[ 李飛 ]——(2006-7-14) / 已閱54016次
論法律監(jiān)督權(quán)的重新配置與法律監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新
—— 關(guān)于突破我國法律監(jiān)督困境的制度構(gòu)想
李飛
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一、問題的提出
“法律監(jiān)督的概念有廣義和狹義之分。廣義的法律監(jiān)督是指國家機(jī)關(guān)、組織、人民群眾對法律活動的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察和督促。狹義的法律監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對法律活動的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察和督促”。 廣義的法律監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督主體不同可以分為國家監(jiān)督（又稱國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督）和社會監(jiān)督兩大類。國家監(jiān)督包括權(quán)力監(jiān)督（或稱人大監(jiān)督）、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督和司法監(jiān)督四個方面 ，其中行政監(jiān)督主要指行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)察，司法監(jiān)督主要指司法審查。因此，我國的權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都不同程度地?fù)碛蟹杀O(jiān)督權(quán) ，在這種法律監(jiān)督權(quán)分配格局下的法律監(jiān)督機(jī)制的效果如何？毋庸諱言，不盡如人意。
法律監(jiān)督乏力、法律監(jiān)督缺位是我國法制建設(shè)中的一個由來已久的傷痛。自上個世紀(jì)末以來，相關(guān)國家機(jī)關(guān)在其改革中，就涉及法律監(jiān)督方面的工作也進(jìn)行了一些積極的探索和改進(jìn)，比如：
1993年9月，八屆全國人大常委會第三次會議通過《加強(qiáng)對法律實(shí)施的檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》；2002年8月，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法（草案）》經(jīng)九屆全國人大常委會第二十九次會議初步審議；2006年3月9日，十屆全國人大四次會議上，吳邦國在全國人大常委會工作報告中指出：繼續(xù)把監(jiān)督工作落到實(shí)處，監(jiān)督法已列入2006年計(jì)劃安排審議的立法項(xiàng)目。
最高人民法院于1999年10月20日制定公布了《人民法院五年改革綱要》確定的39項(xiàng)改革任務(wù)，并于2005年10月26日發(fā)布了《人民法院第二個五年改革綱要》涉及8個方面的50項(xiàng)法院改革措施，兩個綱要都包括改革和加強(qiáng)人民法院內(nèi)部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督的各項(xiàng)制度，完善對審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。
最高人民檢察院于2000年1月10日通過了《檢察改革三年實(shí)施意見》，并于2005年9月20日公布了《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》，確定了增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力，深化檢察改革的主要方向。
不難看出，這些改革舉措，都是各自為陣，著眼于本機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作和職責(zé)的改進(jìn)，雖然這無可厚非，但這畢竟是局部的、淺層的、非系統(tǒng)的作法，我們應(yīng)該著眼于整個國家的法律監(jiān)督機(jī)制的建立健全，站在整體的、全局的高度，從國家政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)層面上審視，找出制度根源上的弊病并加以解決，從面建立起一個科學(xué)的、符合國情的、富有實(shí)效的法律監(jiān)督機(jī)制，這是首先應(yīng)該解決的問題，只有在這樣的國家法律監(jiān)督機(jī)制的整體架構(gòu)內(nèi)，各相關(guān)國家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作的改進(jìn)才有一個統(tǒng)一基礎(chǔ)、指針和方向，否則，如果國家法律監(jiān)督機(jī)制在整體上的缺陷沒有解決，那么各相關(guān)國家機(jī)關(guān)在這方面的改革很難深入下去，國家法律監(jiān)督的困境難以從根本上得到改觀。
而在理論研究方面，多停留在法律監(jiān)督的必要性和重要性的層面上，或者僅就法律監(jiān)督機(jī)制的某一具體缺陷提出修補(bǔ)、完善的意見，雖然人們也認(rèn)識到法律監(jiān)督機(jī)制的缺陷存在著政治體制上的原因，但不少人認(rèn)為只有實(shí)行“三權(quán)分立”才能解決，而忽略了我國人民代表大會制所具有的優(yōu)越性，其實(shí)通過完善人民代表大會制本身也能很好地解決這個問題，且更符合中國的現(xiàn)實(shí)。
基于此，本文試從法律監(jiān)督權(quán)的重新配置上入手，對我國法律監(jiān)督機(jī)制提出一點(diǎn)制度上創(chuàng)新的構(gòu)想。
