[ 周成泓 ]——(2005-10-28) / 已閱42190次
三、英國法律援助制度
（一）英國法律援助制度的歷史沿革及其改革
英國法律援助制度最初萌芽于500年以前，當時根據蘇格蘭王的要求，律師必須免費為窮人提供法律服務。之后的400多年間，英國的法律援助主要是作為律師免費服務的一種慈善行為。現代英國的法律援助制度，即由國家出資的法律援助制度，形成于20世紀40年末期。當時，國家曾設想成立公職律師組成的法律援助機構，但已有幾百年私人律師傳統的律師都不愿受聘為公職律師，最后便采取了由私人律師提供法律服務后從國家委派的法律援助機構領取報酬的模式。以后的立法對這種以私人律師提供法律援助的組織形式進行了確認，起標志就是《1949年法律援助與咨詢法》的通過。在英國法律援助立法的歷史中，第二部重要的法律是《1988年法律援助法》。根據該法的規定，英國以前的法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助兩種。民事法律援助主要采取法律咨詢和幫助及證書式民事法律援助等方式。不同類型的法律援助所要求具備的條件不一樣：獲得法律咨詢和幫助須通過經濟條件兩方面的審查，而獲得民事法律援助須通過經濟條件和案情兩方面的審查。但根據《1988年法律援助法》，任何人只要通過了經濟和案情審查，并能找到一名事務律師為其代理，他就可以獲得法律援助。法律援助被視為一種權利，沒有數量限制，并且，任何事務律師，無論是否具有特定領域的專門知識和技能，都可以不經法律援助委員會授權就為任何符合經濟條件標準的人提供初步法律咨詢與幫助，并可在事后要求法律援助委員會對其費用支出進行審定并支付。
上述做法一方面有利于使更多的人獲得法律援助服務，另一方面卻造成了一些負面效應：法律援助經費數額巨大，給國家財政帶來巨大壓力；法律援助服務的質量參差不齊，使很大一部分急需法律援助的人得不到優質的服務；法律援助資金未得到有效利用。因此，自1990年開始，英國政府開始對其法律援助制度進行改革。1999年7月27日一項新的法律
——《獲得司法公正法》得以通過，該法于2000年4月1日起取代原有的《法律援助法》開始正式實施。
根據這項新的法律，法律服務委員會（LSC）于2000年4月1日宣告成立，取代了原有的法律援助委員會（LAB），以社區法律服務（CLS）取代了原來的民事法律援助計劃。在新的法律服務體制下，一個最明顯的變化就是制定了一套完整的質量保證方案，將1988年開始試點的按協定價格與法律服務機構簽訂定期合同提供法律服務的合同機制全面引進到法律援助服務領域，將受政府資助的法律服務的提供者嚴格限定于同法律服務委員會簽訂有合同的律師事務所和其他法律服務機構，以便法律服務委員會能夠對法律服務費用的支出進行嚴格的控制和管理，從而一方面保證了法律服務質量，另一方面也使政府資金能夠用到符合條件的最需要服務的人身上。
隨著合同制的導入，現在在英國，并不是所有的律師都可以提供法律援助服務，而只有通過了法律服務委員會的質量認定并與委員會存在合同關系的組織才能提供政府資金資助范圍內的服務；并且，社區法律服務的提供者也不再局限于事務律師，非事務律師機構也可以介入提供咨詢與幫助以及在初級法院進行一些有限制的代理；而且，為了便于對法律服務進行合理安排，其他眾多的由地方政府或慈善機構提供經費的咨詢機構、法律中心以及其他提供法律服務的組織所提供的法律服務，也被納入了社區法律服務的范疇；法律服務委員會對法律援助服務的監督和控制由事后監督轉變為以事前把關控制、事中定期檢查為主，以事后控制為輔。這些變化表明，英國過去那種以需求為主導的政府資助法律援助體制正在轉變成為一種受控制的政府資助法律服務體制。
（二）英國法律援助的管理體制
1、管理機構
