，國際市場的風云洗禮也會造就一批批成功的企業。然而，我們也應該清醒地看到，對一些行業來說，將會遭遇到殘酷的、嚴峻的競爭環境，這些行業主要包括：農業、電信、汽車、服務貿易領域的金融、保險、航運、旅游、中介機構，還有高科技產業、互聯網、電影業等。我國農產品的關稅將從現在的45％降到2004年的17％，重點農產品將降至14.5％，這就意味著國內的農產品價格會進一步地下跌，廣大農民將遭受到很大的損失；屆時，外資進入中國電信服務業已是必然，雖然對老百姓而言是一件好事，但是我們付出的代價很大，對國內電信業的沖擊也不小；汽車關稅每年降10％，到2006年將降到25％。如果我們取消了關稅并取消進口配額，國外汽車在5年后進入我國市場將是看得見的事實；根據協議，我國將在2005年之前，允許外商獨資銀行經營銀行零售業的全方位服務，并允許其開辦人民幣業務，這對于我國正處于改革之中的金融保險業來說，無疑是面臨著一個巨大的挑戰；到2005年我國將不再對半導體、電腦及電腦產品、電信設備等產品征收關稅，實行國際通行的零關稅。這將使國內市場成為真正的國際市場，國內企業面臨的競爭也會更加激烈；屆時，中國也將允許外資進入中國的互聯網業，在中國建立IPC(互聯網內容提供商)。這也許是加入WTO之后所有行業中變化最快的，挑戰性最大的一個行業。
應該說，中國加入WTO之后對中國的經濟、政治、社會、科技、文化等領域產生的影響遠不止這些。國內的上述產業與國外的同行業相比還有很大的差距，如果一下子被推進國際競爭的驚濤駭浪之中，喪失了庇護性政策的保護，其命運是令人擔憂的。
WTO作為一個國際組織，其核心目的便是降低各成員國之間的貿易壁壘，從而開拓一個跨越國界的統一的國際市場，以適應經濟全球化和世界經濟一體化的要求，促進各國乃至世界經濟的發展。各國為保護自己的國內產業，往往會設置一些貿易壁壘，用來限制來自國外相關產業的沖擊，待國內產業成長起來之后，再逐漸將其推向國際市場。否則，國內產業便有被國際市場沖垮的危險，從而造成本國經濟過分依賴外資的局面，形成不合理的產業結構。所以各國都非常重視相關貿易壁壘的設置。
貿易壁壘大至可以分成關稅壁壘和非關稅壁壘兩大類。關稅壁壘是通過對外國進口的產品征收高額關稅的方式來削弱國外產品在國內的競爭力，我國對進口汽車所征收的高額關稅便是一例；非關稅壁壘是指通過發放進出口許可證、制定嚴格的技術標準或進出口檢驗檢疫標準、實行進口配額制度等方法限制國外產品的進口數量。WTO對貿易壁壘的作用表現在兩個方面，一是盡量將非關稅壁壘變成關稅壁壘，從而使相關國際貿易發展的可能性得到保障，并使貿易成本具有可預見性；二是盡可能降低關稅壁壘，為國際貿易的進行降低和清除障礙。所以，我國加入WTO之后，便面臨著這樣的情況：一方面，絕大多數的非關稅壁壘都已消失，國外的產品和服務可以直接沖擊到國內的市場；另一方面，關稅已降的很低，對國內不甚發達的相關產業的保護力度大打折扣。對這些產業而言，這無疑是在其前進的道路上設置了一道萬丈深淵，要么奮力一搏，跨過去，海闊天空；要么徑直跳下去，摔個粉身碎骨。很明顯的是，掉下去的可能性要比跳過去大得多。所以，這些產業的命運不能不讓人擔憂。
正所謂山重水復疑無路，柳暗花明又一村，加入WTO之后，能夠保護這些稚嫩產業的新的一村便是政府采購制度。政府采購協議是世界貿易組織協定附錄4中的四個單項貿易協議之一。它屬于世界貿易組織的管理對象的范圍之內，但對這些協議的接受是選擇性的。并非WTO成員國必須接受的一攬子義務，也不是希望加入WTO的國家必須簽署的文件。
