[ 李曉兵 ]——(2013-12-17) / 已閱40578次
合憲性審查機構的建立是憲政實踐基本的制度性保障，從世界各國的憲法制度設計和發展演變的趨勢來看，基本上有兩種模式，即美國模式和歐洲模式：前者為普通的司法機關進行違憲判斷，屬于分散式的；后者則是設立專門的憲法裁判機構，屬于集中式的。法國現行憲法所規定的合憲性審查機構是憲法委員會（Le Conseil constitutionnel），雖然并非專門的法院，但是其在法國憲政實踐中所扮演的角色已經和憲法法院非常接近。盡管憲法委員會在設立之初也曾默默無聞，但是在其穩住陣腳之后成功地進行轉型，在各個領域均有可圈可點的表現，不但成為第五共和的重要機構，也成為公民權利的保護人。但是，如果考察法國憲法的發展過程，雖然建立合憲性審查機構的呼聲和嘗試一直沒有停止，但總的來說法國在這方面的實踐非常有限。大革命時期的憲法接受了權力分立的思想，因此對于司法機關通過直接或間接的方式介入或妨礙議會立法權進行了防范。這幾乎成了法國后來合憲性審查制度的底色，除了個別的特例之外，普通法院幾乎一直拒絕挑戰法律的有效性。[84]其后在一些時期斷斷續續地存在著的合憲性審查機構僅僅構成了政治體制的裝飾和點綴，其合憲性審查職權的行使和作用的發揮并不充分，但是，這一切則成為了法國憲法的個性和傳統，使其后來的制度設計和實踐無法輕易地擺脫和超越。因此，考察法國合憲性審查制度建立和演進的過程也是理解和認識法國憲政發展的重要一環。
（一）元老院(Sénats conservateur)：共和VIII年憲法
西耶斯（Sieyès）在大革命中曾提出過其關于合憲性審查的設計，他分析了司法審查制度模式的弊端，認為違憲審查權通過普通法院行使司法權的方式進行，就必須是法律在實施過程中造成侵害后果，由直接利害關系人向法院提出訴訟以后才有權進行審查。他認為，立法、行政、司法三權互相糾葛，若在這三機關之外設立一個專門行使審查權的機構就可以避免種種弊端。[85]他所提出的極為有原創意義的方案是建立一個由108人組成的“憲法裁判機構”（jury constitutionnaire），最初由公民大會提名，然后每年更換1/3，由其自己決定從立法機關之外遴選。此機構應該擁有三項職權：（1）為保障遵守憲法，它可以審查由議會或公民個人所提交的各機構的行為。（2）為實現憲法的完善，它在每十年里可以提出一個完善憲法的提案。（3）作為自然管轄權的補充，它每年由該機構抽簽決定由其1/10的成員組成一個“自然公平裁判團”(jury d’équité naturelle)，此裁判團得接受各法庭提交的案件，當法官因為法律的問題不能做出判決或適用法律將抵觸其良心，即可將有關問題提交其進行處理。[86]西耶斯的主張遭到了Louvet和Thibaudeau的激烈反對，在共和III年熱月24日的辯論中，Thibaudeau指出，“這一可怕的權力將在這個國家成為一切，并實現對于各種公權力的掌控，這樣我們就給了他一個控制的王牌來更好地進行奴役”[87]。Thibaudeau對西耶斯的這種設計的反對形成了一種情緒，并逐漸地成為法國的政治傳統，即對所有的合憲性審查的反感，對法官政府（Gouvernement des juges）的反感。[88]最終，雖然制憲者們基于恐怖執政（La Terreur ，1793-1794)的教訓注意到對多數暴政的防范，但還是以兩院制議會這一政治化的制度設計來加以解決，西耶斯的主張被拒絕。共和III年憲法最后一條（第377條）還以一種非常模糊卻又極富感情色彩的語言將憲法的遵守寄希望于共和國各個機構和公民。[89]不過，在之后不久，西耶斯的主張就得到了實現，那就是在共和VIII年所設立的護法元老院和第二帝國時期的參議院，這是一種將合憲性審查和議會職能相結合的設計。[90]
