[ 趙彩宇 ]——(2008-10-16) / 已閱14945次
我國檢察權的合理配置與規范化運行
—試論我國檢察權的重新配置與創新運行機制的建立
趙彩宇
[摘 要] 檢察權的優化配置，是檢察改革的核心問題，也是司法改革的必然。科學配置檢察權，需要以現行的憲政體制和制度框架為基礎，遵循司法規律和考量檢察工作的現實需要。本文從考量檢察權合法性與合理性的角度出發，指出了當前檢察職權配置中存在的薄弱環節和立法疏漏并進行分析， 進而探尋優化檢察職權配置和創新運行機制的方面的淺見和思路。若干方面。
[關鍵詞] 檢察權 內部權能配置 機制創新
長期以來，我國理論界和司法實務界對檢察權的定位一直爭論不休，難以形成統一的認識。與此相對應的是，我國檢察權的配置也缺乏整體架構上的協調，在配置的各個檢察權能之間、具體檢察職能與檢察機關的法律監督地位之間，也缺乏必然的關聯性。
一、檢察權的內涵與外延
（一）、檢察權的內涵
檢察權的內涵指檢察權的權力屬性。近年來，理論界對檢察權的定位論爭可謂激烈。主要有：行政權說，認為檢察機關代表國家在訴訟活動中追訴犯罪，具有主動性和積極性的職業特質，與中立消極的司法權迥然不同，因此檢察權就是行政權。行政和司法雙重屬性說，認為檢察權雖然具有行政權的屬性，但是檢察官與法官在訴訟性質上具有“同質不同職”的職業特點，均依照同一法律目標行事，同時享有受憲法人身及事務獨立性的保障，所以說也是司法權，具有行政權和司法權的雙重屬性。司法權說，認為檢察機關在刑事訴訟中行使偵查、起訴等權力，必須依統一的訴訟程序進行，是訴訟中行使司法權的重要部分。法律監督說，認為法律監督權和檢察權本是同等語義，檢察機關的各項權能都由法律監督權派生而出，“訴訟程序成為法律監督的載體系統”。筆者認為，根據我國憲法，檢察機關是國家的法律監督機關，檢察權就是一種"法律監督"權。
（二）、檢察權的外延
檢察權的外延指檢察機關作為國家法律監督機關的職權范圍。在檢察權能中，以監督權為核心，由職務犯罪偵查權、批準和決定逮捕權、公訴權、訴訟監督權構成權力體系，我國的的檢察權能主要包括： 1、偵查權。一是職務犯罪偵查權。檢察機關有權立案查處國家工作人員的貪污瀆職行為，從而達到檢察國家工作人員、保障公職人員廉潔勤政、依法行政的目的。二是普通刑事犯罪偵查權。主要指對公安和其他刑事犯罪偵查機關偵查不充分的案件進行補充偵查，以滿足對案件提起公訴的證據要求。2、公訴權和參與訴訟權。這是檢察權的核心內容。公訴權是指檢察機關代表國家對違反法律的行為提出控訴并在審判過程中出席法庭支持其主張的權力。參與訴訟權是指檢察機關代表國家參與由其他公民、法人、社會組織提起的民事訴訟和行政訴訟的權力。3、依法行使批捕的司法審查權。4、訴訟監督權。維護司法公正是檢察機關法律監督的重要使命。訴訟監督包括刑事、民事、行政三大訴訟監督。
檢察改革的方向應是強化法律監督，而不是削弱甚至取消檢察機關的法律監督地位；檢察機關據以行使法律監督職責的各項檢察權能是法律監督權的外延，新形勢下檢察權功能的發揮不僅不能偏廢，而且應當繼續充實和完善。
二、檢察權內部配置結構
從結構上看，我國檢察權的內部配置呈三個層面：
1、檢察系統的層級權力配置。根據憲法和檢察院組織法的規定，我國檢察機關從上到下分為四個層級。最高人民檢察院和地方省、市、縣三級人民檢察院和專門檢察院行使的檢察權不盡相同。
２、檢察機關內設機構間的權力配置。目前，各級檢察機關內部設立的主要機構及其職能是：（１）偵查監督部門。行使對刑事案件犯罪嫌疑人的批準逮捕和決定逮捕權；對公安機關立案和偵察活動的監督權；（２）公訴部門。主要行使提起公訴權、刑事抗訴權以及對審判活動的監督權；（３）反貪污賄賂部門，主要行使對貪污賄賂犯罪的偵查權；（４）瀆職侵權檢察部門，主要行使對國家機關工作人員瀆職侵權犯罪的偵查權；（５）監所檢察部門，主要行使對監獄、看守所、拘留所執法活動的監督權；（６）控告申訴檢察部門，主要行使控告、舉報的受理和刑事申訴案件的復查權；（７）民事行政檢察部門，主要行使對人民法院民事、行政案件審判的監督權；（８）法律政策研究部門，主要對檢察權的行使中的法律問題進行調研并提出意見，并承擔檢察委員會辦事機構的職責；（９）職務犯罪預防部門，主要負責對職務犯罪預防工作的法制宣傳研究、分析全國職務犯罪預防工作的特點、規律，提出貪污賄賂、瀆職犯罪的預防對策等。此外，各級檢察院還設有政工、紀檢監察、辦公室、行政裝備等專司黨務、行政事務的部門。