二、我國法律監(jiān)督機(jī)制的缺陷
本文所稱的“法律監(jiān)督機(jī)制”，是指以權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體所形成的法律監(jiān)督有機(jī)整體和運(yùn)行體制。我國目前的法律監(jiān)督機(jī)制從總體上看，其缺陷可歸納為以下幾點(diǎn)。
（一）權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)虛化
人大的監(jiān)督權(quán)一般分為法律監(jiān)督權(quán)和工作監(jiān)督權(quán)。人大以其主體的最高性與權(quán)威性而居于法律監(jiān)督機(jī)制的核心，是其他國家機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的來源，人大法律監(jiān)督作用的正常發(fā)揮是協(xié)調(diào)、監(jiān)控其他國家機(jī)關(guān)正常、有效進(jìn)行法律監(jiān)督工作的基礎(chǔ)和保障，直接關(guān)系個整個法律監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行。人大法律監(jiān)督權(quán)的虛化導(dǎo)致了整個法律監(jiān)督機(jī)制的乏力。人大法律監(jiān)督權(quán)的虛化表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
1、在立法監(jiān)督上
主要表現(xiàn)在：（1）違憲審查制度的缺失；（2）雖然《立法法》規(guī)定了對違反憲法、抵觸上位法及不適當(dāng)?shù)姆伞⑿姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，但沒有細(xì)化、過于籠統(tǒng)，不便于操作，使得監(jiān)督流于形式；（3）行政機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督權(quán)（《立法法》規(guī)定上級政府有權(quán)改變或撤銷下一級政府的不適當(dāng)規(guī)章）與人大的立法監(jiān)督權(quán)之間的協(xié)調(diào)缺乏切實(shí)可行的制度安排，往往損及人大的知情權(quán)力，從而無從監(jiān)督。
2、在執(zhí)法監(jiān)督上
主要表現(xiàn)在：（1）人大法律監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，一方面存在職能重疊，另一方面兩者關(guān)系沒有法定化、制度化，沒有協(xié)調(diào)和溝通的渠道；（2）非立法性抽象行政行為的監(jiān)督?jīng)]有制度上的安排，抽象行政行為可分為立法性抽象行政行為（即行政立法行為）和非立法性抽象行政行為（即行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的行政措施、行政決定和行政命令等），人大對于前者可給予立法監(jiān)督，但對于后者從實(shí)體到程序都沒有明確的法律規(guī)定，而且法律還明確規(guī)定了抽象行政行為的不可訴性，也排除了司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)利用非立法性抽象行政行為來躲避監(jiān)督、違法行政的現(xiàn)象日益嚴(yán)重；（3）政務(wù)公開制度不完善，行政權(quán)力運(yùn)作的公開性和透明度不夠，影響人大的知情權(quán)力和執(zhí)法監(jiān)督的開展。
3、在司法監(jiān)督上
主要表現(xiàn)在：（1）對司法解釋的合法性審查缺乏制度的安排；（2）人大與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)限、職能劃分不清；（3）對人大監(jiān)督與司法獨(dú)立之間沒有找到平衡點(diǎn)并在制度上、法律上予以確定。
（二）法律監(jiān)督機(jī)制缺乏整體協(xié)調(diào)
我國現(xiàn)有的法律監(jiān)督機(jī)制在表面上雖然在上下、左右、內(nèi)外都作了安排，但實(shí)際上并沒有形成一個職權(quán)明晰、協(xié)調(diào)配合、高效有力的整體機(jī)制，主要體現(xiàn)在：
1、從上下來看，人大監(jiān)督是具有最高法律效力的最高層次的監(jiān)督，但它與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)的劃分不清，行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督職能上與權(quán)力機(jī)關(guān)也存在重疊，另外它與其他國家機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督方面沒有溝通、配合及控制的制度化路徑，人大監(jiān)督往往由此受到人力、物力及信息的限制而難以取得實(shí)效。
2、從左右來看，除權(quán)力機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)，在法律監(jiān)督方面缺乏協(xié)調(diào)制度，他們之間的監(jiān)督關(guān)系未完全理順，權(quán)力配置存在失衡，如檢察機(jī)關(guān)既要行使偵查、批捕、審查起訴、公訴的職能，又要監(jiān)督公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的司法活動，而公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的抗衡手段明顯不足。