1799年11月9日，拿破侖發動“霧月政變”，之后，由拿破侖和兩位前督政官西耶斯、羅歇.迪科任法蘭西共和國執政。在西耶斯主導下起草的共和VIII年憲法（即1799年憲法）的第一部分是關于公民權利的規定，然后對國家權力的組織依次作出了規定：元老院(Sénats conservateur)，立法權，政府，法院，公職機關的責任，最后一部分是總則。第二部分集中對元老院(Les Sénats conservateur)的組織、運作和程序作出規定（當然其他部分也涉及到元老院和其它國家機關之間關系的內容），其主要職責是審查立法院表決通過的立法案是否違反憲法，并最后將審查合憲的法律呈送第一執政公布。憲法規定立法權由兩個院來行使：評議院（Le Tribunat），100名成員，負責討論并決定是否通過法律草案；立法院（Le Corps législatif），300名成員，負責不經辯論而秘密表決已經評議院和政府辯論過的法案。在行政權方面，第一執政（拿破侖）擁有全權，包括提出法案，公布法律，任命和撤換官員，宣戰和媾和等權力，第二執政和第三執政只起咨詢作用。
設立正式的專門機構來負責合憲性審查問題并在憲法文本中以專門的章節來明確地規定，是共和VIII年憲法的一大特色和突破，這在法國憲法發展歷史上是第一次，甚至有學者認為這是西方國家中最早的一個司法審查機構。[91]。按照憲法第15條的規定，元老院的成員為80名，最初設為60名（以后每年增加２名，最終增至80名），其成員必須年滿40歲，終身任職，期間不可被撤職，而且和其他所有的公共職務是不相容的。最初的60名成員中的31名由西耶斯等四人任命，其余的29名由前31名成員組成的元老院任命。[92]憲法第16條規定，元老院成員由元老院從立法院、評議院、第一執政（即拿破侖）各推薦１名的3名候選人中選任；如果兩個機關推薦的人選一致，那么就在兩個候選人中選任；如果三機關的推薦一致，元老院則要接受三個機關的決定。憲法第21條規定：“元老院決定保留或取消所有的由評議院或政府提交給它的認為和憲法沖突的法案。”第37條規定：“立法院制定的法律在完成一切法律程序后的第10天交第一執政公布，在此期間內，以違憲為由向元老院提出者除外。對公布后的法律不得進行審查”。憲法還規定元老院可以任命立法院和評議院的成員，以及執政官、最高法院法官和審計委員。關于對法律的審查，憲法元老院的權限在以后獲得了顯著擴大。另外，元老院還有補充解釋憲法的權力。這是根據1802年元老院—執政組織法第54條的規定，元老院有補充憲法的權力。對于憲法中沒有規定而憲法在適用中又屬于必須的事項以及對憲法規定的事項在理解上發生爭議必須有一個明確的解釋時，元老院可以進行補充或者作出解釋。[93]
從實際的效果來看，元老院合憲性審查的權力沒有得到真正意義上的行使，而是處于虛置的狀態，它沒有宣布過任何的立法院表決通過的立法案違反憲法，胡錦光教授認為其主要的原因在于：第一，元老院行使違憲審查權缺乏必要的獨立性。根據憲法規定，法律只能由政府向議會提出法案。因此宣布法律違憲就是對政府的批評，而政府由拿破侖一手操縱；同時，1802年修改憲法以后元老院成員又是由拿破侖任命。第二，向元老院提出審查法律案的主體過于有限，僅限于政府和評議院。如前所述的原因，政府事實上不可能向元老院提出對法律的違憲審查；評議院議員由元老院任命，元老院又被拿破侖所操縱，評議院中反拿破侖的議員又遭到清除，1807年評議院被廢除，因而評議院也不可能向元老院提出對法律的違憲審查。[94]另外，從當時法國國內的政治環境來看，法國正處在一個狂飆的時代，英雄崇拜和國家利益相交織，而拿破侖的政治手法和統治駕馭政治局勢的技巧也極其高明，元老院中表現出色的成員可以被直接的提名來獲得特殊職位，隨著第一執政特權的不斷擴大，元老院逐漸地被控制并變得溫順起來，并進而喪失了作為憲法保障人的獨立地位。