3、檢察人員的權力配置。檢察人員的權力配置，主要體現在幾個關系上：（１）檢察長和檢察委員會關系。檢察院組織法規定，檢察長統一領導檢察院的工作，檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下討論重大案件和重大問題。其中，檢察長在重大問題上不同意多數人意見，可以報請本級人大常委會決定。從立法寓意上可以看出，雖然檢委會是檢察機關的權力機構，但作為檢察機關的法定代表人，檢察長在同一檢察機關的權力架構中起主導作用。（２）檢察官和部門領導的關系。檢察院組織法確定了檢察機關的上下級的領導關系，而檢察官法雖將檢察官分為四等十二級，卻未對高級別檢察官可以領導低級別檢察官從事檢察業務工作作出規定。在檢察官和部門領導的關系上，延用至今的機制具有非常典型的行政機關的特點。檢察官的權力來源于檢察長或者檢委會授權和委托。檢察院部門領導對檢察官的職權行使具備審核權和一般指示權，并當然擁有日常行政管理權。檢察官在部門領導的督促、指導和檢查下完成職責任務，檢察官本人不具備履職的獨立性。（3）檢察官和檢察院行政人員之間的關系。除檢察業務部門以外，檢察機關的運轉還必須配置機關事務、行政裝備、政治部、紀檢監察、警務等綜合部門，負責檢察人員的管理、培訓、保障，涉及的人員包括政工員、紀檢員、書記員、檔案員、保密員、技術人員和法警、司機等。這些人員對檢察機關業務工作的開展提供了不可或缺的有力支持。多年以來，檢察機關的綜合部門和業務部門的人員并未進行角色界分，檢察官專司后勤、政工工作的現象非常普遍，而綜合后勤人員作為有生力量介入檢察業務和參與辦案也很常見。
三、我國檢察權配置存在的問題
（一）、權力分拆過細，導致法律監督力的整體弱化。
檢察機關的法律監督職權覆蓋了偵查、公訴和參與訴訟、批捕、訴訟監督四大層面，檢察機關的內部職能部門應主要依據法律監督的任務進行配置，不宜拆分過細。從檢察機關的領導體制上看，一是由于缺乏一體化的制度支撐，在辦案任務的立查結案指標需分級統計，業績均單獨以各個檢察院作為考評主體，上級檢察機關對下級檢察機關的領導更注重監督和指導，如偵查職務犯罪，基本按屬地原則由案發地檢察機關獨立完成，上級檢察機關的介入和指揮十分有限。二是內部職權分解過細，容易引起職能重疊和沖突，造成工作扯皮，致使檢察機關履行法律監督職能必要的知信力和查究力整體疲軟。如公訴部門與偵監部門分立導致刑檢案件的審查存在重復勞動之嫌，并有可能出現批捕部門和公訴部門案件判斷上的矛盾，捕了以后訴不出去，在偵查監督上也容易引起監督脫節；反貪和瀆檢部門分立造成偵查資源分散，偵查實效降低，且貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪均屬職務犯罪，二者往往相互交織難以界分，兩部門分別單獨畫地為牢，自家各掃門前雪的傳統調查方式違背職務犯罪的偵查規律；民事行政檢察部門在實施民事行政案件的訴訟監督時，由于沒有配置偵查權，不能對民事行政案件訴訟中的枉法裁判及玩忽職守等職務犯罪及時發現和進行查處，這種訴訟監督顯然會打折扣。監所檢察部門的刑罰執行監督和看守監獄場所的監督同樣存在監督不力之嫌。
（二）、權力的行政性質突顯，導致檢察官履職能力的萎縮。
