[ 毛雪楓 ]——(2007-10-16) / 已閱78504次
引 言
民事執(zhí)行是指執(zhí)行機關運用國家強制力，依照法定條件和程序，對生效法律文書所確定的債權予以公力救濟而進行的司法活動，一般是指國家強制性地處分債務人的財產以償還其債務。民事執(zhí)行制度是一個法治國家重要且不可或缺的法律制度之一，承載著將生效法律文書的內容付諸實施，以實現(xiàn)權利人合法權益的重要職能。有效的民事執(zhí)行可以樹立國家司法制度的威信和威懾力，是實現(xiàn)國家法治化的必要前提 。
在我國，民事執(zhí)行是國家憲法和法律賦予人民法院的一項重要工作，這項工作伴隨人民法院的審判工作而產生，隨著改革開放的深化，民商事糾紛案件的大量增加而逐漸發(fā)展起來。由于我國法治基礎比較薄弱，民事執(zhí)行工作自發(fā)展之初就存在著機構不健全，人員數(shù)量不足、整體素質不高等先天不足，加之社會商業(yè)活動中拖欠債務成風，惡意逃債現(xiàn)象普遍等社會經濟現(xiàn)象，執(zhí)行環(huán)境不盡如人意。20世紀80年代后期，“執(zhí)行難”問題開始出現(xiàn)，大量的生效法律文書不能得到及時有效執(zhí)行，債權人的合法權益得不到切實保障，社會公平、公正的價值觀念得不到弘揚，國家法律的尊嚴受到嚴重損害，在一定程度上影響了社會秩序的穩(wěn)定。為解決“執(zhí)行難”問題，中央在1999年專門下發(fā)了11號文件，全國各級法院經過不懈的努力，執(zhí)行工作取得了一定的成效，對社會主義市場經濟建設發(fā)揮了巨大作用。但由于種種原因，仍然未能完全擺脫“執(zhí)行難”的困境，人民法院“執(zhí)行難”問題，一度成為社會各界關注的熱點問題之一。
“執(zhí)行難”的形成原因是多方面的，其中一個十分重要的原因就是我國民事執(zhí)行法律制度本身的缺陷。人民法院的民事執(zhí)行，是社會信用關系的基本保障，必須要有較為完善的法律規(guī)范為前提。而我國由于缺乏對民事執(zhí)行性質、特點的正確認識以及立法上的欠成熟，現(xiàn)行民事執(zhí)行法律制度存在眾多缺陷。要從根本上解決“執(zhí)行難”問題，首先必須完善民事執(zhí)行法律制度。本文擬對我國現(xiàn)行民事執(zhí)行法律制度的缺陷進行剖析，借鑒國外民事執(zhí)行立法的經驗，提出如何完善我國民事執(zhí)行法律制度，以求對解決“執(zhí)行難”問題有所裨益。
一、我國現(xiàn)行民事執(zhí)行法律制度的缺陷
完善的民事執(zhí)行制度，要求立法者對每一項制度和措施都盡可能地作出具體詳盡的規(guī)定，在程序上應當具有很強的操作性，而我國現(xiàn)行法律對民事執(zhí)行制度的規(guī)定，主要見于1991年4月9日第七屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》（下稱《民事訴訟法》）第二百零七條至二百三十六條，在當時的條件下，難以預見我國社會經濟發(fā)展出現(xiàn)的新問題，無法在法律上設定較為完善的執(zhí)行程序。所以條文太少，規(guī)定也過于粗疏和原則化。為應對司法實踐的迫切需要，最高法院又專門制定了《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》（下稱《執(zhí)行規(guī)定》）等司法解釋，這些規(guī)定作為我國民事執(zhí)行工作的基本法律依據，在一定程度上解決了執(zhí)行工作中的某些問題，但仍然不能適應執(zhí)行工作的實際需要，不足以從根本上解決“執(zhí)行難”問題，隨著我國市場經濟體系的建立和不斷完善，社會經濟活動出現(xiàn)了許多新情況、新問題，而現(xiàn)行民事執(zhí)行法律制度的缺陷致使從法律層面針對這些問題缺乏相應的對策，這個問題已經嚴重制約了人民法院的民事執(zhí)行工作。
