[ 許蕊 ]——(2008-6-10) / 已閱14606次
基層法院法官現狀及思考
黑龍江省北安市人民法院 許蕊
改革開放以來，隨著經濟的發展和人民群眾法治觀念的不斷增強，人們對法治關注的重心已從立法轉移到了司法，“司法公正”成為人們最關心、關注的問題。“對正義的實現而言，操作法律的人的質量比操作法律的內容更為重要。”在這樣的背景下，最高法院提出了法官職業化建設的改革決策，期望以此建設一支具有較高職業水平的專業化的法官隊伍。客觀地說，法官職業化建設的改革調，是對司法主體之于法治重要性認識的進一步深化，也是司法改革向縱深發展的必然產物。
任何改革必須面對現實，也必須滿足具備一定的現實條件。推進法官職業化建設，必須滿足一個基本的前提條件：法官職業是否有足夠的優勢留住或吸引社會高素質人才。如果缺乏這一條伯，法官職業化建設必將喪失必要的基礎。建設一支高素質法官隊伍的目標必然落空。然而，從總體上來講，在推進法官職業化建設的過程中，法官職業并不現實地具有前述條件。近年來，大部分特別是經濟欠發達地區基層法院招考本科法律畢業生因報名人數不夠無法開考現象時有發生，甚至最高法院招考高級法官也是應者無幾，同時，基層法院還面臨著經驗豐富、資歷深厚而年齡偏大的法官離休或退休，年青人員又很難通過司法考試成為法官的現實問題。這種現象如任其發展，將嚴重的影響我國的司法制度改革和社會主義法治建設的進程、步伐。
一、基層法院法官現狀
我們的各級法院確實有一些高素質的法官，我們有些法院，特別是高級法院或經濟發達地區的法院，吸收了一批普通高等院校法律專業本科或碩士、博士畢業生，他們有著堅實深厚的法學理論基礎，經過一段時間的司法實踐，積累了豐富的審判實踐經驗，能夠熟練地運用法律和法學理論解決審判實踐中遇到的各種法律問題，已經成為各級法院的中堅和骨干。但遺憾的是達到這樣標準的法官所占的比重并不高，整體上是經濟發達的地方優于經濟欠發達的地方，上級法院優于下級法院。
基層法院普遍存在干警學歷層次偏低，人員素質不高等問題，與審判工作的高標準嚴要求不相適應，具體體現在：一是中立、公正、獨立、民主、效率、公開的現代司法理念的尚未真正確立；三是法律知識及司法技能的滯后，知識更新較慢，法學理論水平不高，不能透徹理解新頒布法律、司法解釋的精神；素質較為單一，大多數只能從事某一類案件的審理；調研能力不足，難以應對審判工作的新發展。基層法院的法官選任也面臨較大壓力，貧困地區的基層法院對大學生的吸引力明顯不足，有的基層法院雖招錄了較為優秀的法律畢業生，但因硬件設施落后、工作環境不佳、福利待遇較低等原因而留不住這些難得的人才。如筆者所在地區的某基層法院2001年從政法院較選拔的三名優秀畢業生，到法院工作不久便有人脫穎而出，有的還在全國法院學術討論會中獲獎。但由于物質條件過于清苦，三人中且人離開法院到該縣縣政府工作，一人已離開當地擬赴沿海地區從事律師行業，另一人也準備回原籍發展，基層法院留不住人才的現象實在令人堪憂。統一司法考試保證了法官準入標準的高起點，但從前兩屆司法考試的情況來看，基層法院通過率難如人意，東部發達地區的通過情況明顯優于落后地區。另一方面，部分通過司法考試并有志于法院工作的你才又因進入渠道不暢通而不能及時補充到法官隊伍中來。有人曾這樣形容基層法院隊伍的現狀：該走的走不了，該來的來不了，來了的還要走。
那么除了一線法官外還有哪些人具有法官職務呢？目前在法院內部的檔案、政工、后勤等部門存在一些“不辦案的法官”，此外，集審判職業與行政職務于一身的院長、副院長、庭長、副庭長由于職務所承擔的行政管理、工作協調等行政事務相當繁重，辦案數量極少。因此一線法官只占一個法院編制人數的一半左右，卻承擔了幾乎全部的審判工作，難怪會不堪重負，法院還總感人手不足。
