[ 尹振國 ]——(2009-6-8) / 已閱33598次
（二）內(nèi)部原因
1、基層法院對人才的吸引力小。近年來，基層法院法官的人身權利受侵害的事件呈逐年增長的趨勢，法官職業(yè)成為高風險職業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，2003年上半年，江蘇省已發(fā)生80多起暴力抗法、傷害、威脅、要挾法官的事件。在中國，基層法院政治地位低，法官物質待遇差也是不爭的事實。與同級公務員相比，基層法院法官的經(jīng)濟待遇沒有任何優(yōu)勢（與工商、稅務、電信、電力等強勢部門更是無法相比），與上級法院法官相比更是相差很大。受“陽光工資”影響，一些年輕法官辭職離開法院。在中國，法官被作為公務員管理，法院行政化，法官公務員化。基層法院的政治地位低下，絕大多數(shù)基層法院的行政級別是正科級（級別與政治待遇經(jīng)濟待遇掛鉤），與區(qū)縣政府下屬的委辦局同級，由于領導職位數(shù)有限，大多數(shù)法官干到退休也只是科員級別（要解決副科待遇，不僅要有工作業(yè)績，而且取決于與黨政領導的關系），與中級法院相比，中級法院級別高，副科級以上的領導職位數(shù)比基層法院多，中級法院工作人員晉升機會多、時間快、級別高；而在同級黨委、政府、人大獲取相應待遇的機會很多，一般只要擔任內(nèi)設機構的正副職，就可解決副科甚至正科待遇，甚至同為政法機關的公安局的派出所所長一上任就是副科級。相對于上級法院的法官，基層法院法官維護自己合法權益可利用的各種資源少（政治、經(jīng)濟、法律等資源）、維權成本更大、而維權成功率更小，加上缺少相應保障基層法院法官合法權益的機制，基層法院法官更容易成為被侵害的對象（媒體的報道也證實了這一點），許多人（包括基層法院法院和欲從事基層法院工作者）幾乎視做基層法院法官為畏途，而基層法院法官人才流失的現(xiàn)象也越來越嚴重，不僅是中西部地區(qū)，而且在經(jīng)濟最為發(fā)達的廣東、浙江等省也出現(xiàn)了“法官荒”。
2、法院人員編制增加緩慢。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和人們法制觀念的日益提高，人民法院的各類案件成幾何率增加，而長期以來法院機構編制缺少科學的規(guī)劃，編制部門沒有形成規(guī)范的編制增減機制，對法院內(nèi)設機構缺少功能定位，沒有根據(jù)法院轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口數(shù)量、案件數(shù)量確定人員編制，要么多少年編制一直沒有變化，要么對所有法院不加區(qū)別地統(tǒng)一劃撥編制，缺乏人員編制定性定量分析和效能評估。以海門市為例，海門市如今轄區(qū)人口近 ��？多萬（其中本地戶籍人口 ？萬，外來人口超過80萬）。而法院現(xiàn)有編制是在計劃經(jīng)濟條件下按照當時戶籍人口確定的，20多年前，海門市的戶籍人口不過？ 萬。近年來隨著海門地方經(jīng)濟發(fā)展，外來人口激增，法院審理的案件40%以上涉及外來人口，但法院的編制卻是“20年如一日”，沒有一點變化。這就意味著現(xiàn)在一個法官辦案是當時兩個、甚至三個法官的總和，且案件的難度和復雜度大大增加，法官的身心當然疲憊。原來的定編方法早已不能適用當前審判工作形勢的發(fā)展，亟待修改。