從總體上說，我國現(xiàn)行民事執(zhí)行制度很不完善，漏洞較多，可操作性不強，與民事執(zhí)行相適應的配套法律制度也嚴重缺乏，一些重要的、必不可少的制度尚未明確規(guī)定，而司法實踐中總結出的執(zhí)行新方法又尚未得到立法的確認。 有些規(guī)定既與法律基本原理不相符合，也和客觀實際情況不相適應，明顯脫離社會，滯后于現(xiàn)實，在實踐中經常出現(xiàn)不同的理解和歧義。此外，在我國現(xiàn)行民事執(zhí)行制度中，司法解釋、地方性法規(guī)以及各法院自行制定的執(zhí)行工作規(guī)則在數(shù)量上明顯多于法律規(guī)定。這些規(guī)定效力層次較低，權威性不足，影響范圍有限，難以發(fā)揮法律的指引和教育作用。而司法解釋與法律規(guī)定之間，地方性法規(guī)、法院工作規(guī)則與法律及司法解釋之間，以及不同地方的地方性法規(guī)、不同法院的法院工作規(guī)則之間又存在著相互沖突現(xiàn)象，嚴重影響了民事執(zhí)行工作以及國家法制的統(tǒng)一性。就具體問題而言，我國現(xiàn)行民事執(zhí)行法律制度的缺陷有以下幾個方面的內容：
（一）執(zhí)行發(fā)動程序與客觀實際不相適應
我國《民事訴訟法》第二百一十九條規(guī)定，“申請執(zhí)行的期限，雙方或者一方是公民的為一年，雙方是法人或者其他組織的為六個月”。該規(guī)定由于沒有從實體法訴訟時效這一立法原意出發(fā)，造成與《民法通則》的訴訟時效法律規(guī)定相沖突，限制了《民法通則》賦予當事人的訴訟時效的權利。在實踐中，常有當事人因各種情況延誤了申請執(zhí)行期限，造成喪失保護其合法權益的機會，而債務人也都普遍存在寄希望債權人未在法定期限內申請執(zhí)行的僥幸心理，幾乎沒有自動按照生效法律文書確定的期限履行義務的情形。可見，現(xiàn)行執(zhí)行發(fā)動程序與客觀實際不相適應，不能充分保護當事人的合法權益。具體的說，存在以下幾個方面的缺陷：
1、未確立申請執(zhí)行期限告知制度
在民事訴訟體制中，未確定申請執(zhí)行期限告知制度，這是對當事人的合法權益保護不足。由于我國《民事訴訟法》沒有明確規(guī)定應當在訴訟程序中告知當事人申請執(zhí)行期限。這就造成各地法院做法各異，既有法院是書面告知，也有法院采取口頭告知，還有的法院根本不告知。 申請執(zhí)行期限告知制度在訴訟程序上不加規(guī)范，容易使當事人延誤了申請執(zhí)行期限。
2、對申請執(zhí)行和移送執(zhí)行沒有嚴格區(qū)別規(guī)定
依照《民事訴訟法》的規(guī)定，產生民事執(zhí)行程序有申請執(zhí)行和移送執(zhí)行兩種方式，但對于兩者的區(qū)別情形，當事人容易混淆，法院也不易具體操作。為彌補這個缺陷，最高法院后以司法解釋的形式作了進一步規(guī)定，即生效法律文書的執(zhí)行，一般應由當事人依法提出申請，發(fā)生法律效力的具有給付贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫育費內容的法律文書，民事制裁決定書，以及刑事附帶民事判決、裁定、調解書，由審判庭移送執(zhí)行機構執(zhí)行。該規(guī)定雖然明確了申請執(zhí)行和移送執(zhí)行的區(qū)別，但是僅作為一項司法解釋，對于法律素質和知識參差不齊的當事人而言，我們自然不能奢求他們都能熟知精通。
3、申請執(zhí)行時效中止、中斷制度欠缺
申請執(zhí)行時效中止、中斷制度的缺位，一定程度上限制了當事人申請執(zhí)行的期限。在司法實踐中，有的當事人因不可抗力或其他障礙，造成申請執(zhí)行期限的延誤；還有債權人因被執(zhí)行人下落不明、無財產可供執(zhí)行或者與其達成履行協(xié)議時，向法院要求保留申請執(zhí)行權并暫緩立案。上述情形的出現(xiàn)，都需要法院對申請執(zhí)行時效的中止、中斷情況予以確認，以保護當事人的合法權益。但由于我國目前對申請執(zhí)行時效中止、中斷制度尚無明確規(guī)定，致使法院對于申請執(zhí)行中止、中斷的認定在法律層面難以操作，實踐中經常采取的法院登記備案、暫緩執(zhí)行立案等做法也沒有法律依據。
（二）在執(zhí)行管轄方面的立法缺陷
