[ 俞云鶴 ]——(2006-11-20) / 已閱25054次
《中華人民共和國(guó)憲法》第三條規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。
《國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定程序條例》第十一條規(guī)定：立法要“符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，相同或相近的職能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，簡(jiǎn)化行政管理手續(xù)”。
《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國(guó)務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”。第六十七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策”。
《中華人民共和國(guó)立法法》第八條規(guī)定，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。
對(duì)照這些法律規(guī)定，《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，排除地方政府對(duì)于電信及與電信相關(guān)建設(shè)事項(xiàng)的管理職能，不符合憲法關(guān)于充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則，也不符合“相同或相近的職能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)”的“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則”。按照《立法法》有關(guān)規(guī)定，電信并非專屬中央管理的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)從發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性出發(fā)，按照有關(guān)法律規(guī)定，重構(gòu)和創(chuàng)新電信監(jiān)管體制。
（五）這種體制與依法行政的權(quán)責(zé)一致原則不符。
《決定》指出：“社會(huì)公平正義是社會(huì)和諧的基本條件，制度是社會(huì)公平正義的根本保證”。
電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員，依法行使監(jiān)管職權(quán)，也應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，這也是實(shí)現(xiàn)公平正義的要求。我國(guó)《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等有關(guān)法律，都相應(yīng)對(duì)行政許可機(jī)關(guān)、行政處罰機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)規(guī)定有法律責(zé)任。國(guó)務(wù)院為推進(jìn)依法行政，在全國(guó)政府部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作為依法行政的機(jī)構(gòu)之一，應(yīng)當(dāng)落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格貫徹行政執(zhí)法權(quán)責(zé)一致的原則。
然而《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，沒(méi)能很好貫徹這一原則。《電信法（征求意見(jiàn)稿）》共143條，直接涉及電信監(jiān)管職能的條文達(dá)79條，其他條文也多與監(jiān)管的要求相關(guān)。可以說(shuō)，賦予電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)是很多、很大的。但是，對(duì)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督制約的規(guī)定卻幾乎設(shè)有。《電信法（征求意見(jiàn)稿）》“法律責(zé)任”一章列舉了許多法律責(zé)任，分別針對(duì)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者及其法定代表人、電信用戶、電信監(jiān)管工作人員和社會(huì)其他相關(guān)方面，都一一設(shè)定了違法者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，卻唯獨(dú)對(duì)于電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么法律責(zé)任，沒(méi)有作出明確規(guī)定，整部法律草案沒(méi)有一條關(guān)于電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的規(guī)定。事實(shí)上，個(gè)別電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于違法行使職權(quán)而侵犯電信企業(yè)或其他組織合法權(quán)益而導(dǎo)致糾紛和訴訟發(fā)生，是已經(jīng)存在的現(xiàn)象，將來(lái)也不可能完全堵絕。因此，無(wú)論是從針對(duì)實(shí)際情況需要，還是從構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)出發(fā)，《電信法》都應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，不應(yīng)有絲毫異議。
三、 對(duì)《電信法》創(chuàng)新電信監(jiān)管體制的幾點(diǎn)思考
近幾年來(lái)，我國(guó)《電信法》立法已經(jīng)成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。《電信法》的立法進(jìn)程，自1980年提出立法計(jì)劃、開(kāi)始起草工作以來(lái)，已歷經(jīng)26年之久。據(jù)悉，今年上半年，國(guó)務(wù)院法制辦召開(kāi)了電信法立法論證會(huì)，就《電信法（征求意見(jiàn)稿）進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。信息產(chǎn)業(yè)部前任部長(zhǎng)吳基傳曾專門為部分全國(guó)人大代表作了電信法熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的講解。然而，由于三網(wǎng)融合和由此引發(fā)的監(jiān)管體制等很多問(wèn)題，需要在有關(guān)部門之間協(xié)商解決，《電信法》草案至今還在國(guó)務(wù)院審議中，估計(jì)年內(nèi)《電信法》在全國(guó)人大常委會(huì)審議出臺(tái)已不可能。現(xiàn)在，《決定》這一構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的綱領(lǐng)性文件，為我們以《決定》創(chuàng)新精神重新審視《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制以有力的指導(dǎo)。
目前，在我國(guó)法學(xué)界、法律界和電信業(yè)內(nèi)外，圍繞我國(guó)電信監(jiān)管體制問(wèn)題存在許多不同的觀點(diǎn)。為了創(chuàng)新電信監(jiān)管體制，筆者吸取有關(guān)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和人士的意見(jiàn)，就《電信法》創(chuàng)新我國(guó)電信監(jiān)管體制問(wèn)題談幾點(diǎn)粗淺看法，希望能起到拋磚引玉的作用。