根據2000年施行的《獲得司法公正法》，法律援助的管理權由法律服務委員會行使。它是一個在一定程度上獨立于政府的專門機構，由一個執行董事會管理，其成員由12名各界資深人士組成，主席由一位工商界的資深人士擔任。委員會的職責是管理法律援助系統，制定政策以完善這一系統，并就如何達成政府資助的法律服務的目的向政府提出建議。此外，委員會還負有探索、推動和管理訴訟外糾紛解決方式，如調解，以及其他新的服務方式，如電話咨詢等的職責。
委員會不再歸大法官部直接管理，但兩者之間存在著非常密切的合作關系：大法官部負責制定法律援助方面的框架性文件及同財政部討論撥款事宜，但所有實施性文件都由委員會自己制定，撥款事宜的具體工作也由委員會直接同財政部協商。
委員會在英格蘭和威爾士的12個地區均設有地區委員會，負責各地的法律援助管理工作。總部與各地區委員會之間是上下級關系，地區委員會相當于總部在各地區的派出機構。委員會總部內設有五大機構：（1）法律服務研究中心，負責行動戰略研究，為法律資助政策的發展和改革的實施提供直接指導；（2）信息服務局，負責開發用于獨特的法律援助財物管理的電子信息系統，并為總部和各地委員會的電腦系統提供技術支持；（3）政策與法律局，負責為12名委員會成員提供法律援助方面的法律和政策咨詢，制定改革規劃和合同范本，受理對地區委員會工作的投訴；（4）政策與合同局，負責對法律服務的質量與合同及地區委員會中審核人員進行監督；（5）會計局，負責委員會系統的傳統會計事務、記錄處理服務費用支出、集團購買、從受援方收取分擔費用、及從敗訴的非受援方收取委員會為受援方所支出的合理費用。
此外，英國的行業或民間機構，如（事務律師）法律協會、出庭律師聯合委員會、法律行動集團以及司法研究會，在法律援助政策的制定和執行中也發揮著一定的作用。
2、服務機構
在英國，法律援助的管理機構與具體實施機構（服務機構）是截然分開的，委員會專責法律援助的管理，不面向公眾直接提供任何形式的法律服務，具體提供法律援助服務的工作全部由各律師事務所和非盈利機構承擔。
由于英國的法律援助制度是依賴私人律師發展起來的，故提供法律援助服務的主體主要是各律師事務所的私人律師。此外，一些獨立的非盈利機構也參與了法律援助，這些機構主要分為三類：（1）法律中心。法律中心最初是法律診所機構，由地方政府資助和委員會資助；法律中心主要由法律工作者、事務律師以及少量的出庭律師組成，主要處理住房、勞資等民事法律援助事務；其服務方式主要限于初級法律咨詢和法律幫助及調解。（2）獨立咨詢中心。是由社區志愿者自發建立的為某一特定社區或特定種族成員服務的咨詢組織。咨詢中心提供的免費咨詢包括債務、住房、就業、社會救濟以及移民等5個方面，均屬于較低級別的法律援助。（3）公民咨詢局。是由一些志愿者組成的提供住房、金融和法律等各方面信息的組織，它與政府的關系較為密切。公民咨詢局在法律方面的咨詢內容與獨立中心基本一致。
3、法律援助的種類和形式
總體而言，英國的法律援助分為三種，即刑法援助、民法援助以及法律咨詢和法律幫助。 其中的民法援助又稱為民事法律援助，是法院在審理民事案件時為符合法定條件的申請人提供的法律援助。法律咨詢和法律幫助也被稱為“綠色計劃”或“25英鎊計劃”，它是針對非訴訟事務的。因主題所及，本文的介紹包括民事援助與法律咨詢和法律幫助。