一方面是法院總數目龐大、待遇難以大幅提高的財政難量題，一方面是案件積壓、辦案法官不堪重負的現實困難，兩者的矛盾已經日益凸顯，成為制約審判工作發展的瓶頸，影響了辦案質量和辦案效果。繁重的工作和不相稱的待遇造成的后果就是一線法官的大量流失。
有的因為職級待遇長期得不到解決而到黨政機半另尋出路。特別是2002年實行統一司法考試后，出現了一個怪圈，即通過公務員招考進法院工作的人，很難通過司法考試，不能命為法官；已通過考試的人又不愿意報考法院當法官，而寧愿當律師；已經在法院工作的人，則又被其他單位調走。法官流失現象不僅僅限于西部地區，最高人民法院副院長萬鄂湘在2005年政協分組討論會上給出了一個驚人數字：近年來我國共流失法官1.6萬人。究其根本原因，就在于法官待遇偏低，使業務人才流向其他領域。人才流失的后果就是法官群體的素質難以提高，審理案件的質量缺乏保證，不能滿足群眾的要求，形成待遇低—人才流失—素質低的惡性循環。
或許有人會說，我們的法官大多數已經是大專以上學歷了，你那么說，是不是夸大其詞？不可否認，我們的法官具有大專以上學歷的比例是呈逐年上升的態勢，有的法院已經達到了80%或者90%以上。我們也習慣于用我們的法官通過參加了什么業余學習，獲得了什么文憑，大專以上學歷占法官總數的百分比來證明法官素質的提高。如果單從數字看，法官的素質還是說得過去的。但這只是表面現象，應當看到這些80%或90%以上具有大專以上學歷的法官中，只有很少一部分是普通高等學校的畢業生。其他大多數是參加工作以后在職參加業大、自考、函授、刊授等畢業的，當然其中也有一少部分人通過這種方式的自學掌握一些法律知識，但不可否認的是這種學歷教育的功利性。大部分人是為文憑而學習，而不是為知識而學習。審判實踐中我們的一些法官盡管具有這樣那樣的文憑，卻弄不清復雜的法律關系，審起案子來是語無倫次，大白話充斥庭審，撰寫的審理報告、判決書千篇一律，語言邏輯不清，讓人看了不知所云。可見這種業余的學歷教育對學員業務素質的提高是十分有限的，法官整體的業務素質并沒有產生預期的飛躍，文憑和水平還有一定的差距。
在下將法官分為“辦案的法官”和“不辦案的法官”。這種分類方法很明晰嘛，在下就是一名很想辦案，但就是辦不了案的“不辦案法官”。“辦案的法官”又分為行使不同類型審判權的法官，也就是所在審判庭的不同。幾年前，法院當中是存在所謂熱點部門的，如有一段時間經濟庭是很熱的部門，之后是刑事庭很吸引人，而執行庭（局）一直是很多人向往的部門。法官們爭先恐后的要到熱點部門工作，院領導很為難，于是曾經出臺過熱點部門的法官三年就要輪換的規定，主管領導也要隨之輪換，說白了“便宜也不能總讓一個人占呀”。“不辦案法官”主要是綜合部門、行政部門以及人事部門等，這類法官美其名曰是領導們要培養的對象，但事實上能夠晉升的只是極少數，余下的多為年齡大而混日子的人。以上的分類說明了一個問題，就是在法官隊伍內部，人為地造成了一種不平等，存在著對審判權可以獲得各種利益的不正當追求。最終損害的還是當事人的利益。
基層法院人才流失的原因分析
宏觀原因：