（一）當(dāng)前電信改革，是應(yīng)當(dāng)放松監(jiān)管，還是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管？
有的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)電信改革當(dāng)務(wù)之急是擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)范圍，減少政府監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)采取放松電信監(jiān)管的措施。筆者認(rèn)為，我國(guó)電信改革的當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電信監(jiān)管，加大監(jiān)管力度，保障電信發(fā)展與改革。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)，是承諾逐步開(kāi)放電信服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的，相應(yīng)地政府以行政行為干預(yù)電信市場(chǎng)的現(xiàn)象將逐步減少，實(shí)現(xiàn)電信服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化。但是，當(dāng)前我國(guó)仍處在入世后過(guò)渡期，電信業(yè)作為我國(guó)新興支柱產(chǎn)業(yè)，剛剛從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)模式，當(dāng)前電信市場(chǎng)還存在不少無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、違法經(jīng)營(yíng)、損害消費(fèi)者權(quán)益等嚴(yán)重問(wèn)題。加之我國(guó)電信法律體系尚不完備，作為電信業(yè)的基本法《電信法》尚未出臺(tái)，電信市場(chǎng)依法運(yùn)轉(zhuǎn)的法治環(huán)境尚不具備。信息產(chǎn)業(yè)部等部門近些年來(lái)不時(shí)實(shí)施電信市場(chǎng)專項(xiàng)治理措施就證明，我國(guó)電信市場(chǎng)還相當(dāng)不成熟，還存在普遍的違法違規(guī)現(xiàn)象，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。在這種情況下，仿照電信發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，完全由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律自行調(diào)節(jié)，實(shí)施放松管制的改革戰(zhàn)略，要求我國(guó)電信監(jiān)管體制改革，將加強(qiáng)監(jiān)管力度轉(zhuǎn)變?yōu)榉潘杀O(jiān)管而鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，很可能會(huì)事與愿違，導(dǎo)致電信市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題更加嚴(yán)重，以致?lián)p害電信發(fā)展與改革的深入開(kāi)展。
結(jié)論是，按照《決定》所指出的：“加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序”。
（二）獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要求“政企分離”，還是另外要求“政監(jiān)分離”？
有的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)要真正成為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅要做到“政企分離”，還應(yīng)當(dāng)做到“政監(jiān)分離”，即電信主管機(jī)關(guān)與電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)分離。
筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)在加入世貿(mào)組織時(shí)的承諾，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“政企分離”，但是并沒(méi)有“政監(jiān)分離”要求。
我國(guó)在加入世貿(mào)《議定書(shū)》附件中承諾：“中國(guó)電信主管機(jī)關(guān)按照《參考文件》第5條原則作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作”。而這里所指的《參考文件》第5條是這樣規(guī)定的：“第5條 獨(dú)立的管理者 管理機(jī)構(gòu)與基礎(chǔ)電信服務(wù)供應(yīng)者分離，且不對(duì)其負(fù)責(zé)。管理者使用的決定和程序?qū)τ谒惺袌?chǎng)參與者應(yīng)是公正的”。在這些承諾中，確實(shí)有電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須做到“政企分離”的明確要求，但是并沒(méi)有“政監(jiān)分離”的要求。相反地，明確中國(guó)電信主管機(jī)關(guān)在“政企分離”基礎(chǔ)上是作為獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作的，從同一組織機(jī)構(gòu)而言，更象是“政監(jiān)合一”，而沒(méi)有“政監(jiān)分離”的含義。因此，認(rèn)為加入世貿(mào)就意味我國(guó)電信機(jī)構(gòu)還要實(shí)現(xiàn)“政監(jiān)分離”，并沒(méi)有任何合法依據(jù)。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，實(shí)行既完全獨(dú)立于企業(yè)、又完全獨(dú)立于政府的電信監(jiān)管體制，即實(shí)現(xiàn)“政企分離”和“政監(jiān)分離”，是許多發(fā)達(dá)國(guó)家電信監(jiān)管體制的成功經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)未來(lái)的大勢(shì)所趨。但是更應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前我國(guó)電信業(yè)的市場(chǎng)化、法治化程度還很低，全國(guó)從事基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)的僅六大電信企業(yè)（中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)衛(wèi)通、中國(guó)鐵通），電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)多元化條件尚不具備，因此還難以完全依靠市場(chǎng)自身機(jī)制調(diào)控電信市場(chǎng)秩序，還需要政府通過(guò)政策法規(guī)和行政措施進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。
結(jié)論是，按照《決定》關(guān)于“一切從實(shí)際出發(fā)，自覺(jué)按規(guī)律辦事，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、量力而行、盡力而為”的要求，建立獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制要求“政監(jiān)分離”，《電信法》也不宜對(duì)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出“政監(jiān)分離”的規(guī)定。