我國檢察權的定位具有濃厚的行政色彩，很大程度上抹殺了檢察權自身的司法屬性，也桎梏了檢察官履職能力。這反映了檢察機關內部體制上即為：（1）檢察官缺乏獨立性。檢察活動的司法屬性要求保障檢察官的獨立性。而在我國，“檢察權獨立行使”的傳統解釋和制度設計指檢察院獨立行使檢察權，而非檢察官獨立行使檢察權。從檢察院的權力層級上，檢察長乃檢察職權的集權者和代表人，其他檢察官的履職行為均來自其授權，并不具備行使檢察權的獨立性。此外，檢察官須接受分管副檢察長、科處長的直接領導，他們可以否決檢察官的辦案意見，也可以通過集體討論的途徑決定檢察事務，然后報檢察長批準。在這樣的體制中，檢察官只是行政垂直線上底部的一個點，其所承辦檢察事務，必須提交集體討論決定，經由檢察長批準，且上級的決定檢察官亦必須執行。檢察權是司法權。司法權的核心內容即為司法機關的機構獨立和司法官的履職獨立。這種管理方式有悖于檢察權的性質與檢察業務本身的要求，在此種情況下，檢察官很難發揮主觀能動性，張顯辦案個性，積極開展工作。（2）檢察職能與行政管理職能混合。當前我國檢察機關沿用的主要是自上而下的縱向位階式的行政領導方法，檢察職能與行政管理職能混合并以行政為主導。（3）檢察長、檢委會之間的權力配置關系不順。從人民檢察院這一機關法人的內部建構來看，檢委會是該法人的權力機構，檢察長是該法人的法定代表人，但在二者具體運行過程中，現行立法卻賦予了檢察長對檢委會強大的制約權，即提請人事任免權、會議當然主持權和最后排眾請示權。這在一定程度上造就了檢察長主導并實際凌駕于檢委會之上，破壞了檢委會實行民主集中制之法定原則的真正貫徹，也使檢察委員會其他委員討論檢委會事項的責任感的參與熱情受到難以避免的體制性抑制。
（三）、檢察權的配置不科學，導致檢察權的內部耗散。
一是各內設部門之間存在一定的職能混亂，如偵查監督權，按照現有的情況，偵監部門、公訴部門、監所部門都責無旁貸，但這種部門視角下的檢察監督有可能是片面地和無序的，造成“大家都管，大家又都不管”的狀況。二是由于檢察權配置上的不明確，有的職能部門沒有完全行使法律規定的檢察權。如我國刑事訴訟法第77條明確規定，如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起刑事訴訟的時候，可以提起附帶民事訴訟。對此，最高人民檢察院沒有明確要求，也沒有作出有關解釋和規定，實踐中基本無法落實。三是檢察機關稱謂有待規范。如檢察機關內部如今有廳、局、處、科、室等各種稱呼，這些稱呼均帶有濃重的行政色彩，不能反映檢察機關的特點，缺乏應有的司法底蘊。
四、優化檢察職權的配置
優化檢察職權配置，是推進司法體制改革的重要內容，也是建設公正高效權威的社會主義司法制度的重要途徑。優化檢察職權配置，涉及到兩個方面：一個是在國家立法的層面上，按照檢察機關發揮功能作用的需要和司法活動的規律，通過立法授予和調整檢察機關的職權配置，使檢察職權的配置必要、合理、科學；另一個是檢察機關在法律授權的范圍內，按照公正高效和有利于監督制約的要求，通過內部的機構調整和職權配置，整合現有資源，更有效地行使法律賦予檢察機關的職權。以下筆者主要從第二個方面進行思考探索。
（一）、合理科學的配置檢察權
1、增加違憲案件調查權 。憲法監督制度是現代法治國家的普遍性選擇。我國現行憲法確立了我國的違憲審查制度是人民代表大會機關審查制。從具體運作看,這一機制存在不少缺陷和不足:缺乏專門的違憲審查組織機構,憲法監督不能經常化；缺乏違憲審查的操作程序。由于傳統理論認為憲法不具有可訴性,所以沒有建立對具體違憲行為的憲法訴訟制度。2000 年3 月全國人大通過了立法法,對我國憲法規定的違憲審查制度作了進一步的完善。但是從運作現狀看,缺乏專門的憲法監督機關被認為是憲法監督弱化或流于形式的癥結所在。筆者認為，在憲法上,保留全國人大監督憲法實施的職責,同時增設獨立的憲法委員會(或憲法法院) 來行使違憲審查權,取消全國人大常委會的監督憲法實施的職責。即實行由全國人民代表大會的憲法監督和憲法委員會的專門違憲審查相結合、以憲法委員會為主的復合審查體制。在這一復合違憲審查體制中,根據檢察機關承擔的法律監督職責,應賦予其調查取證和啟動程序的職責和權限，建立專門的科室予以負責。
