[ 陳沖 ]——(2009-1-24) / 已閱8735次
走向公正和諧之路
─以ADR視角審視訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的銜接
陳沖
內(nèi)容提要：完善人民調(diào)解制度，加強人民調(diào)解在我國糾紛解決機制中的作用，使人民調(diào)解與訴訟制度相銜接，已成為一重要理論和實踐問題。對于兩調(diào)銜接，理論界和實務(wù)界目前更多關(guān)注的是微觀操作層面的問題。本文從整個民事糾紛解決機制的宏觀角度，借助ADR理論，審視了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的各自功能及關(guān)系，探討了兩調(diào)的銜接方式及程序，并著重就訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的有效銜接形式之一司法ADR進行了論述。最后指出，必須加強訴訟外替代性糾紛解決機制（ADR）的構(gòu)建，即使進入訴訟后，程序的設(shè)計也應(yīng)進行適當?shù)姆至鳎瑧?yīng)進行司法ADR的構(gòu)建。
有社會便有糾紛，糾紛的解決是社會的內(nèi)在需要。糾紛的解決有多種方式，有當事人之間的自行協(xié)商、交涉、和解，也有外力介入的調(diào)解、仲裁、行政決定直至審判。在中國傳統(tǒng)社會，受儒家“禮治”“無訟”思想的影響，人們對一般的民事糾紛采取的解決途徑更多的是調(diào)解而非訴訟。發(fā)源于革命根據(jù)地時期、成型于20世紀50年代的人民調(diào)解制度，迎合了這種歷史傳統(tǒng)，在建國后解決了大量的民間糾紛。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)社會的轉(zhuǎn)型，人民調(diào)解出現(xiàn)了逐漸萎縮的趨勢，被西方法學家譽為“東方之花”的人民調(diào)解制度似乎已蛻變成了“昨日黃花”。而有意思的是，在過去的20年中，當代西方社會對調(diào)解作為糾紛解決途徑卻表現(xiàn)出了空前的關(guān)注，儼然已視調(diào)解為最重要的“替代性糾紛解決方式”（ADR）。隨著理論探討的深入，尤其是在中共中央、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《最高人民法院、司法部關(guān)于進一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》后，完善人民調(diào)解制度，加強人民調(diào)解在我國糾紛解決機制中的作用，使人民調(diào)解與訴訟制度相銜接，已成為一重要理論和實踐問題。據(jù)筆者掌握的有限資料，對于兩調(diào)銜接，理論界和實務(wù)界目前更多關(guān)注的是微觀操作層面的問題，如法院加強對人民調(diào)解工作的指導、提高調(diào)解人員的素質(zhì)、擴大人民調(diào)解的范圍、賦予人民調(diào)解協(xié)議的效力等。本文愿從整個民事糾紛解決機制的宏觀角度，借助ADR理論，來審視訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的各自功能及關(guān)系，探討兩調(diào)的銜接方式及程序。
ADR乃Alternative Dispute Resolution 的縮寫，可漢譯為“替代性糾紛解決方式”，也可根據(jù)其實質(zhì)意義譯為“審判外糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決方式”，是各種訴訟外糾紛解決方式的總稱。它既包括當事人自行達成的和解，也包括各種專門設(shè)立的糾紛解決機構(gòu)的裁決、決定，既包括傳統(tǒng)意義上的調(diào)解，也包括各類行政機關(guān)所作出的裁定。西方國家推行ADR，主要緣由于應(yīng)對“訴訟爆炸”而引起的司法危機，但其深層次的價值和社會需求在于：“現(xiàn)代社會和當事人在利益、價值觀、偏好和各種實際需要等方面的多元化，本質(zhì)上需要多元化的糾紛解決方式，需要更多選擇權(quán)”。