3、從內(nèi)外來看，內(nèi)外監(jiān)督存在主輔倒置，如就行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)而言，對他們的監(jiān)督應(yīng)該以外部監(jiān)督為主，但是目前在制度上，注重的是其內(nèi)部監(jiān)督制度的建立，而其外部監(jiān)督制度的建立相對較弱。這就形成了行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以其內(nèi)部監(jiān)督為主的現(xiàn)狀，然而由于其內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，難以實(shí)施有效的監(jiān)督。
法律監(jiān)督職權(quán)不清，監(jiān)督職能重疊，上下溝通、配合及控制渠道不通，左右缺乏協(xié)調(diào)，內(nèi)外本末倒置，使得我國的法律監(jiān)督在體制上缺乏有序性和統(tǒng)一性，各搞一套，缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，相關(guān)國家機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督方面聯(lián)系不密切，相互磨擦、相互掣肘，導(dǎo)致整個國家法律監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮其應(yīng)有的效能。
（三）法律監(jiān)督規(guī)則的欠缺
法律監(jiān)督的規(guī)則包括法律監(jiān)督的實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則兩部分。
1、法律監(jiān)督實(shí)體規(guī)則的欠缺
我國現(xiàn)行法律監(jiān)督實(shí)體規(guī)則存在諸多欠缺，主要體現(xiàn)在對于法律監(jiān)督權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的完備和細(xì)化、監(jiān)督客體相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任存在空白和模糊。原因在于憲法、法律雖然對法律監(jiān)督主體的基本職權(quán)作了的規(guī)定，但由于根本法和基本法受其原則性、概括性所限，不可能作出具體明細(xì)的規(guī)定；而對于法律監(jiān)督客體的義務(wù)和責(zé)任，一方面由于法律監(jiān)督主體權(quán)限的不完備和不具體，法律監(jiān)督客體的相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任隨之也出現(xiàn)欠缺，另一方面，雖然在有的法律雖然賦予了法律監(jiān)督主體某項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力，但出于各種各樣的考慮，而未規(guī)定法律監(jiān)督客體的相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏剛性和權(quán)威。
2、法律監(jiān)督程序規(guī)則的欠缺
法律監(jiān)督程序是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督實(shí)體權(quán)力、達(dá)到法律監(jiān)督目的的途徑，法律監(jiān)督程序完備是現(xiàn)代法治的重要標(biāo)志。而在我國法律監(jiān)督程序規(guī)則的欠缺問題尤為突出，比如，對于人大法律監(jiān)督程序迄今仍無專門立法，雖然全國人大常委會于1993年頒布了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，但只是原則性的規(guī)定，并未作系統(tǒng)化的、步驟性的程序安排，也沒有明確參與者的程序權(quán)利及義務(wù)，人大法律監(jiān)督的在程序上基本上處于無法可依的狀態(tài)。對此有人呼吁：“加強(qiáng)人大監(jiān)督工作，缺少的不是權(quán)力，而是程序。是程序的缺失導(dǎo)致各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)或難以啟動，或啟動后難以行使，或行使以后也被人為地轉(zhuǎn)換掉。加強(qiáng)人大監(jiān)督，亟需程序支持。將現(xiàn)有憲法規(guī)定的人大監(jiān)督職權(quán)程序化才是當(dāng)務(wù)之急。”
（四）國家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間關(guān)系不順
國家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與黨的監(jiān)督關(guān)系不順，集中反映在人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系不順，這種不順表現(xiàn)在兩個方面，一是人大對黨的監(jiān)督，無論在實(shí)際中還是在制度上都不存在；二是兩者對其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)]有制度上的協(xié)調(diào)，人大監(jiān)督依法處于最高的法律監(jiān)督地位，但在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)其對其他國家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的時候，往往為黨的監(jiān)督所取代或因黨的監(jiān)督介入而不能有效開展。
造成人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督關(guān)系不順的主要原因是人大與黨的關(guān)系沒有理順。“黨領(lǐng)導(dǎo)人大，人大監(jiān)督黨”這是目前人們對人大與黨的關(guān)系的通行提法。