民事執(zhí)行管轄是確定法院之間受理民事執(zhí)行案件分工和權限的制度，它是法院依法行使民事執(zhí)行權的前提，是民事執(zhí)行程序的重要組成部分。設立執(zhí)行管轄制度的目的在于通過對不同案件在不同法院之間進行適當?shù)姆止ぃ瑢崿F(xiàn)對執(zhí)行效率的追求。我國《民事訴訟法》第二百零七條針對執(zhí)行依據的不同設定了不同的確定管轄標準，即對法院制作的法律文書的執(zhí)行，由第一審人民法院管轄；對其他機關制作的應當由法院執(zhí)行的法律文書的執(zhí)行，由被執(zhí)行人住所地或財產所在地人民法院管轄。這一規(guī)定同時從級別和地域兩方面規(guī)定了我國目前案件執(zhí)行的分工方式，然而它仍然不能適應復雜的執(zhí)行現(xiàn)狀，其立法缺陷也逐漸顯露出來。
1、規(guī)定不合理，違背執(zhí)行規(guī)律和效率原則。
我國執(zhí)行管轄以審理案件的法院為標準來確定執(zhí)行法院，第一審法院管轄原則成為我國區(qū)別于外國執(zhí)行管轄規(guī)定的一個顯著標志。雖然該規(guī)定考慮了第一審法院較為熟悉情況便于執(zhí)行。但在財產已具有很大流動性的現(xiàn)代社會，當事人住所地與其財產所在地往往并不一致，債務人的財產所在地甚至在判決做出后仍可能發(fā)生變動。由此導致許多案件既非財產所在地法院管轄，也非債務人住所地或者行為履行地法院管轄，這無疑為及時有效地執(zhí)行案件設置了一道制度障礙。由于執(zhí)行法院與被執(zhí)行人、執(zhí)行財產等在區(qū)域上的錯位，異地執(zhí)行以及委托執(zhí)行使成必然，由此暴力抗法、案件久拖不決等便接鍾而來，執(zhí)行效率難以保障。
2、管轄規(guī)范缺漏，程序運轉艱難。
就執(zhí)行管轄而言，一些重要的管轄規(guī)范的缺失，導致執(zhí)行案件在法院間的分配失當，當事人申請執(zhí)行救濟的途徑不暢，執(zhí)行效率低下。《執(zhí)行規(guī)定》雖設定了指定管轄，但除管轄權爭議等主觀原因外，尚存在因不可抗力事由而致法院不能行使管轄權，或因法定原因如回避等而使法院無法執(zhí)行案件等客觀原因，法律上對此卻并未提供解決方案。另外，對于實踐中經常出現(xiàn)的執(zhí)行管轄權異議的處理也沒有明確的規(guī)定 。
3、缺乏級別管轄的規(guī)定，案件分布不均。雖然按照《民事訴訟法》級別管轄、地域管轄之規(guī)定無多歧義，但管轄恒定后對管轄權的變動如何界定和操作則存在不少變數(shù)。當事人在確定管轄法院上并沒有選擇權，致使審判管轄的缺漏延伸到執(zhí)行階段，案件沒有得到合理的分流導致布局失衡，執(zhí)行當事人的程序參與被排斥，程序公正沒有落到實處。
（三）民事執(zhí)行通知制度存在弊端
我國《民事訴訟法》第二百二十條規(guī)定，“執(zhí)行員接到申請執(zhí)行書或者移交執(zhí)行書，應當向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知，責令其在指定的期間履行，逾期不履行的，強制執(zhí)行。”可見，現(xiàn)行法律制度將民事執(zhí)行通知規(guī)定為執(zhí)行的必經程序，這樣設計的本意可能是再給債務人一個自動履行的機會，讓其有充分的時間籌集資金，合理安排生活或生產經營活動。但是，在執(zhí)行實踐中，這種程序往往造成執(zhí)行時機的延誤，對保護當事人的利益不利，存在以下缺陷：
1、暫時剝奪了權利人對財產所有權的取得權利
按照《民事訴訟法》的規(guī)定，被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權采取查詢、凍結、劃撥存款、查封、扣押、拍賣被執(zhí)行人財產等執(zhí)行措施。這些規(guī)定表明，在采取執(zhí)行措施前必須要向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知。如果執(zhí)行通知指定的期限未到期，法院則不能采取強制執(zhí)行措施。而從生效法律文書的效力來說，只要確定的履行期限到期，申請人申請執(zhí)行，法院就可以采取強制執(zhí)行措施。因此，執(zhí)行通知事實上暫時剝奪了權利人對財產所有權的取得權利。