根據(jù)主持糾紛解決主體的不同，ADR主要可分為：（1）民間團體或組織的ADR，如各國仲裁機構(gòu)的仲裁、我國的人民調(diào)解、日本的交通事故紛爭處理中心、美國的鄰里司法中心等；（2）國家行政機關(guān)所設(shè)或附設(shè)的ADR，如勞動爭議仲裁、消費者協(xié)會調(diào)解等；（3）司法ADR（又稱法院附設(shè)ADR），即雖不同于審判，但與訴訟程序相關(guān)聯(lián)，或在法院主持下的糾紛解決制度。按上述分類，人民調(diào)解應(yīng)當歸為民間團體ADR，而訴訟調(diào)解可類歸為司法ADR（我國的訴訟調(diào)解嚴格意義上而言，尚不能稱之為司法ADR，下文將專門論及）。
一、人民調(diào)解與訴訟的各自功能及關(guān)系
從多元化的糾紛解決機制角度來審視，人民調(diào)解與訴訟最大共同點在于均是中立的第三者介入下的一種糾紛解決方式，根本目的都是保障社會秩序的良性運轉(zhuǎn)。但兩者間也存在明顯的區(qū)別。體現(xiàn)在以下幾點：
1、是否具備強制性不同。人民調(diào)解最大的特征是群眾性和自治性，而訴訟的顯著特征是國家的強制性，體現(xiàn)的是國家公權(quán)力對私人糾紛的干涉。
2、是否具有終局性不同。作為人民調(diào)解結(jié)果的調(diào)解協(xié)議不具備法定的強制執(zhí)行力，而訴訟的裁決結(jié)果則具有最終性，即一個糾紛經(jīng)過訴訟解決以后再也不可以采取其他方式來解決。
3、受案范圍不同。人民調(diào)解與訴訟在糾紛解決范圍方面存在諸多重合，但也有諸多不同。根據(jù)司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第二十條的規(guī)定：“人民調(diào)解委員會調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛。”由此我們看出，人民調(diào)解委員會處理的民間糾紛，有相當部分如發(fā)生在家庭成員、鄰里、同事、村民間的婚姻糾紛、財產(chǎn)糾紛、損害賠償糾紛，與人民法院受案范圍是重合的。但兩者受案范圍也有諸多不同。相當一部分人民調(diào)解受理糾紛，不具備訴的要件，不能納入訴訟范圍。而相當一部分技術(shù)性、專業(yè)性糾紛，則不宜納入人民調(diào)解范圍。
4、程序的便利性、糾紛解決成本存在不同。一般而言，訴訟具有的正式性和規(guī)范性，加上“程序正義”的要求，都使得訴訟程序都比較復(fù)雜、嚴格，甚至很繁瑣，因而訴訟活動耗時、費力，成本較大。而相較而言，人民調(diào)解則沒有強制性規(guī)定，比較靈活自由，強調(diào)糾紛當事人的自主性，程序上簡單、快捷，省時、省心、省力。
人民調(diào)解與訴訟調(diào)解雖有諸多區(qū)別，但因兩者受案范圍存在諸多重合，從ADR理論角度審視，兩者又存在聯(lián)系。人民調(diào)解作為諸多ADR中的重要方式之一，系糾紛解決的“第一道防線”，而訴訟則是糾紛解決的“最后一道防線”。加強人民調(diào)解工作，將能有效減輕訴訟的負荷。人民調(diào)解等ADR的成功運作，將能滿足多元化的社會對于糾紛解決途徑和方式的多元化需求。人民調(diào)解等ADR形式為人們的協(xié)商、溝通和對話創(chuàng)造了良好的條件和氛圍，能夠使當事人通過法律的、道德的、習慣的手段，簡便、迅速、高效地解決他們之間的糾紛，實現(xiàn)利益與效率的雙贏。訴訟并非是一種完美的糾紛解決機制，而是一種高成本的糾紛解決機制。加強人民調(diào)解等ADR制度，不僅僅是形勢的需要，更是一種理性的回歸。
二、人民調(diào)解與訴訟的正確定位
人民調(diào)解作為我國一重要的ADR方式，如何正確定位其在多元化糾紛解決機制中的位置，使其與訴訟能有效銜接，訴訟作為最終的糾紛解決方式，如何正確看待人民調(diào)解的訴訟替代作用，使其與人民調(diào)解等ADR能正確銜接，是當前一重要理論課題。從不同的角度審視，可能會得出不同的結(jié)論。本文以為，運用ADR理論，從多元化的糾紛解決機制角度，來審視這一命題，得出的結(jié)論可能有助于從宏觀角度把握這一命題，目前兩者銜接上存在的困惑和問題也能迎刃而解。
