[ 徐松燦 ]——(2008-10-23) / 已閱23673次
提高我局執法質量的粗淺思考
徐松燦
我縣公安機關在開展端正執法思想，堅持立警為公，執法為民等思想教育以來，特別是在開展社會主義法治理念等活動以后，執法活動日趨規范，執法質量穩步上升，但由于各種因素的影響，執法活動與人民群眾的愿望和上級的要求仍然有一定的距離，2006年度，省、市執法質量考評，我局在全市排名末位，全省倒數第二，因存在較多的執法問題，被省廳列為四個重點執法整改單位之一。怎樣理性地看待我局的執法現狀，認真分析存在的問題，深刻剖析發生問題的根源，探究改革、完善和加強執法工作措施，提高執法質量，是每個民警，特別是各級領導應當重視、深入思考、急需要解決的課題。筆者結合2006年度省市執法質量考評的情況和我局實際，就執法質量存在的問題、原因、對策，談些粗淺的看法。
一、當前我局執法辦案存在的問題：
從上級公安機關對我局的執法質量考評的扣分情形來分析，目前我局在整體執法活動中還存在諸多的問題，歸納起來主要有以下三個方面：
（一）不認真履行職責,還存在執法不作為和亂作為現象
一是部分民警在辦理案件時弄虛作假，偽造當事人簽名的現象較為嚴重，特別是在行政案件處罰決定送達受害人和刑事案件《接受案件回執》受害人簽名問題上，為了應付法制部門案件評判，以臨摹了受害人的簽名或者由他人代寫的方式企圖蒙混過關，在一定程度上侵害了當事人的合法權益。
二是部分單位立案、對嫌疑人采取強制措施不及時等不作為情況仍然存在，特別是對一些沒有受害人的案件和一些犯罪事實輕微、嫌疑人投案自首的案件，出現立案不及時和對嫌疑人不及時采取強制措施的現象更為突出，有的致使有的嫌疑人逃跑，有的案件一拖再拖，造成一些證據無法取到，案件得不到及時處理，受害人信訪、上告，甚至被檢察院立案監督。
三是調查取證不及時不到位等不作為現象比較嚴重，特別是傷害案件沒有勘察現場或制作現場勘查筆錄的情況較為普遍。傷害案件雖然需要傷勢鑒定后才能決定是否立為刑事案件，而且輕傷案件還可以調解，但辦案程序明確規定在沒有確定傷勢的情況下，先以行政案件受案調查。可我們有些單位卻不調查取證，更多的是等待，等待鑒定，等待和解。可是案件是不會以我們的意志轉移的，一旦案件無法調解，要進入訴訟程序，再去現場勘查和調查取證的，往往已經太遲了，有的證據已經滅失無法彌補，有的因事過境遷證人無法準確提供，特別是現場勘查。現場勘查是進一步弄清案件事實的一個有力的證據，現實上往往由于我們的辦案人員沒有勘查傷害案件現場的常識或者不及時勘查現場，導致這個有力的證據滅失，從而使一些傷害案件的事實不清證據不足，嫌疑人得不到懲處，受害人的利益受到損害。
四是輕易剝奪當事人的合法權益和不保障聘請律師的權利等現象也時有發生。主要表現在制作筆錄時不告知當事人所享有的基本權利，如提出辦案人員回避、聘請律師等權利，使當事人的合法權益得不到保障。在刑事訴訟中被嫌疑人律師鉆了空子。
五是制作筆錄不仔細，粗心大意，如缺少訊問人簽名、筆錄開始時間和結束時間錯誤，文書制作錯誤等等，導致一些證據無效，行政案件復議被撤消，訴訟敗訴等嚴重后果。
六是因辦案人員責任心不強導致嫌疑人脫逃的事故還時有發生。
（二）基本法律知識和辦案技能掌握不熟練，違反程序辦案
