[ 俞云鶴 ]——(2006-11-20) / 已閱23491次
創新我國電信監管體制的探討
俞云鶴
摘要：本文試以中央關于構建和諧社會的重大原則和創新精神，分析電信法草案設定的電信監管體制的弊病，并就電信法應創新重構電信監管體制的四個法律問題提出粗淺的看法，希望引起有關部門的考慮。
2006年10月11日，黨的十六屆六中全會一致通過的《中共中央關于構建社會主義社會和諧社會若干重大問題的決定》（以下稱《決定》），明確規定當前和今后一個時期構建社會主義和諧社會的目標和主要任務之一是建設“創新型國家”，提出構建社會主義和諧社會必須遵循的重大原則和“堅持把創新精神貫穿到治國理政的各個環節”等一系列政策措施。如何貫徹《決定》的重大原則和創新精神，在《電信法》立法過程中創新我國電信監管體制，是值得立法機關、主管部門和電信業內外認真研究和探討的重要課題。
一、 我國電信監管體制的改革軌跡
為了探討如何創新我國電信監管體制，有必要回顧一下我國電信監管體制的改革軌跡，以作出符合實際的分析。
我國電信監管體制的改革軌跡，是伴隨著電信業的發展和改革而逐步進展的。根據電信監管主體和制度的不同變化，我國電信監管體制改革大體可分為三個階段。
第一階段，1998年以前，國家通過郵電部對全國的郵政和電信實施管理，各省、自治區、直轄市郵電管理局則對本行政區域內的郵政和電信實施管理，形成中央政府與地方政府兩級管理體制。這一階段，我國電信管理體制的特點是管理機構“政企合一”，各級郵電管理局既實施行政管理，又經營郵電業務。因此可以說，當時在我國不存在現代意義上的電信監管體制。
第二階段，1998年，根據國務院機構改革方案，國家撤銷郵電部、電子工業部，組建成立信息產業部。2000年，《電信條例》發布后，各省、自治區、直轄市通信管理局相繼成立，在信息產業部的領導下對本行政區域內的電信業實施監管職能。在這種垂直集中統一的電信監管體制中，地方政府與通信管理局之間沒有直接的領導關系，各地通信管理局更類似于信息產業部的派出機構。這一階段，電信監管機構已基本實現“政企分離”，我國開始形成現代意義上的電信監管體制。
第三階段，2001年12月，我國正式加入世界貿易組織，簽訂了議定書和有關法律文件，其中包括承諾開放電信服務業的文件。為適應這一改革開放形勢，我國在加大電信改革的同時，加快了《電信法》的立法進程。目前，《電信法》草案正在國務院進行審議，看來今年年底前由全國人大常委會審議通過已不可能。這一階段尚未完結，電信監管機制在這個階段中將依照《電信法》予以重構和創新。目前各方面對于《電信法》草案，仍然有許多不同意見。我國究竟應當設定什么樣的電信監管體制，也尚未定論。
二、 《電信法》草案設定的電信監管體制的幾點弊端
電信監管體制是《電信法》立法的關鍵問題。《電信法》歷次草案設定的電信監管體制，是一種比現行體制更加強調集中統一的體制。
目前正在國務院審議的《電信法（征求意見稿）》明確規定：
“國務院電信監督管理機構（以下簡稱電信監管機構）依法對全國電信業實施監督管理。
電信監管機構可以根據需要設立派出機構，派出機構依照電信監管機構的授權，履行監督管理職責”。
根據《決定》構建社會主義和諧社會的重大原則重新審視《電信法》草案，發現《電信法》草案設定的電信監管體制存在的弊端，是比較明顯的。
（一）這種體制與構建和諧社會的以人為本原則不符。
《決定》指出：“必須堅持以人為本。始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點”。
目前，我國電話用戶總數已突破7億，居世界第一；互聯網上網人數超過一億，居世界第二；電信業已成為我國的支持產業之一。面對如此龐大規模的電信和信息服務市場，在現行垂直單一的電信監管體制下，要進行有效的監管已經十分困難。由于信息產業部在各地設立的通信管理局和地方政府信息化主管部門一地并存，通信管理局又不受當地政府的領導，因此在各地電信監管上存在著機構重疊、力量分散、妨礙服務、影響效能的體制性弊端。據了解，電信監管機構人力資源嚴重不足，各個省級通信管理局的人員通常不到20人，加上信息產業部分管電信的人員，全國從事電信監管工作的人員僅僅數百人，根本無力對我國龐大的電信市場實施進行有效的監管。然而，《電信法》草案設定的電信監管體制，試圖堅持并進一步強化這種垂直單一的電信監管體制，將幾十項監管任務都法定國務院電信監管機構一家承擔，使體制性弊端更加突出。以行政復議為例，不采用條塊給合、分級管理的體制來做到中央與地方分工負責、疏導壓力，地方政府和其他有關部門就沒有法律依據來分工處理電信領域的爭議和糾紛，造成所有案件都要到國務院電信監管機構去處理的局面，必然形成“看得見的管不了，管得了的看不見”的監管困境，與《決定》提出的以人為本原則不相符合，最終導致無法堅持以人為本，“實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益”。