2、合并現有主要業務部門。（1）職務犯罪監查局。將現行反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防、控申四個部門整合成統一的檢察機關反腐敗職能機構。受理公民控告(舉報) ,是反腐執法的基礎和前提,辦理貪污賄賂案件和瀆職侵權案件是反腐執法的直接體現,預防則是通過反腐執法的適度延伸,鏟除誘發犯罪的病灶,實現反腐敗執法功能、效果的最大化。 "四位一體"的反腐敗機構設置模式,正是反映了這一客觀規律。（2）公訴局。將現行偵查監督、公訴兩個機構整合為一個具有追訴性質的法律監督職能機構,行使目前由公訴、偵查監督和民事行政檢察部門履行的部分職能。檢察機關不僅應當享有刑事案件的公訴權,而且也應當享有代表國家與社會公共利益而行使的民事公訴權與行政公訴權。公訴局的機構設置,為民事、行政公訴的司法實踐提供了探索空間。反映了公訴工作全面、協調發展的趨勢。這樣,更能從整體上凸顯公訴職能的"客觀性義務"和維護法律統一正確實施的法律監督性質。 （3）設置訴訟監督局。將現行民事行政檢察、監所檢察等部門職權予以整合,除繼續履行上述機構的職能外,應增加從公訴局分離出來的訴訟監督職能和內部執法監督職能,以行成對外(公安、法院)對內(檢察執法)同時并舉的全方位訴訟監督。具體職權是:負責立案監督、偵查監督、審判監督事項;負責對人民法院已經發生法律效力的民事、行政判決、裁定的抗訴;對侵害公益的案件以國家代表人的身份提出訴訟;以檢察建議、糾正違法通知、民事抗訴程序中的當事人和解等方式實施民事行政監督;負責對刑事判決、裁定的執行和監管活動進行監督;負責對檢察機關自身的辦案活動和辦案質量實行監督。
3、成立"司法行政管理部"。實行分類管理后，要相應地設立司法行政管理部門，專門管理檢察機關內部的非司法性工作，即司法行政事務。"司法行政管理部"不僅要行使檢察機關內部基本的司法行政管理職能，如從事政工、行政、文秘、黨務、紀檢監察、會計、出納、統計、檔案等行政事務，還可負責檢察機關同人大、法院及行政機關的聯系。在條件成熟后，可考慮將一些服務性的工作推向社會，實行社會化服務。另外，為加強檢察官的協調，可在"司法行政管理部"內設置"檢察官秘書處"，作為檢察機關檢察官運行的協調機構。
（二）、改革檢察機關的行政化管理模式。
一是改革檢察人員管理制度，建立符合檢察工作特點的人事制度。檢察機關工作人員的錄用應當由檢察機關按照最高檢察機關規定的條件和程序自行決定，而不應當由行政機關來為檢察機關選拔和錄用人員。國家應當設立區別于行政等級的檢察人員工資福利序列，而不應當完全套用公務員的工資福利標準。法官、檢察官的等級、職責權限、工資福利，應當按照從事司法工作的資歷和水平，由司法人員管理機構獨立決定，而不應當完全按照行政級別由行政機關或行政管理部門來確定。檢察機關的人員應當按照法律賦予檢察機關的職權及其實際需要進行分類，明確規定不同崗位的職責權限，形成職權之間的監督制約機制，而不應當完全按照行政管理的模式進行上下級單向式的領導。對檢察機關和檢察人員的考評更應當符合司法工作的實際，有利于激勵、培養、造就和使用高素質專業化司法隊伍。二是更新檢察職權運作的觀念，切實按照司法規律行使檢察職權。檢察機關內部更應當尊重司法規律，樹立按照司法規律配置檢察職權、按照司法規律管理檢察人員、按照司法規律履行檢察職能的理念，保證檢察職權按照公正高效的要求來運作。要逐漸淡化和消除行政層級的觀念，改革辦案機制，減少對案件的行政審批環節，優化司法資源和職權配置。同時要通過考評機制和工資福利的改革，把檢察人員的注意力從關注行政級別的晉升上引導到關注司法崗位職責的履行上來，努力營造使忠于黨、忠于人民、忠于法律的有辦案能力的人員脫穎而出的軟環境，在建設高素質專業化檢察隊伍的基礎上實現檢察職權的優化配置和高效運作。
主要參考書目：
1．《中國檢察制度研究》,葉青、黃一超主編，上海社會科學院出版社2003年版；
2、孫謙、鄭良成主編：《司法改革報告——中國檢察院、法院改革》，北京，法律出版社2004年11月第1版。
3、張智輝、楊誠主編：《檢察官作用與準則比較研究》，北京，中國檢察出版社2002年1月第1版。
4、龍宗智著：《檢察制度教程》，北京，法律出版社2002年3月第1版。
5、洪浩著：《檢察權論》，武漢，武漢大學出版社2001年10月第1版。
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