一是檢查筆錄、扣押文書、辨認筆錄沒有見證人簽名，違反刑事訴訟法規定，06年因辨認筆錄沒有見證人簽名的問題，被檢察機關發違法糾正通知的就有3個案件。二是在辦案中對一些涉案物品不及時扣押，傷害案件中不及時扣押兇器，特別是一些棍棒、石頭等普通工具，沒有引起辦案人員的重視，沒有固定也沒有扣押，賭博案件不扣押賭具等等，這些問題的發生不但違反辦案程序，有的還直接影響了案件事實的認定。四是部分民警對打防控主干應用系統掌握不熟練，不能正確地運用這一平臺進行辦案，特別是網上偵查能力和信息的利用能力不強。對達防控系統的辦案流程不熟練，沒有達到提高辦案效率目的，從而造成一些案件時間不夠，程序粗糙，不是漏了這就是忘了那，最終導致案件發生執法過錯。
（三）檢察院監督、建議的情況較多。
根據統計，去年檢察院對我局在立案方面、偵查、使用強制措施、起訴等方面的監督共有24件。其中立案監督2件，執法建議18件，違法糾正通知書4件。雖然有的建議是檢察機關為了完成監督任務而夸大其詞，有的是純屬對法律認識的問題，但不管是那方面的原因，都說明了我們的辦案還有漏洞，質量還不高，否則我們都做到依法辦案、規范執法的話，也就沒有什么問題被其監督了。
二、我局執法存在問題的原因分析：
造成以上三方面的問題存在，有主觀的也有客觀的因素，究其根源不外乎以下五個方面：
（一）、執法人員思想不端正，觀念落后
一是由于各種因素的影響，我局部分民警公正執法意識不強，執法隨意性大，執法為民意識模糊，特別是在保障人權方面意識比較淡薄，沒有把以人為本、執法公正、一心為民的執法理念落實到執法工作去，最終出現不作為和亂作為的現象；二是認識不統一、不到位，沒有大法制理念。有的人認為執法質量好壞是法制部門一家的事，跟自己無關，只要過了法制審核這一關，就萬事大吉了，甚至有的領導對這個問題也產生片面的認識，把法制工作當成是一個部門的工作，沒有認識到公安法制工作是公安機關的生命線，是公安工作的核心、基石。是全局性的工作，是一項需要依靠公安機關各部門和各警種共同努力才能完成的工作。
公安機關要提高執法質量，就要樹立大法制觀念，牢固社會主義法制理念。特別是各級領導，要始終堅持用社會主義法制理念抓隊伍，用社會主義法制理念促工作。提高執法質量領導重視是關鍵，特別是一把手、領導班子的重視，是搞好執法工作的前提，也是提高執法質量的源泉。否則就無從談起。
（二）、職能部門審核不認真、把關不嚴
從執法質量考評閱卷的情況來看，一是案件審核人員審查材料不認真，不仔細，一些案件存在的問題并非是完全無法補救改正的問題，如檢察院一些違法糾正通知書中提出的筆錄單人簽名、起止時間、辦案人員的簽名以及在上面提到的等等一些問題，如果辦案人、辦案單位領導、法制和職能部門審核人員在審核案件時認真一些，仔細一點的話，就能把問題解決在案件處理之前，就不會被檢察院監督和考核時扣分。二是審核人員未充分行使個案評判的職權，或者礙于面子對一些該扣的分沒有扣，縱恿了辦案人員對一些問題的錯誤認識；三是辦案人員對審核人員提出的指導意見，聽之任之，有的不屑一顧，置之不理，有的甚至為了應付評判弄虛作假。因此使本來就質量不高的案件更難圓其說。
法制、辦案單位審核部門的嚴格把關雖然不是決定執法質量提升的決定條件，但卻是能否迅速提高執法質量的促進動力，是提高執法質量的催化劑。監督部門沒有充分行使職責，把關不嚴監督不力，對一些該追究的執法過錯沒有追究警戒作用不大，致使同樣問題重復出現，沒有在根本上解決問題出現的根源，是案件質量不能提升的另一個原因。
（三）、辦案機制不合理，弊大于利