“人大監(jiān)督黨”是有根有據(jù)的，（1）我國憲法第5條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”（2）憲法和人大組織法還規(guī)定：全國人大及其常委會行使憲法、法律實(shí)施監(jiān)督權(quán)，保障憲法和法律在全國范圍內(nèi)的實(shí)施；地方各級人大及其常委會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。（3）《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”。
“黨領(lǐng)導(dǎo)人大”則只是對我國政治現(xiàn)實(shí)的描述，存在的并不代表都是合理的，這在理論上仍有尚待研究的地方，雖然我國憲法在序言中確定了黨在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，但舍此以外，黨的權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力內(nèi)容，行使權(quán)力方式和程序，以及黨的外部監(jiān)督制度等等都沒有作相應(yīng)的立法，黨實(shí)際上是游離在法律制度之外，黨組織不屬于憲法規(guī)定的國家機(jī)關(guān)卻又超越了國家機(jī)關(guān)，其權(quán)力不屬于憲法規(guī)定的國家權(quán)力卻又超越了國家權(quán)力。這種沒有法律予以明確約束的“超國家權(quán)力”的存在，顯然不符合民主法治原則，也不符合我國憲法確立的依法治國，建設(shè)社會主義法制國家的目標(biāo)。
黨在沒有法律具體約束的前提下去領(lǐng)導(dǎo)人大，而作為被領(lǐng)導(dǎo)的人大是受法律約束的，他必須依靠和按照法律去履行監(jiān)督職能，那么人大到底該依靠和按照什么法律去監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者這種沒有法律明確約束的“超國家權(quán)力”呢？這顯然是個問題，要解決這個問題就必須將黨的機(jī)構(gòu)定位在國家機(jī)關(guān)體系內(nèi)，黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法制軌道中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化是建設(shè)社會主義法制國家必須邁進(jìn)的一步，這既能鞏固憲法賦予黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又能使黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法確立的民主法治的基本治國方略在制度上融為一體。這個問題如果不能很好解決，那么人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系則很難理順，其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系則自不待言。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化是一個需要在理論上和實(shí)踐中不斷探索的長期過程。
三、重新配置法律監(jiān)督權(quán)的構(gòu)想
造成我國法律監(jiān)督機(jī)制中存在上述缺陷的原因是多方面的，但其主要的原因有兩個，一是人大與黨的關(guān)系沒有理順。要理順人大與黨的關(guān)系，其關(guān)鍵問題是黨如何在法律體制中行使其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和接受監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)依法治黨和依法執(zhí)政，對于這一政治體制上的問題，不是本文討論的重點(diǎn)；二是法律監(jiān)督權(quán)的配置不科學(xué)，這是本文要重點(diǎn)解決的問題，筆者正是由此入手，通過對法律監(jiān)督權(quán)的重新配置，來構(gòu)建一個主體明確、權(quán)限清晰、整體協(xié)調(diào)的法律監(jiān)督機(jī)制，從而克服現(xiàn)有法律監(jiān)督機(jī)制存在的缺陷。
（一）重新配置法律監(jiān)督權(quán)的前提
有人認(rèn)為我國要改變法律監(jiān)督不力的困境只有靠西醫(yī)，使用西方國家的議會制、三權(quán)分立來治療。筆者認(rèn)為，以三權(quán)分立為根本組織原則的議會制和以民主集中制為根本組織原則的人民代表大會制雖然是不同的政權(quán)組織形式，但都屬于民主制度，都體現(xiàn)了“人民主權(quán)”的基本思想內(nèi)涵。人民主權(quán)思想是近代和現(xiàn)代西方民主理論的核心，人民主權(quán)思想的集大成者盧梭認(rèn)為：國家是社會契約的結(jié)果，所有個人同意服從國家意志，政府的統(tǒng)治完全來源于人民的委托 。人民主權(quán)基本內(nèi)涵就是主權(quán)在民，國家權(quán)力來源于人民，簡言之就是人民當(dāng)家作主。應(yīng)該看到，我國的人民大會制在制度的完善程度上不及西方議會制，但不能由此否定人民代表大會制的優(yōu)越性。
我國的人民代表大會制，從權(quán)力結(jié)構(gòu)上來看，與西方議會制政體有著不同的顯著特點(diǎn)（或者說更符合效率原則的特點(diǎn)）：
1、從在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位看。我國的人民代表大會制是在民主集中制原則指導(dǎo)下的議行合一體制，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院都是由全國人民代表大會產(chǎn)生，這些機(jī)構(gòu)都要對全國人民代表人會負(fù)責(zé)并受之監(jiān)督，這些國家機(jī)關(guān)沒有任何與全國人民代表大會抗衡的權(quán)力。這與西方議會制的立法、行政、司法三權(quán)分立、相互制衡不同。
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