而且，隨著我國社會經濟的發展，隨著我國電信業市場化、法治化、國際化的飛速發展，廣大電信用戶對電信服務質量的要求將越來越高。加強電信監管力度，提高電信服務水平，構建與廣大用戶的和諧關系，已成為電信監管機構和電信業貫徹以人為本原則的大事。在這種形勢下，再延續甚至強化這種集中統一的垂直監管體制，并不能真正加強電信監管，是既不利于電信改革與發展，也不利于更好地為廣大電信用戶服務的。
（二）這種體制與構建和諧社會的科學發展原則不符。
《決定》指出：“必須堅持科學發展”，“實現經濟社會全面協調可持續發展”。
電信具有集中性、技術性、專業性強的特點，《電信法》草案設定的電信監管體制，將電信全程全網的技術特點與一統到底的管理體制相混淆，擬推行比現行監管體制更強調集中統一的垂直監管模式。但是它忽視了電信同時具備的其他特點，即電信還具有綜合性、社會性、建設配套性強的特點。為適應電信的這兩方面的特點，應當按照《決定》提出的科學發展原則，從促進電信業全面協調可持續發展出發，實行中央與地方條塊結合、分級管理的電信監管體制。
這方面值得特別注意的是，不應當把地方政府排斥在電信監管體制以外。近十年來各地信息化建設的實踐證明，全國各地地方政府對于加強電信監管、促進電信發展的作用是十分重要的。
----促進信息化建設包括電信的發展，是地方黨委和政府責無旁貸的職責。改革開放以來，各地投入了大量人力、物力和財力，在當地電信基礎設施建設和電信監管協作配合方面做了大量工作，取得了一定的成績，顯示了電信監管應當實行條塊結合、分級管理的必要性。
----地方政府在電信網絡建設與規劃上發揮著獨特的不可替代的作用，諸如集約化通信管線的建設、移動通信基站的選址等，地方政府都承擔著重要的組織管理與協調責任，并根據需要提請地方人大立法或者制定政府規章，促進了各地電信業的持續健康有序發展。
----網絡與信息安全工作，歷來是在中央統一領導下，由地方黨委和政府承擔重要責任。中央曾多次發文，強調互聯網管理體制要遵循各有分工、加強屬地管理的原則。信息安全涉及城市安全和經濟安全，是需要綜合治理的全局性問題，需要國務院相關部門和地方政府參與管理。顯然，電信網絡和信息安全，絕不僅僅是電信監管機構一家能完全管得了的事情。
----在電信群體性矛盾的及時處理方面，基本上是依靠地方政府來協調解決的。近年來，地方政府花費了較多精力解決電信領域頻發的各類社會突發事件，如電信用戶集體性維權行為、針對設置通信基站的群體性信訪、電信公共資源的無序爭奪等，與電信監管機構協同工作，妥善處理，保障了電信的穩定發展。
然而《電信法》草案，除規定地方政府具有配合電信建設的義務外，無視地方政府參與電信管理的成功實踐，無視地方政府在電信監管中的重要作用，所設定的電信監管體制完全排斥地方政府的參與，是違背科學發展原則的，是很不合理的。
（三）這種體制與構建和諧社會的改革開放原則不符。
《決定》指出：“必須堅持改革開放”，“提高改革決策的科學性、改革措施的協調性，建立健全充滿活力、富有效率、更加開放的體制機制”。
《電信法》草案在設定電信監管體制時，借鑒了國外電信監管體制和我國銀行、證券業監管體制的情況，決定設立集中統一的電信監管體制，即設立國務院電信監管機構及根據需要在地方設立派出機構。
應當肯定，電信業與銀行、證券業在統一性、專業性、技術性強這些方面是相近的，電信監管體制借鑒我國銀行、證券業監管體制的情況來設定，有其一定的道理。但是更應當看到，電信業包括電信制造業和電信服務業兩大領域，涉及電信改革和發展的許多任務與各有關部門和各地方政府息息相關，僅僅靠垂直統一的電信監管機構一家是無法圓滿完成的。例如，電信管道建設與維護、駐地網建設與維護、公共電信配套設施建設與維護以及相關重大矛盾的及時處理等事項，如果沒有地方政府和其他有關部門的參與或協作，肯定是做不好的。據此，《電信法》草案在設定電信監管體制時全盤照抄我國銀行、證券監管體制，是不適當的。
也應當肯定，鑒于電信業規模經濟的共同特性，借鑒發達國家在電信監管體制方面的經驗，是必要的。但是更應當看到，近十年來在許多發達國家掀起了一股電信法律改革的浪潮，其中包括對電信監管體制的改革和完善。在美國，為充分發揮各州的作用，已進一步完善了聯邦通信管理局（FCC）和各州之間在電信監管體制上的協調，將本地電話的部分管理職能和開放本地電信業務的部分決策權交給了各州政府。在英國，已從過去單一的政府專職部門的監管體制，改革為增加電信行業的自我管控、消費者的自由選擇以及其他政部門的配套監管的混合體制。在澳大利亞，國家通信管理局(ACA)和競爭與消費委員會(ACCC)負責電信監管事務，并在各州設立辦事處，與州政府共同處理電信監管事項。從世界范圍看，發達國家盡管對電信大多實行中央監管機構的直接管理，但同時都十分注重發揮地方政府的作用。對比之下，我國《電信法》草案設定的電信監管體制，完全排斥地方政府的作用，并沒有很好地借鑒和吸收國外的成功經驗。
（四）這種體制與構建和諧社會的民主法治原則不符。
《決定》指出：“必須堅持民主法治”，“實施依法治國基本方略，建設社會主義法冶國家”。
《電信法》草案設定的電信監管體制，與我國憲法、法律關于國家機構職權的規定有所相違，與構建社會主義和諧社會的民主法治原則不盡相符。
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