法律援助的形式大致包括提供咨詢、法律協助及法律代理。根據《1999年接近司法法》第9條之規定，法律援助的具體形式有：（1）法律幫助，即有關法律問題的咨詢和幫助，不包括訴訟代理和辯護；（2）在法院中的幫助，即在特定聽審程序中辯護，但并非正式地代理訴訟；（3）家事調解；（4）訴訟代理，分為調查幫助（investigative help，僅限于對潛在訴訟的是非曲直進行調查）和全面代理（full representative）；（5）批準的家事幫助，具體形式有調解幫助（help with mediation，即支持家事調解程序的法律咨詢）和概括性家事幫助（general family help，即幫助促成家事爭議的和解，而無需提起對抗制訴訟）；（6）資金幫助，即在主要由私人出資的昂貴訴訟案件中，基于或涉及風險代理收費協議，而提供部分資金資助，具體形式包括調查資助（investigative，相當于調查幫助）和訴訟資助（litigation support，相當于全面代理）。
4、法律援助的資金來源及其管理
由于恪守“責任政府”的理念，在英國，法律援助的經費幾乎全部來自于國家財政，只有一小部分資金來自受援人的分擔費用與法律援助案件勝訴后由委員會從敗訴方收取的法律費用。這筆法律援助經費數額的巨大，這從下列一組數據即可得知：據統計，1999年僅英格蘭和威爾士兩地由原法律援助委員會支配的法律援助經費高達12億英鎊，由大法官部支配的也達3億英鎊之多，兩項合起來就是15億英鎊。另外，原法律援助委員會還收取了2億英鎊的受援人分擔費用和補償費用。因此，1999年英格蘭和威爾士的法律援助辦案經費實際達到17億英鎊。此外，在歐洲人權法案和英國人權法通過實施之后，英國政府又單獨給法律委員會撥付了4000萬英鎊的經費。
為了管理和使用好這筆龐大的法律援助經費，法律服務委員會每年都要制定3個重要文件：（1）框架性目標規劃文件，規定資金的使用方向和要求；（2）實施性策略文件，具體規定如何使用該筆資金；（3）內部行政管理及運作文件，規定為保證該筆資金正常使用所必須的行政規則。值得注意的是，英國的法律援助體制，從公民申請法律所需條件的設定，到為法律援助案件范圍設定優先領域，再到如何給法律援助提供者支付法律援助服務費用等法律援助過程中具體規則的制定，都是以如何合理使用和管理政府資金以求獲得最佳資金使用效果為基本依據的。與之相應，法律委員會的主要工作，包括制定法律援助運作規則，管理法律援助工作等，其實都是圍繞資金管理而進行的。
5、法律援助的條件和程序
只有符合一定的條件，公民才能享受到法律援助。根據《1988年法律援助法》第15條的規定，民事法律援助申請人只有同時符合下列兩項條件其申請才能得到批準：（1）該 申請人基于合理的理由參與訴訟。這里的“合理的理由”只從形式上進行審查，對此，英國已故著名法官丹寧勛爵說道：“個人的要求可能在最后變得完全不合理，也可能完全是捏造的。盡管如此，如果根據本人自己的陳述，某項訴訟看起來是有道理的，或與此有關的一些行動是看起來有道理的，那么國家必須為此支付費用，另一方不得提出異議。” （2）申請人的財產狀況必須符合法律援助法律的規定。這一條件由各級法院判斷和執行。上述兩項標準中，關于財產狀況的標準經常進行調整。如在1995年，只有年收入在7187英鎊（人身傷害案件為7920英鎊）以下的人，才有資格申請民事法律援助。其中，年收入在2425英鎊至7187英鎊之間的人，在接受法律援助期間，每月應將其年收入中超過2425英鎊部分的1/36捐給法律委員會；年收入在2425英鎊以下者無捐助義務。此外，除主管機關特別授權之外，申請民事法律援助的人，其“可支配財產”（disposable capital）不得超過6750英鎊（人身傷害案件為8560英鎊）。關于申請法律援助的條件，《2000年社區法律服務（訴訟費用保護）規則》進一步將之細化為下列五項：（1）訴訟的最終結果對當事人有利；（2）在根據第11條第1款做出訴訟費用命令3個月內，當事人已以書面形式向法律委員會尋求命令；（3）法院認為，從公共資金中支出有關訴訟費用是公正、衡平的；（4）如訴訟費用在一審程序中產生，則訴訟程序由法律委員會資助當事人提起，若不做出有關命令，未獲資助的當事人將發生嚴重的經濟困難。