2、變更履行期限沒有法律依據，有效送達存在諸多困難
執(zhí)行通知指定了新的履行期限，事實上延長了生效法律文書確定的履行期限，這種隨意性的變更不僅沒有法律依據，而且產生了兩個并不相同的履行期限，既影響了法律文書的嚴肅性，也容易造成當事人的誤解。有的被執(zhí)行人長期在外不歸或者避而不見，與執(zhí)行法官捉迷藏，執(zhí)行通知長期不能送達，致使無法采取進一步的執(zhí)行措施，案件長期執(zhí)行不下去。還有的被執(zhí)行人甚至以未收到執(zhí)行通知書為借口抗拒執(zhí)行。上述情形的出現(xiàn)，導致生效法律文書難以得到有效執(zhí)行，權利人的合法權益長期不能實現(xiàn)。
3、常起到提醒被執(zhí)行人轉移財產的“逃債通知書”的作用
從實踐看，執(zhí)行時機把握得準確與否，直接關系到執(zhí)行效果的好壞。有些案件當事人在判決生效后甚至在案件審理階段，就逃避訴訟甚至搬家躲債，當案件進入執(zhí)行程序，法院費盡千辛萬苦找到被執(zhí)行人時，卻只能先發(fā)出執(zhí)行通知書，為其再次逃避執(zhí)行留下機會。還有些被執(zhí)行人在執(zhí)行通知未到期的期間當面應允，背地卻轉移、變賣或隱藏財產。由此看來，執(zhí)行通知事實上提醒了被執(zhí)行人轉移財產和逃避執(zhí)行，致使生效法律文書難以得到執(zhí)行，給權利人造成不應有的損失。
（四）委托執(zhí)行制度不健全，實踐中收效甚微
委托執(zhí)行是指執(zhí)行法院將被執(zhí)行人或被執(zhí)行財產在其轄區(qū)以外的案件，委托當?shù)厝嗣穹ㄔ簣?zhí)行的一種執(zhí)行制度。委托執(zhí)行制度的設立，其本意是優(yōu)化執(zhí)行機制，減少耗資巨大的異地執(zhí)行，事實上也確實為解決執(zhí)行實踐中存在尖銳矛盾的一些問題，發(fā)揮了一定的作用。但是由于制度設計本身的缺陷，法院間的委托執(zhí)行制度有的過于嚴格無法實現(xiàn)，有的過于籠統(tǒng)軟弱無力，委托、受托的許多案件得不到實際執(zhí)行。申請執(zhí)行人對委托執(zhí)行缺乏信任、頗有意見，一些法院也對委托執(zhí)行工作信心不足。總是來說，委托執(zhí)行在執(zhí)行工作實踐中的可操作性較差，收效甚微，違背了立法者的設立初衷。究其原因，包括以下幾方面：
1、執(zhí)行權被分割行使，產生矛盾很難協(xié)調。委托執(zhí)行中的執(zhí)行權是被委托法院和受托法院分割行使的，委托法院在行使保留的執(zhí)行權時，常與受托法院在案件有關問題的處理意見不一致，且難以說服對方，造成的矛盾很難協(xié)調。
2、被執(zhí)行人財產查證困難。在委托執(zhí)行實踐中，申請執(zhí)行人對被執(zhí)行人財產查證困難問題一直困擾著法院和申請執(zhí)行人。委托執(zhí)行案件的申請執(zhí)行人往往是外地人，一般難以及時有效地提供被執(zhí)行人隱藏下落和財產線索，從而無法與受托法院執(zhí)行工作形成良好的配合。
3、委托法院和受托法院的重視程度問題。執(zhí)行案件委托出去后，有的委托法院不經常向受托法院了解案件的執(zhí)行狀況，催辦、協(xié)調、辦理必要手續(xù)的工作更是無人問津。而由于不是受托法院自己受理的案件，有的受托法院認為能否執(zhí)行也不關自己的事，往往在收到案件后不按規(guī)定的時間執(zhí)行和答復，委托法院多次催促也無結果。委托執(zhí)行由于缺乏必要的督促和監(jiān)督措施，從而造成委托法院與受托法院相互推諉、扯皮，導致委托執(zhí)行的案件久拖不執(zhí)。
（五）缺乏完備的被執(zhí)行財產調查制度
民事執(zhí)行主要是對財產的執(zhí)行。執(zhí)行程序開始后，開展執(zhí)行調查工作，查明債務人的財產狀況是執(zhí)行工作順利進行的前提條件，也是債權人實現(xiàn)其權利的前提。《執(zhí)行規(guī)定》規(guī)定的財產調查方式主要有以下三種:
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