（三）我國(guó)電信監(jiān)管體制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集中統(tǒng)一的垂直監(jiān)管體制，還是建立條塊給合、分級(jí)管理的監(jiān)管體制？
有的觀點(diǎn)認(rèn)為，《電信法》歷次草案，都始終堅(jiān)持構(gòu)建集中統(tǒng)一的垂直電信監(jiān)管體制，是正確的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。筆者認(rèn)為，如果從推動(dòng)電信業(yè)實(shí)現(xiàn)從“政企不分”改革為“政企分離”，從而逐步走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，我國(guó)垂直統(tǒng)一的電信監(jiān)管的設(shè)立與發(fā)展確有其歷史意義。那么，在《決定》明確提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)六大原則和一系列政策措施的今天，重新審視我國(guó)現(xiàn)行電信監(jiān)管體制和《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，也確實(shí)可以發(fā)現(xiàn)其存在不少弊端，如本文第二部分所述。
因此，應(yīng)當(dāng)從樹(shù)立以人為本和科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求出發(fā)，與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和地域廣闊的具體國(guó)情相適應(yīng)，吸收我國(guó)現(xiàn)行有效的無(wú)線電監(jiān)管體制的基本經(jīng)驗(yàn)，將強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)、條塊分離的電信監(jiān)管體制，創(chuàng)新改變?yōu)樵谥醒虢y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行國(guó)務(wù)院電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)主管、其他相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)，中央與地方條塊給合、兩級(jí)管理的電信監(jiān)管體制，從而充分發(fā)揮各方面的積極性和創(chuàng)造性，保障和促進(jìn)我國(guó)電信業(yè)的改革和發(fā)展。
結(jié)論是，建議將《電信法（征求意見(jiàn)稿）》第六條（監(jiān)管主體與體制）修改為：
“國(guó)務(wù)院電信監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)）依照本法對(duì)全國(guó)電信業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門分工管理與本部門職責(zé)范圍有關(guān)的電信監(jiān)督管理工作。
省、自治區(qū)、直轄市管理電信的機(jī)構(gòu)在國(guó)務(wù)院電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)和本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依照本法對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的電信業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門分工管理與本部門職責(zé)范圍有關(guān)的電信監(jiān)督管理工作。”
（四）《電信法》對(duì)電信監(jiān)管體制的規(guī)定，是僅用一條原則規(guī)定好，還是應(yīng)當(dāng)用多條作詳細(xì)規(guī)定？
有的觀點(diǎn)認(rèn)為，《電信法》草案，采用在“第一章總則”中專門用一條規(guī)定“監(jiān)管主體與體制”，簡(jiǎn)明扼要，留有余地。筆者認(rèn)為，《電信法》草案，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定實(shí)行條塊結(jié)合、分級(jí)管理體制的前提下，對(duì)國(guó)家電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)及各部門、各地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)、組成、監(jiān)管程序、法律責(zé)任等重要事項(xiàng)，分別作出原則規(guī)定。
從我國(guó)立法和執(zhí)法的實(shí)際情況看，我國(guó)在早期所訂法律法規(guī)相當(dāng)原則，條文較少，雖然簡(jiǎn)明扼要，但是對(duì)于法律的實(shí)施帶來(lái)了不少問(wèn)題，往往出現(xiàn)難以操作的困境，或者出現(xiàn)憑執(zhí)法者本身的理解隨意執(zhí)法，造成全國(guó)各地法制不統(tǒng)一的局面。因此，隨著我國(guó)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程的步伐，我國(guó)各項(xiàng)法律法規(guī)的訂立或者修訂越來(lái)越詳盡細(xì)致，可操作性也越來(lái)越高。特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)，立法機(jī)構(gòu)從統(tǒng)一法制、服務(wù)人民的高度，都對(duì)相關(guān)內(nèi)容作了詳盡確切的規(guī)定，法律法規(guī)篇幅都較大。因此，《電信法》作為電信基本法律，作為電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管、電信企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、電信用戶依法維權(quán)的主要法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容作出權(quán)威的法律規(guī)范，而不宜僅用一條法條原則規(guī)定監(jiān)管主體與體制。
結(jié)論是，按照《決定》所指出的：“完善法律制度，夯實(shí)社會(huì)和諧的法治基礎(chǔ)”。
筆者作為一名關(guān)心我國(guó)電信立法的律師，希望本文作為一家之言，如能引來(lái)權(quán)威人士提出高見(jiàn)，并進(jìn)而能使有關(guān)立法機(jī)關(guān)、主管部門或者電信企業(yè)對(duì)創(chuàng)新電信監(jiān)管體制作出一定考慮，也就達(dá)到本文的目的了。在此，讓我們關(guān)心《電信法》立法的所有單位和個(gè)人，以《決定》的要求共勉：“堅(jiān)持把創(chuàng)新精神貫穿到治國(guó)理政的各個(gè)環(huán)節(jié)，使一切有利于社會(huì)進(jìn)步的創(chuàng)造才能得到發(fā)揮，保護(hù)創(chuàng)新熱情，鼓勵(lì)創(chuàng)新實(shí)踐，完善創(chuàng)新機(jī)制，寬容創(chuàng)新挫折，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”。
(2006.11.15)
（本文作者系上海市信息法律協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)專業(yè)委員會(huì)委員、中國(guó)電子商務(wù)協(xié)會(huì)政策法律委員會(huì)委員、上海仲裁委員會(huì)仲裁員、上海市廣庭律師事務(wù)所合伙人、高級(jí)律師）
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