關于申請法律援助的程序，相關的法律、規章是這樣規定的：當事人申請法律服務資助，應當簽署經濟狀況聲明，并載明當事人根據《2000年社區法律服務（訴訟費用保護）規則》第6條提供的信息，并陳述在提供具體信息之后，當事人的經濟狀況并無明顯變化，或者根據具體情況寫明經濟狀況變化的細節。法律服務委員會負責對資助當事人的經濟狀況進行評估。
四、英國訴訟費用保險制度
（一）訴訟費用保險制度的產生與發展
盡管采取法律援助制度可以解決一部分當事人的經濟困難，使其有效地獲得司法救濟，但這并不能從根本上消除廣大民眾接近正義的經濟障礙，其理由是法律援助的覆蓋面較窄，只適用于很少一部分經濟十分困難的人，廣大中低收入者無從獲益。為了解決這一部分人在面對訴訟時的經濟上的擔憂，西方各國創立了訴訟保險制度（legal expenses insurance），即通過訴訟成本的社會轉嫁方式，以保障社會成員都能有效地享受接受裁判的權利，以達到社會整體正義的實現。
訴訟保險制度最初產生于19世紀的法國。1885年法國社會自發組成了一個稱作“司法互助基金”的組織，其目標是，通過組織的力量來幫助各個成員解決起訴或應訴時遇到的經濟不足問題。1897年，又成立了一個類似組織“醫療糾紛基金”，全面取代了先前的“司法互助基金”組織。西方學者普遍認為，“醫療糾紛基金”應當是現代訴訟保險制度的雛形。
日本學者小島武司認為，訴訟保險制度的社會生成因素來自現實地保障當事人獲得權利救濟機會的設想。 設置訴訟保險制度的意義在于，由保險公司承擔訴訟時間和訴訟費用方面的風險，將當事人承擔的訴訟費用風險進行社會分化，使個體當事人通過風險分化而擺脫沉重的訴訟經濟負擔。
訴訟保險可以分為三種類型，一是單獨式訴訟保險（stand-alones）,是指不與其他保險形式相聯系的、獨立的訴訟保險；二是附加式訴訟保險（add-ons），是指在其他險種上附加訴訟保險的一種險種；三是合作式訴訟保險（cooperatives），是指從事傳統保險業務的保險公司與專營訴訟保險業務的保險公司以合作方式辦理的訴訟保險。
（二）英國的訴訟費用保險制度
一般認為，1960年的吉勒斯訴湯普森（Giles v. Thompson）案是英國訴訟費用保險制度產生的契機。英國法院在這起案件的判決中確認，由保險公司支付交通事故訴訟的訴訟費用具有合法性。
英國的訴訟費用保險分為兩大類，一是事前型保單（Before the Event Policy, BTEP），是指保單生效于可能導致訴訟費用的法律訴訟行為之前；另一個是事后保單（After the Event Policy, ATEP)，指保單生效于可能引起法律訴訟費用的爭議事件已經發生而訴訟費用還未發生之時。大多數訴訟保險為事前型保單，只有一小部分為事后型保單。
1、事前型保單
包括如下幾類：
（1）未保損失賠付（Uninsured Loss Recovery, ULR）。ULR是訴訟費用保險市場相當重要的組成部分，它通常以汽車保單的形式銷售，承保在交通事故中無過錯被保險人實現損失追償權而引發的訴訟費用風險。一般而言，ULR只承保車輛損毀造成的損失、相應的車輛修理費，以及車輛停用造成的損失所引致的訴訟費用風險，一些保單還承保交通事故中責任方的辯護費用。
（2）個人非車輛險保單（Personal non-motor policies）。此類保單通常以家財險附加險的形式銷售，僅僅收取小額的保險費（10－15英鎊），具體數額由被保險人決定。為了防止大量小額訴訟費用所導致的麻煩，同時增強被保險人的積極性，抑制道德風險，保單規定了絕對免賠額，并且大部分的保單規定了25000－50000英鎊的最高賠償限額，以限制責任。個人非車險保單的主要保險責任包括個人傷害險（不包括駕駛汽車時受到傷害的情形）、雇傭關系爭議險、消費糾紛險及財產糾紛險等。