目前，我局辦理案件的機制與兄弟縣市區的機制有所不同，特別是辦理刑事案件的辦理流程設置不合理。刑拘、逮捕審核由法制把關，移訴出口又涉及法制、刑偵和治安三個部門。既不是上級要求的偵審合一機制，又不具有符合當前實際需要的預審職能機制，不倫不類。偵審合一機制有要求全面提高辦案人員辦案水平的優點，但更多的是弊端。而我們不左不右的刑事辦案機制更是弊大于利。一是我們的整體辦案素質未能全面提高，辦案人員業務水平參差不齊，專業水平跟不上，單兵作戰能力差，未能適應案件一辦到底的需要；二是我們警力緊張，往往案件一個沒有辦好，另一個已經接手，辦案人員精力不足，對案件只能草草了事；三是多部門的審核缺乏統一尺度和統一把關，多頭出口，多頭協調，與檢察部門難以溝通；四是部分由法制審核強制措施的案件，職能部門依賴性很強，不能發揮一個預審員應有的主觀能動性，同時案件留給法制審核的時間往往不充分，審核人員更多的是對程序上的把關，就案論事，忽視了刑事案件預審的職能，更深層次的審核，大大削弱了另案處理、深挖余罪方面能力。六是刑偵、治安兩相當預審的職能部門因沒有對強制措施審核權，把連接辦案單位和預審單位的橋梁既逮捕的審核設在了法制部門，致使預審職能部門對報捕的辦案單位缺乏溝通、指導、協調和監督能力履行監督指導的職責力度不大。七是浪費警力，目前我局承擔預審相關職能的人員超過15人，如果有個統一的機構，人員只要8人就能應付，使更多的警力可以投入偵察、管理中去。這些弊病在近幾年機制運行的過程中已經日趨明顯。公安機關的預審部門應當具備辦案職能和監督指導職能，預審工作是公安機關刑事案件偵查工作的最終環節，是避免出現問題的最后屏障。我們的機制弊端就是沒有充分地利用這最后的屏障。實踐證明我們的辦理刑事案件機制已經不適應現實斗爭的需要。
同時行政案件辦案機制改革進度不快，單軌制沒有全面推廣，沒有真正調動派出所領導辦案的積極性和責任心，這無疑又是一大機制上的弊端。行政案件單軌制就是把行政案件的審批權在實質上前移到派出所領導這一級，法制和縣局領導僅在網上流程和形式上進行審核和審批。而我局對行政案件還是實行老的一套審核審批流程，網上的流程僅是辦案單位制作文書的一個過程，辦案單位對案件的處理還習慣依賴聽從法制審核的意見和按照領導的指示辦，沒有自己獨立思考和處理的余地和必要性，致使辦案單位領導沒有責任感，依賴法制部門的思想嚴重。我局每年有六百多件行政案件，送法制部門評判的案件有98%是有問題的，有的單位一年沒有一件案件是沒有扣分的。是我們的辦案人員沒有水平？不是，而是我們的辦案人員和辦案單位沒有動力主動去把這些案件做成精品，是應付，是僥幸過關的心理。很多人認為只要法制審核人同意就過關了，對法制部門產生極強的依賴性，試想，在這種形勢下，這么多辦案部門本來就沒有決心做成精品的產品，僅靠法制部門幾個人去審核把關，質量能高得起來嗎？假如法制審核人員沒有認真履行職責，那結果會是怎樣？再說案件到了法制部門審核把關，在程序上已經是滯后了，一些問題即使發現了，也是無濟于事了。弄不好就是弄虛作假。為什么不能把所有辦案單位的中層領導都變成法制的審核人員呢？為什么不把法制審核的關口前移到辦案單位？權力和責任是個對等關系，擁有權力就應承擔責任，實際上行政案件單軌制就是一個最好的選擇，況且各地行政案件單軌制的實施的結果已經證明了它的生存能力。
因此合理的辦案機制大大減少了重復勞動，避免警力的浪費和辦案成本的降低，將起到事半功倍的效果，是提高辦案質量的動力。盡快優化刑事辦案機制和推廣行政案件的單軌制實施是我局刻不容緩的工作。
（四）、制度不落實，責任不明確
