[ 張基奎 ]——(2008-8-9) / 已閱16875次
司法民主及其限制性問題研究
張基奎
近十多年來，司法改革成為我國政治體制改革的重要內容。從目標層次看，我國司法改革的主要包括兩個方面：一是確保司法公正（質量）。通過對法院體制、訴訟程序等的完善來保證當事人的話語權，自由處分自己的權益，實現維護社會公平正義的功能。二是提高司法效率。遲來的正義不是正義，通過對司法資源的合理配置，提高審判效率，及時有效的滿足當事人的司法需求。可以看出，不論是公正還是效率，在價值取向上都體現了對人的權利的尊重和保護，這也正是社會主義法治的實質精神所在。
盡管經典馬克思主義作家認為，司法在本質上是國家專政的工具，但并不否認司法的社會服務功能，至少在人民內部是這樣的。司法作為對人民權利的判斷權，其判斷過程的科學性、判斷結果的合理性如何，即對“判斷之判斷”的問題值得關注。這個問題的實質在于對司法權的制約問題，前提在于社會公眾對于司法權有多大程度的信任。
司法民主就是為解決對司法權的制約而提出的，當我們對司法民主化問題進行研究時，也不能回避公眾對司法信任狀況。從我國目前的情況看，司法的根本權威遠沒有確立，這里有司法本身的原因，也有政治體制、法律文化等深層次的原因。據有關媒體調查，司法不公成為社會關注的主要熱點之一。司法不公是一個復雜問題，包括誰來做出結論說司法不公；司法不公的根源在哪里等。但是，有點是肯定的，當媒體提出司法不公的問題時，人們首先懷疑的是司法主體——法院及其法官們有問題，而不是關注司法環境的復雜性。可以說，司法民主的提出，也與人們認為的“司法不公”有關，試圖通過司法民主，借助法院以外的力量來實現本應該由司法力量本身維護的公正。
在本文的開始，我們必須首先了解人們呼吁司法民主的原因。如果司法被包圍在被社會不信任的環境中，所謂的司法民主恐怕就是對司法權的分割，司法最終會喪失獨立的性格，而淪為“群眾運動”、“多數人暴政”。所以，本文對司法民主的研究，首先要建立在對司法予以充分信任的基礎上，認為司法的本質是維護公平正義的，司法民主的引入在于更好地實現司法的社會服務功能，而不是對司法權的分割。
一、 司法與民主的關系
司法與民主都屬于上層建筑的范疇，從國家的角度，都是為實現國家職能而建立的具體政治制度。馬克思主義認為，國家在本質上是一個階級統治另一個階級的工具。以軍隊、監獄、法院等為代表機構都是國家的重要專政工具。國家從產生以后，基本職能在于維護統治階級的統治地位，暴力機關是必需的。司法從國家開始運行的時候就存在了，而且成為國家的標志之一。
關于民主，它的產生則要比司法要晚的多。主要是資產階級革命開始后，隨著人們對自我的發現、對自由的追求而提出的；資產階級國家建立以后，成為資產階級治理社會的基本方式。民主在政治層面的典型體現在于議會制，通過民選代表來實現公眾參與社會和國家事務管理的權利；思想基礎在于在于對權力制衡。
可以發現，在西方國家，通過建立政治體制來實現民主成為廣泛共識。但是，單獨在司法領域提出民主化問題還是比較少的。如果說有的話，可能陪審團制度算是一個。但是，陪審團參與案件的審理，主要在于通過普通民眾的視角對法律事實的認定，而對該事實最后的法律性判斷仍掌握在法官手中。可見，陪審團制度不在于對法律判斷權的分享，而只是為了促進事實的認定更接近公眾的認知標準。這種對陪審團職能的限制，主要基于司法權獨立的高度保護。在他們看來，司法獨立才是實現司法公正的根本所在。
由此，我們得出這樣的初步結論：第一，司法與民主都是實現國家職能的重要方式；第二，司法與民主產生有先后，并不具有天然的聯系；第三，對于司法民主這一命題必須保持科學、謹慎的態度；第四，民主政體是實現司法民主的前提，但是民主政體未必需要司法民主來標識。
這里從我國的實際國情再具體闡釋上面的第三、第四點結論。