人民調(diào)解的正確定位是社會矛盾糾紛的“第一道防線”，人民調(diào)解只能加強而不能削弱。要充分發(fā)揮人民調(diào)解的訴訟替代作用，使大量婚姻、家庭、侵權(quán)糾紛解決在基層，通過溝通和說服，促進人際關(guān)系的和諧，維護社會關(guān)系的穩(wěn)定和融洽。人民法院應(yīng)當積極發(fā)揮訴訟職能，支持和指導人民調(diào)解發(fā)揮自身職能。但人民調(diào)解的自治性、群眾性等民間調(diào)解特性，決定了人民調(diào)解不是一種萬能的糾紛解決方式，它不能替代仲裁、行政裁決等有效的ADR形式，更不能以犧牲、剝奪當事人訴權(quán)為代價，讓人民調(diào)解成為法院訴訟的前置程序。
訴訟的正確定位是糾紛解決的“最后一道防線”，而不應(yīng)成為第一道防線或唯一一道防線。首先應(yīng)當承認，訴諸法院的權(quán)利對公民而言系一種憲法權(quán)利，這種權(quán)利不得以任何形式剝奪。但這并不意味著法院壟斷糾紛解決，相反我們應(yīng)在保障司法成為最后救濟手段的同時，要讓當事人知道訴訟不是唯一的解決糾紛的手段，而且也不一定是最圓滿的救濟手段，法院應(yīng)當向當事人提供替代訴訟的糾紛解決機制的信息，并鼓勵當事人利用ADR機制來解決糾紛。
目前，訴訟與人民調(diào)解等ADR在銜接上存在一些問題，其成因有制度層面上的（典型如道交法將原行之有效的行政調(diào)解程序弱化），也有操作層面上的（典型如勞動仲裁的運行現(xiàn)狀）。人民法院在當前應(yīng)按肖揚院長在全國人民調(diào)解工作座談會上的“不缺位、不錯位、不越位”的精神，支持和指導人民調(diào)解工作，使人民調(diào)解在解決社會矛盾糾紛中發(fā)揮重要作用。在銜接上應(yīng)注意避免兩個傾向。一是避免將人民調(diào)解作為強制性訴訟前置程序的傾向。法院立案部門在訴前向當事人提供替代訴訟的糾紛解決機制的信息，并鼓勵當事人利用ADR機制來解決糾紛是必要的，但是否采用取決于當事人的合意，不能強制當事人采用。二是避免將人民調(diào)解協(xié)議效力絕對化傾向。有學者建議賦予人民調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，這種建議是絕對有害的。人民法院對人民調(diào)解協(xié)議依法負有審查監(jiān)督之責，在審查中應(yīng)注意維護人民調(diào)解的威信，但不等于人民調(diào)解協(xié)議全盤有效，對于確存在司法解釋所規(guī)定無效情形的，應(yīng)當否定其效力。
三、訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的有效銜接形式—司法ADR
司法ADR是ADR的一種形式，是在ADR的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。司法ADR也稱為法院附設(shè)ADR（Court Annexed ADR），是指以法院為主持機構(gòu)，或者在法院的指導下，所采取的與訴訟程序不同的非訴訟糾紛解決程序。司法ADR的設(shè)置理念與ADR理念是一樣的，“如果糾紛能以替代性方式在訴前得以化解，則訴訟則是多余的。如果糾紛在進入訴訟后，能以某種方式在審前得以化解，則審判則是多余的”，訴訟程序被細分為審判程序與非審判程序。司法ADR的種類有很多，但最普遍的司法ADR形式為法院附設(shè)調(diào)解制度。法院附設(shè)調(diào)解制度在英、美、德、加拿大、澳大利亞、新西蘭被普遍地采納。我國訴訟程序中也有類似的ADR形式，即訴訟調(diào)解制度。