1、市場經濟體制的建立和逐步完善為人才流動提供了成熟的社會條件。市場經濟體制，實質是社會資源包括有形的物質資源和無形的智力資源最大效益化配置的一種機制。這種機制的最基本方式便是競爭。它通過競爭使各種社會資源向效益優勢的領域流動和匯聚，以充分激活和發揮社會資源的潛能，從而達到社會資源優化配置的目的。在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程中，最初在經濟領域形成了有形物質資源的競爭，促進了物了加速流動。隨著競爭的加劇，人的主體地位逐漸受到尊重，市場競爭歸根到底是人才競爭的認識得到普遍認可，人才流動不再被視為離經叛道，自主擇業的觀念深入人心。在這種歷史背景下，過去些阻礙人才流動的樊籬逐步被撤除，住宅商品化、養老保險和醫療保險社會化等一直拴著人才流動的鎖鏈逐步被解除，單位對個人的控制能力基本消失，而戶籍制度改革又打破了阻礙人才流動的最后一道堅冰，人才流動日益簡便，促進人才流動的社會條件基本成熟。
2、追求自我價值的實現，形成了人才流動的內在動力。在市場經濟條件下，人污染人生觀、世界觀和價值觀日益呈現多元化，最大程度實現自我價值成為現代社會的主流意識。在這種意識支配下，每個人對自我價值的實現都會形成一定的預期，并將自己的預期與實際所得到的進行比較的權衡。當其預期與其實際所得差異很大時，他就會考慮更換職業、崗位或以其他方式去實現其心中的預期，盡管在某些情況下他的預期并不合理、不切實際，但這是他自己的想法，外界很難去改變。同時，人才流動本身也是人才增值的一種方式，通過流動，確實可以促進個人自我價值的實現。一旦存在外在誘因，人才流動成為必然，因為個人的內在動困是他人無法控制的。
3、地區、職業和單位的差異構成了人才流動的強力磁場。首先，在我國各地區的經濟發展過程中，由于受歷史基礎、政策傾斜、地理環境等多方面困素的影響，各地發展極不平衡，同時在財政、收入分配機制上，中央與地方實行分稅制，經濟發展狀況又直接決定財政收入狀況，崦財政收入狀況往往又是促進經濟發展的重要因素。在這種經濟發展與財政收入的循環中，造成了各地區發展的差距不斷擴大。其次，由于種職業和單位的性質不同和單位的工作人員取得報酬、個人發展的空間也有所不同，有的甚至存在很大的差異。因此，經濟發達地區、前景看好的和單位在人才競爭中具有壓倒性優勢，成為吸引人才流動的“低洼區”。
微觀原因：
1、法官職業收入較低。我國法官法對法官工資保險福利作了專門規定，但這種規定過于原則，實際上成為無法兌現的“水中月”。從整體上看，法官與國家公務員的工資基本處在同一水平。由于各地經濟發展狀況不同，工資構成中的基本工資、津貼、福利則相差懸殊。即使在同一地區，法官的收入遠遠低于工商、稅務、國地資源等行政機關工作人員的收入，更難以與電力、電信、通訊、供水、金融等企業工作人員相比。與類似職業相比較，作為同屬政法部門的政法委、公安機關，其警銜津貼大大高于法官津貼，并有財政保障，而法官津貼雖然標準低于警銜津貼，人員數量少于警察，但該項經費必須由法官自己想辦法解決。客觀地說，國家對法官素質的要求高于其他職業，而在收入方面卻低于其他職業，而在收入方面卻低于其他職業，兩者的反差極易造成法官心理的不平衡。在該市大多數基層法官，法官的月收入基本在1000元上下，個別縣法官還達不到這一標準。經濟的窘迫，促使一部分法官通過改變職業或崗位的方式來發送自己的經濟養廉史。有一名法官，父母兄弟都在農村，微簿的收入除料理自己家庭外，還需不時接濟農村的父母兄弟。當談到轉換職業的初衷時，他不免有些激動：“我就是奔錢才走的。我那幾百無的工次，比不上一個小學未畢業的農民工。父母省衣縮食供我讀大學，在我該回報父母的時候，我卻常常為錢焦頭爛額。當法官太寒磣了！”