不論是我國學界還是實務界，司法民主這一命題提出以來，就有廣泛的爭論。有學者認為，司法的民主化是對司法活動本身規律性特點的違背，會進一步干擾本就十分薄弱的司法獨立；但也有人認為，司法民主是社會主義法治的本質性要求，是人民司法的具體表現，是實現司法為民的具體措施。筆者認為，對司法民主這一命題應該從多個角度來觀察分析，厘清其中的利弊。一是搞清楚司法民主的目的是什么？是限制或分割司法權，還是為了更好地促進司法本質功能的實現。二是司法民主是實現司法公正的最好選項嗎？換句話說，司法不公的根源在于司法不民主嗎？三是民主在司法活動中的地位問題，即民主方式下確認的正義就是法律意義的正義嗎?這些問題，在后面都將得到論證。
2005年10月國務院新聞辦公室發表的《中國的民主政治建設》白皮書在“司法民主”一節中闡述：“多年來，中國不斷建立和完善司法體制和工作機制，加強司法民主建設，努力通過公正司法保障公民和法人的合法權益，實現社會公平和正義。”“中國司法在制度和程序上，堅持法律面前人人平等和罪刑法定等原則，通過實行審級制度、回避制度、公開審判制度、人民陪審員制度、人民監督員制度、律師制度、法律援助制度、人民調解制度等，維護和實現司法公正，保障人民的民主權利和公民的合法權益。”這里的“司法民主”，其著眼點在于通過司法制度來保障人民民主權利的實現，對人民民主權利的司法保障程度是衡量司法民主的根本標準，司法制度本身的民主程度如何則是次要的。由此，我們可以對以上關于司法民主的爭論進行如下歸納：真正的司法民主不在于司法程序的民主程度，而在于通過司法對人民民主權利的維護程度；盡管司法制度的民主對實現司法公正也可能發揮促進作用，但是要以不侵害司法的獨立性為前提，人民民主政治在司法領域中的體現也在于此。
二、 司法民主問題
上面對什么是司法民主實際上已經有了基本的概括。這里重點就司法程序民主與司法實體民主的平衡問題進行討論。
民主是一種社會治理方式，也是一種價值信仰。從治理方式的層面看，民主的內容包括民主決策、民主管理、民主選舉、民主監督等，其共同特點在于重視多數人的意見、維護多數人的利益。從該層面把民主引申到司法領域中，得出的結論是：司法活動要重視多數人的意見、維護多數人的利益。這一結論很容易被解讀為：對司法審判中的裁判結論要考慮多數人的認知程度、價值標準。盡管我們追求法律裁判的法律效果與社會效果盡可能統一，但是就具體案件而言，如果總是對宏觀的社會引導功能過多牽掛，就會忽視對具體案情的查證，最后可能導致為了多數人的正義而犧牲個案的正義。之所以會出現這樣的擔憂，主要在于司法活動本身的專業性與民主的民眾性之間存在沖突，民眾的意見未必是專業的法律意見。在法官嚴格執行法律的前提下得出的法律結論不應受到民眾的質疑；如果該法律結論真的有悖于社會良心的話，民眾應該要求議會修改法律，而不是得出司法不公的結論。當然，這里的嚴格執行法律需要多種復雜因素的促成，而這也是科學落實司法民主所需要考察的。
所以，把民主作為一種工作方法引入司法領域必須相當謹慎。從我國的實際情況看，主要表現為：第一，對法官的民主選舉。我國法官法規定，審判人員是由相應級別的人大機關來任命的。這種任命盡管和初始意義的選舉有區別，但是鑒于人大機關的民意性質，我們可以認為我國法官的產生體現了民意的表達。對法官的民主選舉有積極意義，主要在于增強法官的社會責任意識，更好地維護社會公平正義，更重要的是開展司法監督的前提。值得注意的是，民選法官還主要是從宏觀正義的角度去考慮的，而在具體案件中更需要法官對具體正義的獨立思考。所以，這也是多數其他國家沒有采取法官民選的原因之一。第二，對法院和法官的監督。這里的監督渠道是多層次的，比如執政黨的監督、人大的監督、政協的監督、群眾的監督、輿論監督等。法院是由人民代表大會產生的，法院要向人大負責并報告工作，人大的監督是一種體制化監督，甚至具有權力制約的性質。執政黨的監督主要性體現在法院工作要貫徹落實黨的基本路線、接受黨的政治領導，體現了司法的政治性。群眾監督、媒體監督和其他輿論監督都屬于社會監督，目前看這種監督沒有制度性渠道，處于一種“廣場政治”狀態。但是，這并不容忽視，由于信息媒質的發達，社會輿論挾持司法判斷成為可能，并有了現實例證。