3、法院審判資源配置不合理，一線辦案法官人數(shù)偏少。以海門法院為例，2006－2008年間在非業(yè)務庭室工作的法官占全院法官總額的比例分別為27.2％、26％、28.6％，法官向非業(yè)務庭室流失的現(xiàn)象非常嚴重。而法院的領導基本上不辦案，各庭的庭長少辦案。目前，法院面臨著案多人少的現(xiàn)象，業(yè)務部門的每個法官的每年辦案數(shù)在150件以上，平均一個半工作日就要辦理一個案件，業(yè)務部門的法官向非業(yè)務部門流失更加劇了這一矛盾。
4、法官提前離崗，人才浪費嚴重。目前有的地方法院搞“一刀切”，要求基層法院法官、特別是擔任庭長、副庭長職務的50歲左右的法官提前退休、離崗或退居二線，不再參與實際工作，而這些人員尚沒有達到國家公務員法規(guī)定的退休年齡。根據(jù)法官法的規(guī)定，法官任職的最低年齡是23歲，比一般公務員要晚5年。而50歲左右的法官審判經(jīng)驗和社會閱歷十分豐富，是辦案骨干，讓他們提前退休不僅是人才的極大浪費，而且進一步加劇了基層法院人才短缺的困境。而在西方國家，大部分法官從律師中產(chǎn)生，很多律師直到40多歲才當上法官，而70多歲的在職法官在西方國家比比皆是。
三、“案多人少”困境的緩解之道
“案多人少”的矛盾是當前基層法院普遍面臨的困境，既是長期以來各種體制、機制不健全、不完善積累起來的問題，也是社會發(fā)展進程中逐漸暴露出來的矛盾，必須高度重視，進一步推動司法改革，革除積弊，不斷創(chuàng)新法院發(fā)展的新體制、新機制，不斷推動中國法治進程。針對基層法院的實際，我們認為，應當采取以下應對性措施：
（一）建立和完善各種替代性糾紛解決機制（英文簡稱ADR），分流案件，減輕法院壓力。
真正緩解“案多人少”的矛盾，疏通各種糾紛的解決渠道，分流案件，盡快建立科學有效的糾紛解決機制是關鍵。在目前司法資源不可能大量增加、社會矛盾糾紛不可能都通過法院解決的情況下，一方面要繼續(xù)深化司法改革，提高案件審判效率；另一方面，需要發(fā)揚我國人民調解等化解矛盾的優(yōu)良傳統(tǒng)，充分發(fā)揮有關部門對糾紛的調處功能，強化行政復議、仲裁、人民調解、律師和解的功能及作用，同時借鑒國外有益經(jīng)驗，結合我國的國情和實際，盡快建立和完善各種替代性糾紛解決機制（英文簡稱ADR），即訴訟外的其他各種糾紛解決方式、程序或制度。
1、制定規(guī)則，完善各類訴訟外糾紛解決機制運行的程序規(guī)則。目前，訴訟外糾紛解決機制有的缺少規(guī)范，有的規(guī)則不夠透明和公開，影響公正性。因此，應從規(guī)范、透明、公開、可操作性強等方面，對相關規(guī)則加以制定、修改和完善。
2、實行訴前調解。把調解工作延伸到當事人起訴時，在人民調解與訴訟調解之間構筑起一道的防線，使其成為民事訴訟調解的有益補充。通過訴前調解，對當事人進行說服教育，形成訴前調解與訴訟調解之間的良性聯(lián)動，使調解的功能更加完備，不僅可以直接化解矛盾糾紛，而且能為訴訟調解打下堅實基礎；更加方便糾紛的處理，充分體現(xiàn)了司法為民的理念；同時，緩解了人民法庭案件日益增多的審判壓力；便于迅速、徹底地解決糾紛，化解矛盾，息事寧人，案結事了。
3、設懲罰機制，拒絕庭前和解或受罰。美國聯(lián)邦最高法院只有9名法官，法官人數(shù)比我國少得多，為什么沒有人手不足的問題？是由于美國有懲罰性機制，沒理的當事人如果不接受和解，要承擔巨額的訴訟費用。因此，美國只有5％的案件進入訴訟程序，95％的案件在庭外就和解了。（引自《廣州2000名法官不夠用 美國高院9名法官不嫌少》，載廣州日報，2007年03月15日）