這使得合憲性審查制度既缺少存在的必要性，也缺少真正的發揮作用的政治空間。有學者就指出，“從表面上看來，元老院成員深信其憲法地位是獨立的，實際上，元老院吸收的那些成員都是那些困擾現行政治體制的人，而波拿巴不愿意給他們高的公共職位。”[95]而拿破侖執政之后給法國帶來了空前的榮耀和滿足，為了表彰拿破侖的業績，1802年5月8日，元老院提議重選拿破侖連任執政十年；1804年5月18日，元老院以法令的形式修改了憲法，并就設立“法蘭西人皇帝”及其繼承人問題向公民征求意見。1814年4月3日，元老院和立法院聯名宣布罷黜拿破侖，但是很明顯地是元老院對于擺脫帝制也沒有一點辦法，而只能臣服于后來的政體。事實上，從這個政權能夠給他們帶來可以接近的榮光之時起，元老院的成員們很明顯地喪失了對于保障憲法所必須的獨立性。[96]一個國家的法治文明的發展絕不是空中樓閣，它是各種文化、政治力量綜合發展的結果，在考察憲法文本規定的同時，對于合憲性審查制度建立和運作實效的評價與考察也應該基于對一個民族和國家的歷史認識之中。
（二）參議院（Sénat）：1852年憲法
1852年憲法是在1851年12月20日和21日的公民 投票中通過并于1852年1月15日生效的，這是對路易·拿破侖·波拿巴（Louis-Napoléon Bonaparte）“霧月十八日”政變合法化的確認。像他的叔叔一樣，波拿巴同樣靠政變而登上權力之巔，其后大量的政治手法和技巧幾乎與拿破侖如出一轍。在1852年1月14日的洋洋灑灑長篇聲明中，波拿巴就明確地指出這部新憲法的主要特征就是大量地借鑒了共和VIII年憲法，并且還提到了實施合憲性審查的機構——參議院（Sénat）的組成，特別是關于創立它的基本精神。
1852年憲法第4章以15條的篇幅專門對參議院作出了規定：參議院有兩類成員組成，一類是法定的當然成員，包括紅衣主教，樞密大臣和元帥，另一類是總統（1852年12月2日之后稱皇帝）任命的適合履行其, 職, 責的參議員，其所有成員的總數不超過150人（第一年為80人）。參議院議長、副議長任期１年，由總統從議員中任命。憲法第25條規定：“參議院保障根本協約和公共自由的實現。任何法律在交付它審查之前不得公布。”而憲法第26條則對有關的情況進行了列舉：（1）法律違反憲法，對宗教、社會公德、宗教信仰自由、個人自由、公民在法律面前人人平等、私有財產神圣及法官終身任職原則造成侵害；（2）法律涉及到領土的防御。此外，像共和VIII年憲法的一樣，參議院還負責起草殖民地的憲法，補充憲法，解釋憲法，并且可以提議修改憲法。憲法第29條規定，當政府向參議院提交法律案（Actes）的時候，參議院決定法律的保留、無效或廢止，市民也可以基于同樣的理由向參議院提出請求。從這些規定來看，1852年憲法對于共和VIII年憲法中確立的合憲性審查制度還有一定的發展，其所設計的參議院實施的是一套系統的合憲性審查。
然而實踐中，1852年憲法所規定的合憲性審查制度的作用并未得到充分地發揮，根本沒有實現其預期的目標，其主要原因在于對法律審查的控制權牢牢地掌握在政府的手中，而元首是法律的倡議者，如果實施合憲性審查這實際上是對自己本來意愿的違悖。有學者就指出，考慮到參議院成員的憲法地位，而且參議院的獨立性還沒有共和VIII年憲法的元老院大，預期這樣的合憲性審查制度得到充分的實施，的確是一種很不切合實際的想法。[97]從實踐上來看，1852年憲法在頒布之后不到一年波拿巴就將“第二共和”改變成了“第二帝國”，而這樣的轉變又是得到了當時法國人民的同意和支持，這在1852年11月21日和22日幾乎以全票通過的公民投票中得到了反應。另外的一個歷史背景則是，這一帝國創造了法國工業騰飛的奇跡，給法國人民生活帶來了改善，甚至也帶來了文化的繁榮，最終波拿巴淡出歷史舞臺不是因為法國人民的拋棄而是由于普法戰爭的失敗。這耐人尋味的轉換和結局背后深層次的原因必須超越法律條文，恐怕這只能從法國人民獨特的民族個性以及法國的政治文化和歷史中去尋找答案。