那么，從價值層面看待民主對司法領域的影響是怎樣的呢？價值層面的民主在本質上在于人民當家作主，人民的權利得到承認和尊重，并建立比較完善的實現體制。司法作為國家的基本功能之一，在民主政體的國家體系里應當為人民民主權利的實現提供司法保障；司法民主的本質性要義也在于此，即法官堅持以人為本的理念，圍繞當事人權利的維護來開展司法活動，對當事人權利義務的法律評價建立在給予當事人充分尊嚴的基礎上。這種尊嚴體現為當事人在訴訟活動中地位的平等；當事人不因可能承擔敗訴的后果而被歧視；當事人能夠自由表達、處分自己的實體權利和訴訟權利。從我國的對國家本質的宣示看，司法民主主要是價值層面來予以倡導的，這符合人民民主專政的本質精神，也符合馬克思主義對司法的基本定性——司法的人民性。
司法民主從根本上講是價值問題，但也是技術問題。在司法程序民主與司法實體民主的平衡上，我們無疑應當首先強調司法的實體民主，即司法對民主權利的保障程度。但是，這并不意味著司法程序民主沒有獨立的價值。正如人們對形式正義的追求一樣，當對實體民主產生分歧時，人們不妨通過對形式民主的建立和落實形成對司法公正的確信。許多疑難案件在直接追求實體正義上存在很多困難，這時候如果在公開審判、公平對待當事人訴訟權利做得很充分的話，也會達到息訴服判的效果。相反，一些簡單的案件由于法官對庭審細節的忽視或者對雙方當事人態度迥異，可能引起合理懷疑；即使在程序、實體上都是合法的，敗訴的當事人可能也會認為判決不公而上訴或申訴。
三、 社會主義民主對司法的影響
社會主義的司法民主建立兩個前提下：一個是民主的階級性；另一個是司法的人民性。社會主義民主與資本主義民主的本質區別在于是否承認民主的階級屬性。我國的國家性質被表述為“人民民主專政”，明確宣示了我國民主的階級性以及民主與專政的辨證關系。司法的人民性實質上也是說司法具有階級性，但具有更豐富的含義。就人民司法的表述而言，人民是司法的主體，維護人民群眾的根本利益是司法的根本任務；司法所維護的社會正義在人民司法的視野里就是維護人民群眾的根本利益。
我國社會主義民主的基本制度包括人民代表大會制度、多黨合作與政治協商制度和民族區域自治制度，貫穿其中的根本方法是民主集中制和群眾路線。社會主義民主對司法的影響主要表現為：
（一）制度層面。一是法院由人大產生并對其負責；二是接受黨的政治領導；三是接受政協等民主團體的社會監督。
（二）價值層面。人民司法為人民，簡稱為司法為民，不僅是司法的民主功能還是專政功能，都以是否維護廣大人民群眾的根本利益、是否服務經濟社會大局、是否契合社會主流價值觀念為根本指針。這里的疑問是，司法從法律運行體制上講是對立法產品的執行，司法所秉承的價值取向是由立法產品的價值取向決定的。司法為民的根本前提是立法產品在體現人民意志、維護人民利益方面具有周延性；在我國法律體系的周延性恰恰還需要加強，此時對法官的理解法律、自由裁量的素質要求更高。而法官隊伍整體素質的不如人意又增加了司法為民的障礙。
（三）目標層面。司法的終極目標是維護公正，但是對什么是公正又有許多不同的論述。筆者認為，公正由公平與正義兩個要素組成，又具體分為公開、平等、正確、正當四個次要素。對公正的衡量有程序標準，如司法制度公開、審判公開、當事人平等行使訴訟權利；也有實體價值標準，如對法律基本精神的領會與貫徹、對人性的尊重、對自然和社會規律的服從。社會主義的公正觀也有自己的特點，至少包括如下內容：一是符合人民群眾的根本利益；二是符合先進生產力的發展需要；三是符合先進文化、主流價值的基本追求。司法民主不論從方法層面還是從價值層面都應當為司法公正服務，并把是否有利于司法公正的實現作為評價司法民主正當性的根本標準。