由于政府的行政管理和公共事業的職能廣泛，公共支出和需求巨大，政府采購對國民經濟的運行起著巨大的調節作用。按照國際上的常規算法，各國每年的政府采購總額約占國民生產總值的10％—15％，占財政支出的30％左右。從理論上講，我國的政府采購不會低于這一比例，政府采購的總值可能相當于1萬億人民幣左右。也就是說，政府采購意味著一塊非常巨大的市場，相信世界上沒有一個供應商會對這塊蛋糕不感興趣。
由于加入WTO并不一定接受《政府采購協定》（GPA），也就是說并不意味著對外開放政府采購市場。從目前的情況來看，沒有任何法律規定中國的政府采購市場要對外開放，中國在加入WTO的談判中也沒有承諾要加入WTO的《政府采購協定》。所以，除了特殊情況外，中國的政府采購機構沒有法律上的義務購買外國的貨物、工程和服務。這里所說的特殊情況是指類似于因使用國際金融組織或外國貸款而不能不向外國供應商公開招標的情況。這就意味著，如果沒有這些特殊情況，政府采購的供應商或中標人就應該是國內的產品或服務的提供者。這就為保護國內的相關產業提供了可能。所以，從一定意義上講，政府采購制度限制了我國加入WTO之后對外開放的市場范圍。這實質上是一種合法的非關稅壁壘。
我國政府采購立法的兩個核心任務，第一個是建立起以競爭為特色的高效、廉潔的政府采購制度，提高政府采購的資金的利用效率，推進國內的廉政建設。這一任務目前已經引起了有關部門的高度重視，也是大多數人提到政府采購馬上就能聯想到的；第二是構建合法的貿易壁壘，在我國加入WTO之后為民族產業提供合法的保護，推動和扶植相關民族產業，尤其是稚嫩產業和關系國計民生的基礎產業的發展。對此，相關部門的重視程度就顯得有些不足了。如何合理地構建這一壁壘對國內的相關產業甚至整個國民經濟而言都是十分重要的。首先，我們要處理好開放與保護的關系，決定兩者的恰當比例，并根據實際情況的變化及時做出調整；其次，要充分利用政府采購制度中的各種機制設計合理的壁壘，既要表明我們對外開放的決心和誠意，又要達到實質上保護國內相關產業發展的目的。所以，這一問題應該引起立法機關及相關管理部門的足夠重視，以便在充分研究的基礎上提出合理的解決方案。
三．我國對GPA應持的態度—形式上遠離，實質上靠近，適當時加入
從前述的兩點任務出發，我們就很容易得到對待國際法律文件的原則立場。對世貿組織的《政府采購協定》，因為我們現在并不加入，但從長遠來考慮，遲早是要加入的，所以應該從包括采購方法、運行規則等在內的基本制度和體制上與其保持一致。
GPA的特點主要有兩個：一是建立了完全而又充分的競爭機制，保證公開、公平和公正的原則在整個采購過程中得到體現；二是強調對其它成員方的供應商給以一視同仁的國民待遇和非歧視待遇。第二點主要體現在對市場開放的規定上，第一點則貫穿于它所建立的整個體系之中。所以我們在客觀的體系和制度上對其盡可能地接納實際上是秉承了它的第一個特點，這是我們所期望看到的。而對第二個特點，我們的一個原則性規定便將其回避掉了：財政部的《政府采購管理暫行辦法》的第六條明確規定：未經批準，采購機關不得采購外國的貨物、工程和服務。這里的外國貨物，是指最終貨物為進口貨物，或者最終貨物雖在我國境內生產或組裝完成，但其增加值含量不足總價值的50％的貨物。這樣的規定非常直接地將國外的供應商排除在了我們的政府采購市場之外，雖然干凈利落直截了當，但是與目前經濟全球化和世界一體化的貿易發展現狀的要求不能很好地接洽。如果在法律中這樣規定，是很難得到我們的貿易伙伴的贊同的。