（3）商業團體非車險保單（Non-motor commercial policies）。此類保單主要承保由雇傭爭議、財產糾紛、合同糾紛、機密資料保護糾紛以及稅務爭議等引起的訴訟費用風險。
（4）法律咨詢業務（Advice Lines）。法律咨詢業務為被保險人提供廣泛的法律咨詢服務，不但提供總體咨詢建議，而且可以就具體細節做出詳細建議。通常，此類業務只收取小額的費用（低于1英鎊）。法律咨詢業務對于樹立和維護保險公司的良好的企業形象、提高客戶滿意度有著重要的作用；此外，通過開展此類業務，保險公司可以充分發揮保險業務和咨詢業務在風險管理上的互補作用，提高訴訟費用保險的經營效益。
2、事后型保單
事后保單以條件付費協議（Conditional Fee Agreement, CAF）為基礎，承擔如下保險責任：如果勝訴，保險公司支付訴訟費用超出敗訴方賠付的部分；如果敗訴，保險公司支付法庭費用，專家作證費用等。此種保險的市場規模非常小，據統計，從該產品1995年投放市場到1999年5月，幾家保險公司總共僅僅銷售了大約61000份保單。由于保單遲遲未能保單設計預期，因此，保費呈現上漲的趨勢。1997年10月以前，每份保單的保費是85英鎊，但是到現在一些保單已經大幅度上漲，其中公路交通事故保單增長到了95英鎊，而其他的個人傷害案件則漲到了163英鎊。
雖然事后型保單的市場狀況不算太好，但是各大保險公司創新的步伐并沒有放慢，到目前為止，已有多家保險公司開始銷售事后型未付損失賠付保單，其保障范圍基本上與事前型未付損失賠付保單相同。
五、結語
20世紀末英國民事司法改革的目標，正如其調查報告的名稱一樣，是接近正義，作為其改革重要成果之一的《英國民事訴訟規則》的立法目標即為接近司法。為達到這一目標，《規則》在保障當事人平等、簡化訴訟程序、提高效率、減少拖延、降低成本、優化法院的資源配置、增加訴訟的確定性、促進法院公正合理地解決糾紛以及便利社會公眾對司法的接近等方面都做出了可貴的探索和努力。尤其是《規則》針對訴訟費用昂貴、訴訟遲延普遍的現狀，著重強調了程序經濟和相適應原則。為科學合理地管理案件，降低訴訟成本，減輕當事人的訟累，《規則》對訴訟費用制度進行了重大改革，有關訴訟費用的規則和訴訟指引篇幅甚巨，近8萬余字。另外，英國近年來的民事司法改革也特別關注法律援助問題。雖然近十多年來其法律援助制度經歷了嚴重的危機，但經過不斷的調整和改革，英國的法律援助制度仍然充滿了生機與活力，依舊走在世界各國的前列。再次，為保障廣大民眾能切實不因經濟困難而無法接近司法，英國還十分重視訴訟費用保險制度，通過社會性的互助機制將單個人所可能面對的訴訟費用風險減少到最小。英國在訴訟費用、法律援助以及訴訟費用保險制度方面的立法、資金管理與使用制度，改革中所表現出來的便民思想，以及一些具體的工作思路和措施，值得我們認真研究和學習。
王立憲、嚴軍興：《英國普通法制度之旅》，群眾出版社2002年版，第253頁。
John Leubsdorf, The Myth of Civil Procedural Reform ,in Civil Justice in Crisis, edited by Adrian A.S.Zuckerman, Oxford University Press,1999,p.55.轉引自齊樹潔：《英國民事司法改革》，法律出版社2000版， 第390頁。
[英]Adrian A.SZuckerman :《英國民事訴訟的改革》，葉自強譯，載梁慧星主編：《民商法論叢》第６卷，法律出版社1997年版，第483-484頁。
徐昕：《程序經濟的實證與比較分析》，載《比較法研究》2001年第4期。
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