四、司法民主的制度設計
司法制度的設計主要在于提高司法效率、實現司法公正。當把司法民主作為一種制度看待時也要遵循這一原則，實現兩項功能：一是整合功能。通過對司法民主的制度設計，整合司法資源，改進司法活動中存在的不足，增強司法機關的社會溝通能力，落實司法裁判的引導、教育功能，樹立司法威信。二是限制功能。要注意到民主的方法并不絕對適合于司法活動，司法的民主化可能對司法獨立、進而對司法公正產生的干擾。
這里的重點是要處理好司法民主與司法獨立的關系。通說認為，司法獨立是實現司法公正的根本途徑，沒有獨立的司法就沒有真正的法治。從我國目前的司法狀況看，司法獨立遠沒有達到社會主義法治所要求的理想狀態，制約司法獨立的體制性“瓶頸”還沒有得到改觀。在這種情況下，不論實行司法民主有怎樣美好的動機，都會讓人擔心成為干擾司法獨立的又一“緊箍咒”。因此，消除法學家們的擔憂應當是在司法民主制度設計中必須考慮的。筆者認為，司法民主與司法的獨立也并不是水火不容的，其統一性體現在對司法公正的追求，而對立性的表現有的在于技術層面的協調問題，有的則在于對司法民主與司法獨立本身的誤讀。前面提到，科學、理性的司法民主并不是對司法權的分割，恰恰相反，它以尊重和維護司法權的獨立為前提，通過制度性民主路徑對司法裁判進行監督、評價；民主方式即使進入司法的程序過程中，也不能越俎代庖，不能把社會公眾的意見強加給法官，必須留給法官獨立判斷的空間。另一方面，司法獨立并不要求把法官與社會完全隔離起來，法官更多地體察社情民意可能更有利于他們對案件事實的正確判斷；而所謂的獨立則主要體現在法官經過專業的法律培訓，要樹立法律至上的理念，在查清案件事實的基礎上，法律是進行裁判的唯一依據。
下面主要從司法程序的層面，就一些體現司法民主的具體制度進行探討。
（一）司法公開制度。包括兩個方面：一是司法制度的公開宣示，讓當事人了解訴訟的具體程序、自己在訴訟的角色、地位以及權利義務；二是審判公開，對各類案件以公開審判為原則，通過公開透明的庭審程序，贏得當事人和社會公正的信任。司法公開本身就是“看得見的正義”，為人們觀察司法活動提供途徑，為當事人維護自身權益提供保障。但是，應當注意到，司法公開要遵循兩項限制：其一，公開不是絕對的，必須留給法官充分的私密空間，能夠平靜地進行獨立判斷；其二，司法公開賦予公眾的知情權在于對案情的知曉，而不是對法官判斷過程的知曉，判決書上的說理部分也是法官的獨立思考后的“判斷結果”，而不是“判斷過程”。
（二）人民陪審員制度。我國的人民陪審員制度主要從前蘇聯借鑒過來的，成為體現人民司法的標識。 2004年8月全國人大常委會通過的《關于完善人民陪審員制度的決定》是對新時期落實人民陪審員制度、促進司法公正的積極探索。根據《決定》的規定，人民陪審員參與社會影響較大的刑事、民事、行政案件或者當事人申請人民陪審員參加合議庭審判的案件。從法理的角度，有兩點值得關注：其一，案件的社會影響大小決定了該案件是否有人民陪審員參加審理。一方面反映了司法的權威不高，人民陪審員成為增加裁判權威的砝碼；另一方面司法機關的不自信，缺乏有效的社會共同能力，把人民陪審員作為與社會溝通的橋梁。其二，當事人申請人申請人民陪審員參加審理。反映了當事人對司法機關不信任，也是對獨立司法權的挑戰。
我國的人民陪審員制度與國外的陪審團制度不同，國外的陪審團僅限于對案件事實的審查，而我國的人民陪審員在事實審、法律審上與法官具有同等的權力。《決定》明確規定，人大常委會組成人員，法院、檢察院、公安機關、國家安全機關、司法行政機關工作人員和執業律師等人員不得擔任人民陪審員。這實際意味著非法律人員行使司法權成為可能，是否與司法權的專屬性、司法活動的專業性產生沖突呢？這是學界和實務界許多人反對人民陪審員制度的主要理由。