高明一些的做法是在法律上給國外的供應商進入我們的政府采購市場的可能性，然后在程序上進行嚴格的限制，達到形式上允許而實質上禁止的效果。一旦我們加入了GPA之后，不用修改法律只要改變實際執行中的相關規則和條例就能夠達到對外開放政府采購市場的目的。從我們的《政府采購法》的草案來看，我們將政府采購市場對與我國相互開放政府采購市場的國家的供應商開放，并對其給以國民待遇。這種規定對于我國逐步開放這一市場提供了解決方案。但是從長遠發展的觀點來看，由于我國政府將繼續奉行對外開放的戰略，逐步參與經濟全球化的進程，將我國的經濟融入世界經濟的一體化市場之中，所以加入政府采購貿易自由化的全球性安排是我國改革開放進程中的一個重要發展目標，也是政府采購發展的一個必然歸宿。中國政府已經承諾最遲于2020年開放中國的政府采購市場，隨著中國對世界貿易組織的加入，這個日程很可能會提前9。
由于政府采購市場占著世界貿易的一大塊比例，在全球經濟一體化和貿易自由化的進程中，發展中國家在政府采購問題上繼續堅持封閉和保護的政策將受到來自國際組織和外國政府的越來越大的客觀壓力，各國普遍奉行的歧視性購買政策也將受到更多的限制。這是因為政府采購支出的相當一部分是來自國際金融組織的資助，這種資助要求采購必須按照國際上的規范方式向各國的供應商進行平等的開放，允許他們進行公平競爭。這種資金的比重在高收入國家中只占6％，在中等收入國家占到16％，而在低收入國家會占到18％。也就是說，對于我國這樣的發展中國家而言，政府采購的相當一部分將不得不對外開放，采取國際上通行的無歧視的公平競爭的采購方式。
目前，廣大發展中國家對加入GPA一直都持謹慎態度的原因主要是擔心本國的國內產業尤其是一些稚嫩產業和關系國計民生的重要的基礎性產業還不能適應國際競爭的環境，一旦開放了政府采購市場，本國得到的好處將十分有限，然而付出的代價卻是巨大的：這些產業很有可能在國際競爭的大潮中被擊垮。所以，GPA也被成為“富人的俱樂部”，其成員方往往是發達國家或高收入的國家或地區。
但是，這并不意味著我們的政府采購立法可以完全不考慮與國際接軌的問題。隨著世界經濟一體化向縱深程度發展，一國開放政府采購市場只是個時間問題。同時，公正、透明、有效的政府采購市場的形成最終也是離不開國際市場的。國際貿易一般都推行互惠原則，只有在一定程度上開放我國的公共采購市場，才能使我國真正有實力的產業進入國際政府采購這個無比廣闊的市場。我國加入GPA，雖然會帶來一些問題和困難，但是也存在有利和有益的一面，所以延遲的時間不宜太久。這表現在：
首先，GPA所構建的是一個開放透明、公平競爭和講究紀律的采購制度體系。競爭性的采購方式，使政府采購單位可以獲得來源于世界各地的質優價廉的產品和服務，也使得采購國可以獲得更多的對外貿易的機會，同時，采購過程也處在了全世界的監督之下。這一方面有利于消除采購過程中的腐敗現象，節省大量公共資金，同時推進本國政府采購制度的發展和完善，另一方面也有助于世界資源根據市場規律進行合理的配置。
其次，目前GPA的貿易自由化的要求還不是很高，各國政府可以自主地決定相關領域的開放程度，加入之后，將有利于一些優勢產業發展的國際化。本國政府對GPA的義務的控制性主要表現為，第一，只有本國政府列入附件1的政府采購實體進行的采購才承擔相應的市場開放的義務；第二，對于次中央政府的采購，成員方可以嚴格按照互惠原則協商確定彼此開放的領域；第三，不實行最惠國待遇原則，相應的對外開放領域只取決于兩國政府的雙邊談判，本國可以有選擇地決定對相關國家開放比較優勢的產業領域；第四，GPA第23條規定了涉及國家安全和公共利益方面的例外，來限制GPA適用，從而維護成員方的國家主權。