4、搞好替代性糾紛解決機制與司法的銜接，增強各種訴訟外糾紛解決機制的公信力�？梢酝ㄟ^法院行使司法審查權，依法對不違反法律規(guī)定的各類非訴訟調解協(xié)議的效力，通過確認的方式，來提高訴訟外糾紛解決機制的公信度，從而節(jié)約當事人自己和整個社會矛盾糾紛的解決成本。
5、修改相關法律法規(guī)，適當增加一些強制性或者前置性訴訟外糾紛解決程序，比如某些專業(yè)性較強的糾紛。這樣做，一方面可以提高非訴訟程序利用的效力和效益；另一方面，因為仍賦予當事人最終尋求司法救濟的機會，所以也并不影響當事人行使訴權。
（二）將法治宣傳落到實處，引導公民正確行使訴權。
建設法治社會，必須提高公民的法治素質。與其他國家相比，我國公民的法律素質相對低下。因此，必須高度重視法律宣傳教育。雖然我國進行了四個五年普法教育，但總體上來看，法治宣傳流于形式，很難取得實效。第五個普法教育的關鍵是扎扎實實進行法治宣傳教育，力圖取得實效。建議國家在中小學設置法律科，定位為必修課，以此增強公民的法治意識。
在保障公民的訴權的同時，也要注意對濫訴進行限制，因為國家的司法資源總是有限的，國家用于司法方面的資源增多，用于社會其他方面的資源就會減少。我國人口多，底子薄，人均資源量少，應該建立全社會的訴訟成本調控制度，使全社會的訴訟成本與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，避免社會資源的浪費。因此，要引導公民正確行使訴權，進行訴訟風險提示，設置濫訴懲戒制度，減少濫訴的發(fā)生。
（三）科學合理確定法院編制，實現(xiàn)司法資源的合理配置。
1、法院的編制不能僅僅按戶籍人口來計算，還應當包括流動人口，科學合理確定法院編制，使編制與所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、案件數(shù)量、人口數(shù)量相適應。建立動態(tài)的法院編制核定機制，根據(jù)各個地區(qū)不同情況，增減法院編制。
2、面對案多人少的矛盾，建議上級法院選調法院下放基層法院工作，幫助辦理案件；同時，建議建立適合法官職業(yè)特點的法官離退休制度，改變法官未到退休年齡就提前離崗的做法或者對離退休法官進行回聘，以增加審判力量，緩解基層法院法官來源不足的矛盾。
3、改革人民陪審員制度，改變?nèi)嗣衽銓弳T“陪而不審”的現(xiàn)狀，發(fā)揮人民陪審員參與審判工作的積極性，緩解法官的工作壓力。
（四）提高法官待遇，增強法官職業(yè)的吸引力。
1、法官的收入應高于一般的公務員，這是世界的通例。理由有：法官是社會正義的守護神，法律職業(yè)是一個高度專業(yè)化智力化的職業(yè)，他們理應得到較高的報酬；成為一名法官付出的成本比普通公務員高；法官的數(shù)量低于行政事業(yè)單位公務員的數(shù)量，提高法官的收入不會給國家?guī)硖蟮呢斦摀ㄉ鐣⻊邮幍某杀究偙忍岣叻ü偈杖氲某杀靖摺０讣臄?shù)量總有限度，而且基層不辦案的法官很多）；為法官提供優(yōu)厚的經(jīng)濟待遇有利于解決法官的后顧之憂，高薪雖然不一定養(yǎng)廉，高薪更容易養(yǎng)廉，高薪可以減少或杜絕法官“吃野食”。
2、提升基層法院級別（最好與同級政府級別相同）或者取消基層法院行政級別，以法官等級代替行政級別，以待遇留人，體現(xiàn)法官職業(yè)的優(yōu)越感和尊榮感，以此吸引更多有才華的人投身正義的事業(yè)。