為了規范辦案，提高辦案質量，我局制訂了許多的執法制度，如：有關辦案時限制度、案件評判制度、案件審核制度、責任追究制度、辦案獎勵制度、執法單位質量考核制度等等。但由于多方面的原因，很多制度都未能很好地落實，特別是對辦案單位的考評制度、中層領導辦案制度，盡管法制部門努力去落實，但最后并未動真格，考評結果好壞都一樣，制度成了一紙空文、稻草人，實際沒有威力。每次執法考評時，很少有執法單位領導關心自己的單位的成績，排名先后沒有關系，這足以說明我們的執法質量考評對執法單位的影響力度。
所以執法監督制度的落實，有力保障了各種執法活動依法、公平、公正的實施，是提高執法質量的保障，直接關系到執法活動的成敗。
（五）作風不扎實，思想松懈，業務不精
一是公安體制的不健全，獎罰不分明，使部分民警產生了一種偏激的思想，懼怕辦案，失去上進心，大家挖空心思進沒有執法辦案的部門，不愿呆在一線單位，執法辦案缺乏責任心。二是由于少數基層領導不重視執法，監督力度不夠，導致民警思想松懈，作風不扎實，對一些應當送達的文書特別是受害人的文書沒有送達，對審核人員提出的問題不重視糾正，甚至置之不理，檢查時弄虛作假，糊弄過關。辦案拖拉對一些案件一拖再拖，造成當事人信訪上訪。三是近幾年來我局隊伍出現“兩多一少”的現象，外調人員多，新民警多，執法隊伍經驗少，新民警分配是一個蘿卜一個坑，基層單位未能形成以老帶新、師徒制度，新民警無法從老民警身上獲得經驗，執法水平提高不快；四是近幾年來國家法律體系進一步完善，出臺的法律法規多，新的辦案程序變化大，特別是行政辦案方面，花樣翻新多，變得快，隨著科技含量的增多，老民警難適應，新民警適應能力不強，有的民警說，只要一個月不辦案一些程序就變了。五是隊伍管理缺乏獎勤罰懶機制，民警缺乏學習法律的積極性。六是培訓機會少及培訓機制不健全致使部分民警業務知識無法更新，業務水平不能得以提高。從而導致一些簡單的問題周而復始地發生，今年杜絕了，明年又發生。
由于執法隊伍管理不到位，缺乏激勵機制，缺乏正氣，辦案民警的主觀能動性未能得以發揮，從根本上影響辦案的積極性，直接阻礙了案件質量的上升。執法隊伍的素質是提高執法質量的基礎，是公安執法活動的基石。我們的案件就象一種產品，各執法單位是生產車間，職能部門是技術車間，法制科是驗收產品的車間，而我們的案件主辦人就是生產產品的工人，如果生產產品的單位和工人本來就沒有想生產優良產品，那其驗收車間再嚴格標準，產品質量能提高嗎？產品可以返回重新生產，而我們的案件往往是不可逆轉的，因此，執法隊伍的素質如果跟不上形勢發展的需要，那么執法質量的提高是不可能完成的任務。因此，如何提高隊伍的思想素質和業務素質是公安政治部門和相關業務部門重點要抓的工作。
三、提高我局執法質量的主要途徑
以上存在的執法問題和問題形成的原因，說明了我局執法質量不高不是偶然的，反映了我局執法隊伍素質、執法理念和執法機制等方面有待進一步改進和提高的必要性。要徹底改變我局執法質量落后的面貌，應當從以下四個方面著手。
（一）加強領導，增強領導法制意識
執法工作是公安工作的生命線，執法的好壞反映出公安隊伍素質高低，抓法制是公安機關各級領導班子抓工作和隊伍的結合點，因此局黨委要把公安法制工作擺在重要位置。一是要落實執法工作一把手工程，執法單位一把手領導對執法工作負總責，實行一票否決制度。二是要健全和完善領導干部法律學習制度，積極推進局領導干部法律學習、培訓工作的制度化、規范化。三是要把法制觀念、法律專業知識和執法能力作為選拔任用干部的重要標準。四要不斷提升副職以上科所隊長領導干部的法制意識和執法能力，打造具有較高法律素質的領導隊伍。五要建立和完善副職以上科所隊長以上領導干部參加庭審旁聽制度，完善縣局行政首長行政案件出庭應訴制度；六要規范副職以上以上科所隊長領導干部主辦案件制度，建立健全領導干部執法檔案，督促各級領導干部自覺加強自身法律素養的提高，成為依法辦事、公正執法的表率。