然而，究竟什么是國家安全和公共利益，該協議并沒有明確的說明，這實際上為各成員方回避相關義務提供了一個口袋條款；第五，該協定對于發展中國家規定了相應的優惠措施。同時第5條規定了可以允許成員方相互協商來排除適用關于國民待遇的規定；第16條規定了可以有條件地使用貿易補償。所以，如果能夠利用好GPA的這些限制性條款，選擇適當的時機早日加入GPA，將對提高中國國內產業的競爭力和對市場的適應力起到很大的幫助作用，當然對政府采購制度的有效運行也會有顯而易見的幫助。
四. 原產地規則——分隔國內外政府采購市場的千里之堤
前文已提及，我國的政府采購制度建設中目前著重要解決好的有兩個問題：一是要盡快建立起廉潔有效的政府采購機制，使整個的政府采購過程有法可依；二是要正確處理好政府采購市場的對外開放問題。政府采購市場是否對外開放的問題實際上是國內的政府采購是否接納外國商品的問題。我國的政府采購市場目前暫時還沒有考慮對外開放，也就是說來自國外的產品和服務是沒有資格參與政府采購過程的。由此，對外國產品的定義和范圍的劃分就顯得異常重要了。按照我國財政部的《政府采購管理暫行辦法》的第六條的規定，外國貨物，是指最終貨物為進口貨物，或者最終貨物雖在我國境內生產或組裝完成，但其增加值含量不足總價值的50％的貨物。從本質上將，這一規定是一項原產地規則。
原產地規則(Rules of Origin),系指任一國家、國家集團或地區為確定貨物原產地而實施的法律、規章和普遍適用的行政命令。簡言之,是確定貨物原產地的法規。貨物的原產地被形象地稱為商品的“經濟國籍”,原產地規則在國際貿易中具有重要作用。原產地規則的產生起源于國際貿易領域對國別貿易統計的需要。然而伴隨著國際貿易中關稅壁壘與非關稅壁壘的產生與發展,原產地規則的應用范圍也隨之擴展,涉及關稅計征、最惠國待遇、貿易統計、國別配額、反傾銷、手工制品、紡織品、政府采購甚至瀕危動植物的保護等諸多范疇。在WTO協定的一些關鍵性條款中（如最惠國待遇、國民待遇、反傾銷反補貼以及有關保障條款等）都涉及貨物原產地這個因素。因此,許多國家都分別制訂了繁瑣、苛刻的原產地規則。原產地判定標準往往帶有濃厚的保護主義色彩。原產地規則已不僅僅是單純的海關的技術性(統計)問題,它已經發展成為西方各國實施其貿易政策的有力工具,在一定程度上已演變成非關稅壁壘的措施之一。
對政府采購而言，原產地規則不僅涉及國外產品的認定問題，還牽扯到最惠國待遇、發展中國家和最不發達國家的優惠待遇問題，但這些問題最終都要落腳于判定某一商品的國籍。世界貿易組織的《政府采購協議》對這一問題作了專門的規定，強調在政府采購過程中所奉行的原產地規則應該與該國在正常貿易過程中對相同成員方的相同產品或服務的進口或供應所實行的原產地規則的一致性。
顯然，只有對那些用進口的原材料或半成品加工而成的商品才有辨別原產地的必要。對此，國際上的通行做法是采用實質性改變標準，即認為只有當原材料在加工國得到了實質性改變之后才能被認為是該國的產品。所以，原產地規則的關鍵就變成了決定實質性改變的標準，這些標準很多，而且每種都有其優缺點。從世界范圍來看，基本上可以概括為三類：增值標準、特定的加工工序標準和稅目改變標準。下面對三個標準的特點和優劣逐一進行分析：
（一） 增值標準
增值標準主要用于考察進口成分或受惠國本國成分在受惠國出口制成品價格中的百分比，從而確定其是否發生實質性改變。這個標準十分直觀，但缺點也十分明確，主要表現在以下幾個方面：