（三）憲法委員會（Comité constitutionnel）：1946年憲法
1、憲法委員會的組織及其職權分析
法國第三共和憲法（1875年）[98]下的議會制政體由于德國的入侵而被中斷，維希政權擬修正憲法，但后來卻建立了以貝當元帥為國家元首的反民主的獨裁政治體制。二戰結束之后，法國人民以公民投票的方式選擇告別第三共和，重新制憲。在經歷過“四月憲草”流產的波折之后，最終通過了1946年憲法，其中就設立了一個新的機構——憲法委員會（le comité constitutionnel）。
就1946年憲法文本規定來看，關于憲法委員會的組成、職權方面的內容是在其第11章憲法修改部分作出的附帶性規定。憲法第91條第2款規定，“憲法委員會的成員包括：國民議會議長，共和議會議長，共和國總統，由國民議會于每年會期之始以黨派比例代表方法在議員以外的人士中選出７名成員，以及共和議會在同樣條件下選出之３名成員。”這樣，憲法委員會一共有13名成員，其中10人由選舉產生，總統、國民議會議長和共和議會議長３人是其當然成員；而由選舉產生的憲法委員會成員因在每年議會會期開始時選舉產生，其任期最長為１年。憲法第91條第1款規定，憲法委員會由共和國總統主持。
憲法第91條第3款規定，憲法委員會審查國民議會所通過的法律是否含有修改憲法的內容。從這一規定來看，憲法條文有意地規避了合憲性審查和違憲的字樣，但是從這一規定本身和憲法上下文之間的聯系可以推論：憲法委員會行使合憲性審查的職權。
憲法第92條第1款規定，在法律被公布的期間，總統和共和議會議長得以聯合向憲法委員會提出審查的請求，共和議會議長在獲得共和議會全體議員絕大多數同意的情況下也可以向憲法委員會提出審查請求。這樣的規定意味著憲法委員會在沒有總統和共和議會議長提出審查請求的情況下，不得自主地進行合憲性審查，而且總統和共和議會議長要提出審查請求，也只能在形成共同意見的條件下才能提出。共和議會議長提出的條件更為苛刻，需要得到本院議員的絕大多數的授權。
憲法第92條第2款規定，憲法委員會審查法律并協調國民議會和共和議會達成一致意見，如果兩院不能達成一致，憲法委員會在5天之內作出決定，在緊急情況下作出決定的時間是2天。這樣的規定將憲法委員會審查法律合憲性的活動劃分為兩個步驟：第一步是要協調兩院的立場，在協調失敗的情況下再單獨做出決定。
憲法第92條第３款規定，憲法委員會只能根據現行憲法第1章至第10章的內容來對法律作出審查。這樣就把憲法文本的其它內容排除在了合憲性審查依據之外，即憲法序言提及的1789年人權宣言和序言本身所列舉的體現當代政治、經濟、社會原則的各項社會權利。
憲法第93條規定，如果法律被憲法委員會認為造成對憲法的修改的情況，則該法律被移送國民議會重新討論。如果議會堅持自己第一次投票時的立場，則法律只有在現行憲法按照第90條所規定的修憲程序進行修改的情況下才可以被公布。如果憲法委員會裁決法律符合憲法第1章到第10章的規定，則該法律應在憲法第36條規定的期間內公布，該期限按照憲法第92條的規定進行順延。這樣的規定意味著憲法委員會并不能宣布該法律違反憲法而使其失去法律效力，而是將法律公布的時間往后推遲到憲法有關條款做出修改之后。這在某種意義上降低了合憲性審查的價值，當法律違反憲法的規定，不是法律因此而被宣告無效，反倒是憲法要因為法律的規定而進行修改，即修憲是為了適應新的法律的規定，這顯然不是通常的合憲性審查制度所應該達到的效果。