我國的訴訟調(diào)解制度嚴格意義而言尚不能稱之為司法ADR，它僅是區(qū)別于判決的一結(jié)案方式，尚未從程序上確定其非訴程序地位。調(diào)審合一的現(xiàn)狀、法院的考核機制、法官的調(diào)解偏好，強制調(diào)解、以判壓調(diào)、以拖促調(diào)等違反當事人合意現(xiàn)象的發(fā)生，曾使調(diào)解制度一時備受責難。事實上，調(diào)解制度有其存在的合理性，從法院近年來較高的調(diào)解率也可見一斑，不過應(yīng)對其運行中的弊端進行合理改造。理想的模式是將調(diào)解設(shè)置為與審判程序并行的非訴程序，將傳統(tǒng)調(diào)解向司法ADR轉(zhuǎn)型。調(diào)解程序存在于一審程序的準備階段，糾紛被提交訴訟后，可根據(jù)當事人的合意或強制進入調(diào)解程序，調(diào)解達成協(xié)議的，由人民法院制作調(diào)解書予以確認，調(diào)解不成的則進入審判程序，調(diào)解程序不能對不接受調(diào)解的當事人作出實體上的不利處理。
西方國家主持法院附設(shè)調(diào)解的主體通常有退休法官、相關(guān)行業(yè)專家或法院的輔助人員。就我國而言，大部分案件只能由審前法官或法官助理主持調(diào)解程序，但就利用社會力量主持調(diào)解程序而言，最理想的主體莫過于現(xiàn)有的人民調(diào)解員。人民調(diào)解員與來自社會其他階層的人士相比，具有獨特的組織優(yōu)勢和社會資源優(yōu)勢，對人民調(diào)解工作的管理和調(diào)解協(xié)議的效力認識上具有法律上的依據(jù)和保障，這是邀請其他社會人士參與訴訟調(diào)解替代工作所無法具備的。
讓人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解，實現(xiàn)在法官主導下訴訟調(diào)解適度社會化，國內(nèi)已有法院付諸實踐，如上海長寧區(qū)法院將人民調(diào)解員任命為人民陪審員參與訴訟調(diào)解模式，還有如江蘇響水法院將人民調(diào)解員聘任為特邀調(diào)解員參與訴訟調(diào)解模式，都取得了較好的經(jīng)驗和成果。這樣做有以下幾個好處：1、選聘人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解，實現(xiàn)訴訟調(diào)解的適度社會化替代，一定程度上可減輕法院民事法官的工作壓力，法院可以騰出力量指定專人負責人民調(diào)解的指導工作；2、人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解，使人民調(diào)解員在法院接受了扎實的業(yè)務(wù)指導和鍛煉，可形成對人民調(diào)解員的長期輪訓新機制；3、人民調(diào)解員在司法ADR程序中參與訴訟調(diào)解，實現(xiàn)了人民調(diào)解訴訟替代工作與訴訟活動銜接的零距離，消除了中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，打破了信息交流與工作銜接的時間與空間障礙，使得人民調(diào)解工作與訴訟活動的銜接更具有操作性；4、人民調(diào)解員來自基層，熟悉社會，了解民情民意，人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解，更注重從社會道德標準的角度對案件進行評判，將社會公眾的良心和善惡標準、是非觀念融入調(diào)解過程中，能有效克服法官因職業(yè)習慣所形成的不良思維定勢，使調(diào)解結(jié)果更加貼近民眾，更能反映社會的價值觀念和道德準則，更能為社會所接受。
在今天，人們已經(jīng)充分認識到訴訟審判所能處理解決的糾紛其實是極其有限的，而且在高度專門化、技術(shù)性的訴訟程序中真正妥善的糾紛解決往往不易獲得。因此，必須加強訴訟外替代性糾紛解決機制（ADR）的構(gòu)建，即使進入訴訟后，程序的設(shè)計也應(yīng)進行適當?shù)姆至鳎瑧?yīng)進行司法ADR的構(gòu)建。兩調(diào)銜接，也不應(yīng)僅僅局限于從微觀角度探討銜接的具體途徑和方法，如能從整個多元化糾紛解決機制的角度來審視，兩調(diào)銜接的視野顯然將更加開闊，意義也將更為重大。