1． 從原料、零部件的進口到制成品的加工制造完成往往要有一段時間，其中一些不可預知的、不穩定的因素會影響到原料、零部件或制成品的價格，從而使產品的增值幅度會隨時間而變化。變化的因素主要為以下三方面：第一，貨幣匯率的波動。生產商可以用一種外國貨幣購買原材料，又可以用本國貨幣支付勞動和氣它生產費用，然后用第三國貨幣銷售出去。這些貨幣之間的匯率是經常波動的，其變化幅度有時會影響到最終原產地確定的結果。第二，主要原料價格的變化。眾所周知，石油、石化產品以及皮革制品其原料的價格有時會發生急劇的變化，因而制成品的價值相對于原材料的價值增長幅度會很大，若以增值標準來確定產品的原產地，在原材料價格發生變化的前后，結果就可能不一致。第三，銷售價格的變化。同樣的產品在不同的銷售季節，銷售價格就會不同；有時出口商、生產商的銷售意圖也會影響到產品的銷售價格。很明顯，制成品的銷售價格的不同，也同樣會導致不同的原產地結果。
2． 進口國為了核實進口產品的原產地，海關當局要對生產商的財務報表等進行審查，由于語言不通，會計方法差異，這種檢查會耗時費力，又會增加生產商或出口商的負擔。
（二） 特定的加工工序標準
特定的加工工序標準是通過“加工工序清單”來體現的。加工工序清單是對產品生產過程的具體描述，它規定只要在產品的生產過程中有幾個生產階段或生產工序是在給惠國（或受惠國）內完成的，這種產品就被賦予相應的原產地地位。相對于增值標準，這個標準更透明、更清楚，但是存在如下問題：
1． 對于產品的生產（加工）工序哪一道重要，哪一道不重要，顯然只有生產廠家最有發言權，因此受惠國原產地規則行政管理當局所制定的加工工序清單，難免有不合理之處。
2． 一般說來，產品的加工工序會隨著生產技術的發展而隨時進行改進或調整，因而一種加工工序很可能很快就被淘汰，但已經被法典化的原產地規則，對加工工序標準的修訂總要滯后很多。
3． 要對產品制造中的每一道加工工序加以描述，需要時間和資料，因而是不容易做到的。而且對于這種描述，沒有現成的國際準則作依據，各國有各國的自主決定權，因而要通過多邊談判對各國的加工工序清單加以協調是很困難的。
（三） 稅目改變標準
這種標準是通過商品稅目的改變來確定商品的原產地。再這一規則中，一國用進口的原材料制成某一商品，只有這一制造過程達到一定的程度，使之足以改變進口原材料的海關稅號時，這一商品才被認為原產于制造國家。這種方法在原產地規則中起著很大的作用，目前國際協議也經常使用這種方法。它是美國起草關貿總協定原產地國際法規的基礎，且被烏拉圭回合談判所采用，它也是美國——加拿大自由貿易協定提議的北美自由貿易協定（NAFTA）制定法規的基礎。這種方法把商品分為兩位數字的章水平，四位數字的稅目水平，六位數字的子目水平和八位數字的統計水平。這種方法的優點是闡述清楚，沒有模棱兩可的情況，容易被貿易商所掌握。
但是稅目改變的標準也并不完美，它作為衡量實質性改變的標準也存在著問題：
1． 該方法不是為確定產品的原產地而制定的，所以單純采用它來確定產品的原產地有時是不合理的。這表現為：首先稅目變化并不意味著發生了實質性改變。如植物產品經過冷藏、制成水狀或果醬裝罐等儲藏加工工序而變成產成品，并不能說明已經發生了實質性的變化，但是這種加工卻實實在在的導致了產品稅目的變化。其次是進口原料同其制成品相比，已經明顯發生了實質性的改變，但是稅目卻沒有變化。這一現象在化學品中表現的較為突出。
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