3、逐步推行上級法官從基層法院遴選制度，避免基層法院法官在職業(yè)發(fā)展起點上的不公平�！�
4、落實基層法院經(jīng)費保障，加大中央財政和地方財政對基層法院的經(jīng)費保障力度，解決多年來一直困擾基層法院的經(jīng)費保障不足問題，為法官減輕負擔，為司法公正奠定物質基礎。
（五）加大從社會公開選調法官的力度，充實法官隊伍。
“法律的生命不在于邏輯，而是經(jīng)驗。”法官的司法裁判以經(jīng)驗為基礎，沒有足夠經(jīng)驗的人通常很難成為一個好法官。應借鑒英美法國家從律師中遴選法官的制度。同時，逐步推行法官逐級選任制度，盡快實現(xiàn)法院從法學院校、律師事務所、相關科研院所引進高端法律人才充實法官隊伍。
（六）合理配置審判資源，減輕辦案法官負擔。
1、充實一線審判力量。正確處理審判部門和綜合部門的關系，根據(jù)不同部門的案件數(shù)量，定期動態(tài)地調整各部門人力資源配置，通過合理配置審判資源，加強一線，充實一線，提高一線辦案人員的比例；對收案較少的業(yè)務部門和綜合部門有審判職權的人員實行部分案件交辦制；鼓勵法院領導參與辦案、多辦案。
2、推行法官助理制度，增加臨時聘用人員數(shù)量。在法官、法官助理、書記員組成的審判模式中，法官助理沒有法官的裁判權，也不應將其等同于書記員使用。“輔助性”應成為法官助理工作的主要標準。積極推行法官助理制度，任命一批法官助理，實現(xiàn)審判業(yè)務與審判事務相分離，逐步使法官從紛繁復雜的審判輔助性工作中解脫出來；上級各部門要減少一些不必要的綜合性事務性工作，以便讓基層法院集中更多的精力做好審判執(zhí)行工作；適當增加基層法院的事業(yè)編制，用于招聘法官助手和臨時聘用制人員，提高工資待遇，保障人才隊伍的穩(wěn)定性。
（七）進一步提高法官綜合素質，提高審判效率。
面對案件數(shù)量劇增，審判工作面臨越來越多的新情況和新類型案件，法官能力素質得不到進一步提升是顯然難以適應的。案多人少并非中國特有的現(xiàn)象，在韓國，2006年韓國每百人中發(fā)案數(shù)為3.7件，而中國僅為0.7件。截至2008年4月1日，韓國全國共有法官2352人，如果把2006年全國發(fā)生的1734855件訴訟案件平均到2352名法官身上，每名法官一年至少要處理案件737件（引自曹士兵，《案多人少的韓國法院》，載《人民司法.應用》2009年第一期）。韓國法官在案多人少的情況下，實現(xiàn)了高結案率，呈現(xiàn)出收案多、法官人均處理案件多、結案多的“三多”特點。為什么呢？原因之一是韓國有一支高素質的法官隊伍，保證了案件審理的高效率。以此為借鑒，我們要進一步推行法官隊伍專業(yè)化，打造一支精英化的法官隊伍。
1、嚴格法官職業(yè)準入，把好法官“進出口”關。法院在通過公務員招錄進人時，要選擇已通過國家統(tǒng)一司法考試的法律專業(yè)的本科生、研究生或有一定司法實踐經(jīng)驗的律師。對法院輔助人員的招錄，應以具備法律理論功底同時掌握學科專業(yè)知識的復合型人才優(yōu)先。對于不能適應法院工作要求的人員，應當通過適當程序辭退或調離，以暢通法院人員“進出口”渠道。
2、加強法官學習和培訓，提高法官的司法能力，有效提高法官分析和解決實際問題的能力，促進審判質量和效率的提高。
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