（三）合議庭與審委會制度。這兩項制度是執行民主集中制的典型，是司法民主在法院內部的體現。在合議庭制度中，審判長、審判員（人民陪審員）的權力是同等的，對案件評議時，都可以就案件事實、法律適用發表意見。一般先由陪審員、審判員發表意見，然后由審判長發言。如果合議庭的成員意見不一致，應當開展討論，以少數服從多數的原則如實記錄在案，最后形成多數意見作為判決的定論。合議庭制度的建立主要基于在案情復雜的情況下集思廣益，準確認定事實，形成正確判斷，減少錯案。但是，長期以來，我國合議制流于形式，在審判實踐中一直存在著名為合議庭審判、實為單個法官獨自辦案、三人署名的習慣做法。因此，就大多數案件而言，名義上是合議庭審理案件，實際上每一個具體只有一位承辦人，由承辦人對案件的事實和法律負重要責任。從庭前準備、證據調查到案件裁決的基本意見都是由承辦人一人獨立完成，其他合議庭成員并不直接參與審判活動，只是在最后評議案件時，憑閱卷和承辦人的匯報意見，就承辦人的裁決意見進行表態而已。 可以看出，在合議庭制度中，司法民主還需要加強。
經過合議庭的重大疑難案件，院長認為有必要，可以提交審判委員會討論決定。審委會討論案件的規則與合議庭相似，采取少數服從多數的原則，在抵御司法干預、保障司法獨立等方面起到重要作用。但是也存在審、判分離等缺陷。
五、 司法民主的限制性問題
本文對司法民主問題始終采取謹慎態度，既要肯定司法民主在價值層面的積極意義，又要防止民主方式對司法獨立的干擾。這里重點就對司法民主誤讀典型問題進行闡述。
（一）司法大眾化。社會主義司法的本質特征是人民性，即把維護人民群眾的根本利益作為根本目標。司法民主建立在司法的人民性的基礎上，但是不論是司法民主還是人民司法，都是建立在遵循司法本身的專業性規律的基礎上的，特別要主要防止“全民司法”、“群眾式司法”的大眾化傾向。
司法大眾化與司法人民性有根本區別。司法大眾化，首要的表現是公眾成為“法官之法官”，司法裁判的正當性由公眾決定；其次是公眾直接參與司法活動，典型的表現就是公審大會，讓群眾直接分享司法權；再者是司法喪失專業性，對當事人是非評判的依據是“群眾感覺”、“群眾習慣”等不確定的東西。
司法人民性主要著眼于司法的內在本質特征，通過對司法本質特征的發現，提示司法活動應當堅持的根本方向。科學的司法民主要貫徹司法的人民性，堅持司法為民的宗旨，才能避免司法大眾化的歧路。
（二）司法政治化。社會主義司法具有鮮明的政治性，表現為法院要堅持黨的政治領導，在司法活動中貫徹落實黨的路線方針和政策；要服務經濟社會發展的大局，為社會主義初級階段的中心任務提供司法保障。司法的政治性不等同于司法政治化。盡管司法活動在本質上也屬于政治活動的范疇，但是，司法獨立于其他政治系統是現代法治的重要符號，而司法政治化恰恰使司法成為政治的附庸。
司法政治化的特點是：其一，司法為特定的政治任務服務。比如上世紀八十年代的嚴打活動。其二，司法活動為了政治需要而違背法律基本原則。其三，司法政治化的實質是人治。
（三）司法民意化。司法裁判要符合主流民意所表達的價值，實現社會效果與法律效果的統一。司法的社會性首先是由司法本身的歷史任務決定的，通過司法建立比較穩定的價值標準體系，維持社會關系的穩定；其次司法的社會性在于引導社會、教育公眾，為公眾提供可預期的行為模式和社會關系模式；最后，司法的社會性以堅持司法的法律專業性為前提。與之相比，司法民意化的典型表現在于民意挾持司法，在司法作出裁判前，民意通過各種渠道影響司法判斷，實現“多數人的暴政”。司法民意化看起來具有司法民主的特征，但這種民主形式往往是混亂的，甚至具有欺騙性。特別是當媒體裹挾民意的情況下，法官在“民意媒體”的監督下很難頂住民意的壓力，作出獨立的判斷。
總的來說，司法民主是社會主義法治的本質要求，通過司法民主實現對人民民主權利的司法保障；但是，司法活動專業性要求司法的職業化，而不是大眾化，要防止“大民主”的方式對司法獨立的干擾。司法民主的制度設計是否科學，要以是否促進司法公正的實現為根本標準。