2、憲法委員會的實踐效果
從憲法委員會（le comité constitutionnel）建立的過程來看，在“四月憲法草案”遭到公民投票否決之后，第二制憲會議對有關問題進行了調整，主要是將一院制議會改為兩院制，增加了共和議會，憲法委員會也最多是被作為完善議會制度一個環節來加以規定，這可以從其將提請審查主體特別地傾斜于共和議會得到旁證。那么，從其實踐來考察，憲法規定的合憲性審查制度并沒有產生令人滿意的效果，憲法委員會在其存在的 12年間里僅僅被提交過一次，而且是關于無足輕重的事情的審查。[99]即1948年６月18日，議會兩院在涉及到國民議會運用緊急立法程序時在提供咨詢意見的期限問題上出現分歧，共和議會議事規程所規定的期限和國民議會所提出的期限不一致，在不能形成一致意見的情況下，憲法委員會提出了一項協調方案而為各方所接受，最終憲法委員會也不必再對此作出裁決。因此，可以說1946年憲法所規定的憲法委員會沒有作為合憲性審查機關行使過合憲審查權。
之所以出現這樣的情況和結果，這一方面可以從憲法制定者的本意來找原因。從1946 年憲法規定本身來看，憲法條文并沒有明確規定其職權是審查法律的合憲性，而是規定憲法委員會審查國民議會所通過的法律是否含有修改憲法的內容。憲法委員會的設計并不完全是為了進行合憲性審查和保障公民權利。有學者就評價說，“憲法委員會與其說是審查議會制定立法的機構，倒不如說本質上不過是行使憲法修改程序機能的機構”。[100]有的學者則認為，憲法委員會與其說是違憲立法審查機關，不如說是議會兩院的調解機關和憲法修改的準備機關。[101] François Luchaire在其專著中則提出，“在1946年兩次制憲過程中，合憲性審查問題被提出來，僅僅是為了避免國民議會忽略另外的國家機關，特別是議會的第二院（共和議會），并不是基于保障公民權利和自由的考慮”。[102]另一方面可以從憲法文本和條文的規定來找原因，從聲請主體來看，僅僅局限于特定的政治機構，其范圍過于狹窄，而公民和社會組織則無權提出審查請求（相比較而言，1852年憲法卻曾規定，市民可以向元老院提出審查請求），同時，憲法委員會又沒有主動地對法律是否符合憲法進行審查的權力。[103]其次，對憲法委員會實施合憲性審查的程序和機制的設計也比較有局限性。從提請審查的程序來看，其規定過于苛刻嚴格，可以向憲法委員會提請審查的期限太短，法律公布以后，即使發現存在問題也不能提出審查請求，這就大大限制了憲法委員會應有的作用。再者，憲法委員會可以進行合憲性審查的依據也比較有限，憲法將其審查依據規定為憲法第１章至第10章的規定，這使得憲法委員會可以施展合憲性審查的空間過于局限，特別是人權宣言的內容和1946年憲法序言中所規定的當代特別需要的經濟、社會權利不能作為審查的依據，這就使得憲法委員會對涉及公民權利和自由的法律的合憲性不能進行審查。[104]
另外，超越憲法規定本身，從當時的社會歷史環境來看，憲法委員會作用的發揮似乎也不可能有太大的空間。在第四共和期間，黨派紛爭不息，政府危機頻仍，內閣更迭頻繁，在這樣的環境中，本身作為一個與其它政治機構保持著緊密聯系但其政治地位卻無足輕重的政治機構，憲法委員會無法存在太多的充分發揮其作用的空間。對于法國人民來說，對議會民主制的熱衷和堅守的熱情還沒有徹底退去，在現代民主制度下的憲法至上性還沒有完全確立，合憲性審查與人權保障緊密聯系的發展趨勢還沒有完全成為大家的基本共識，在這樣的情況下，憲法委員會這樣一個存在僅僅12年的機構在實施合憲性審查的實踐上的確是不可能有所作為的。
（四）憲法委員會（Conseil constitutionnel）：1958年憲法
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