（二）完善機制，優化執法機構和執法人員配置
1、統一刑事案件出口，完善刑事辦案流程
一是理順縣局刑事執法機構設置，完善預審職能，設立統一預審機構，統一刑事案件出口。完善預審部門對刑事執法的監督機制，成立法制監督和預審監督統一的執法監督機構，統一執法監督機制；二是配齊配強執法監督機構班子和人員，提高法制監督人員的政治待遇和經濟待遇，把法制監督隊伍做強做大；三是加強與檢察機關的溝通，減少、避免檢察監督部門的監督。
2、實施行政案件單軌制，提高辦案效率和質量。一是合理調配派出所警力，合理配置辦案單位兼職法制員和辦案骨干，進一步增強辦案單位的責任感和責任心，全面實行行政案件單軌制；二是要嚴格網上審核、審批的流程和制度。加強法制部門對行政案件的審核審批監督職能；三要推行主辦民警、審批領導和縣局領導出庭應訴制度，落實完善其他民警旁聽制度；四是法制部門要進一步加強與法院行政庭、縣府法制辦、上級復議機關的溝通和聯系，避免復議案件被變更和撤消。。
3、完善辦案激勵機制，加大執法監督力度。
一是通過《民警執法檔案》系統運行，健全和完善個案質量評判機制；二是狠抓辦案質量網上公示點評制度，完善每月案件質量評比、通報、分析制度，實行每月定期評比相對較差案件和對辦案單位相關責任人進行執法評判記分制度；對辦案單位發生執法問題及時下發《執法建議書》或者《糾正違法通知書》，把單位的執法問題與辦案單位的主要領導進行掛鉤，追究連帶責任。三是不斷完善案件的主辦人制度、中層領導案件審核責任制，主辦人獎勵制度，做到責任明確，獎懲分明。四是全面推行民警執法崗位資格認證制度，要求新警上崗、民警換崗都必須事先取得崗位執法資格，應當取得而未取得的，不得直接從事執法活動。五是加強紀委督察部門對執法過錯倒查力度，建議對發生檢察監督案件、法院、復議部門撤銷案件、執法過錯案件和處罰執行情況，例入紀委督察部門倒查的范圍。六是強化執法質量考評工作，增強各執法單位的自我監督能力，確定執法單位一把手為本單位執法質量的第一責任人，承擔相應的執法監督責任。七是完善另案處理對象報備制度及案件跟蹤、講評制度。
（三）強化法律培訓，提高民警執法水平
執法業務的學習培訓是提高執法隊伍素質的一個重要途徑，因此要提高民警的執法能力，首先要提高民警掌握法律和應用法律的水平。主要從以下幾個方面著手：
一是法制部門要落實責任，民警分片聯系執法單位，進行執法指導工作，狠抓執法基礎建設，明確時間定期到各執法單位解決執法疑難問題。二是配合政治部門通過多種形式和途徑加強對各執法民警的業務培訓和執法能力的提高。比如：①定期舉辦小規模的執法知識培訓班或執法座談會；②定期召開法制員例會；③繼續推行民警到法制部門跟班作業的培訓方式，完善跟班人員的具體任務和考核機制；④舉辦法律專家大型業務講座活動；⑤舉辦執法水平落后民警培訓班，每半年對發生執法過錯的民警進行集中培訓學習。三是實行新警集中實習半年再分配制度，新警實習實行師徒制，集中案件高發單位，進行一帶一或者一帶二的師徒學習制度，并組織對新警的必要考核，經考核合格的再分配到執法單位工作，不合格的延長轉正時間半年或者一年。
（四）明確職責，各職能部門形成合力構建大法制環境
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