2、法官政治待遇低。目前法院工作人員的級別仍然套用黨政訴模式，法官等級雖然存在，但既未體現為經濟待遇也未表現為政治待遇。相對于黨政部門來說，因與政治待遇給予的機關或決定人距離太遠，法院工作人員在職務上提升的機會太少，在政治方面發展的空間過于狹窄，在獲取同等政治待遇上的能力處于天然的劣勢。基層法院的一名法官，要解決副科級待遇，不僅要在工作上有突出的業績，更重要的取決于天時人各，可謂“功夫在詩外”。而在黨委、人大、政府部門的工作人員，獲取相應待遇的機會極多，一般只要擔任內設機構正副職，即可解決副科乃至正科待遇。即使同為政治部門，公安機關派出所所長在多年前一經任命就可解決副科級待遇，而法庭州長解決副科級待遇才剛提上日程。一些無法調往外地、又不愿冒辭職風險的30歲左右的法官，在條件許可的情況下，往往樂于轉往黨政部門，以期取得相應的政治待遇。
3、法官缺乏身份保障。我國法官法第八條規定，法官“非因法官事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。”盡管有關規定十分明確，但地方黨政部門并不買賬，違反法官法及其他有關規定對法官免職、降職處分的情形時有發生。主要表現為：一是將法院作為一般行政服務部門，將法官視為一般公務員，列入當地行風評議、末位淘汰等范圍，一理有投訴，不尊重司法職業的規律和司法行為的特點，隨意降、免、調法官。二是一些擁有監督權的機關，偏聽偏信捕風捉影之類的指揮，輕率啟動對法官的調查程序，大有不查倒法官誓不罷休之勢，可最終結果證實，法官的行為并不違法，也無不當。三是機構改革中，地方人事部門無視法官法的規定，在法官未達到法定退休年齡時，以執行精簡人員政策為名，違背法官意愿，強行免除法官職務。這種集體性、政策性違反法官法的現象，竟然沒有受到任何質疑，說明 了法官法在執行中未得到應有的尊重，也印證了法院在現實政治框架中的較低地位，更表明了法官身體缺乏應有的保障。
4、法官承擔過重的職責。“法官除了法律沒有別的上司。”馬克思的經典論述說明了法官只對法律負責。然而，現實要求法官行使職權必須體現法律效果與社會效果的統一，否則，即使適用法律正確，也難逃其咎。由于社會效果的內容具有相當的不確定性，往往成為外界干擾法官辦案的正當理由，甚至成為某些人實現私利的合理根據。在此情形下，法官面對案件，除了考慮法律的規定外，還必須考慮雙方當事人的接受程度乃至一些案件之外的背景因素。甚至在某些案件中，法律是否得到準確運用倒在其次，法官不得不違反自己的意愿作出裁判結果，這一點，上方面限制了優秀法律人才的個性發揮，使之難以脫穎而出；另一方面也在整體上降低了法官職業在專業知識上的挑戰性，法官的人才在現實的磨礪中逐漸平庸化。一位在職法官指出：目前的司法環境狀況，無形中給法官增大 了工作壓力，而這種壓力是無法通過自身努力去化解的。也許不斷積累的壓力，是法院人才流失的一個重要因素。
5、法院內部管理過于行政化。首先，我國長期以來將法官作為公務員、國家干部看待，在政治待遇、工作待遇上套用黨政機關的行政管理模式，評價一名法官事業成功與否，主要以其職務和職級的升遷為標準，使得法官的價值取向于政治化。在法院難以得到升遷的情況下，轉而謀求調往其他一些較易升遷部門的大有人在。其次，法官獨立的觀念未得到認可，法官在實際辦寧中難以體現應有的獨立性。在職權行使上，法官不僅受到外部干擾，而且在內部請求審批過多。對一些疑難或影響較大的案件，層層審批成為必經程序，獨任法官或合議庭幾乎沒有獨立決定的權力。這樣，法官只是一個案件承辦人，無法作出真正體現自己意志的判決，也就無從體會到通過自主審判來推動社會進步的內心滿足感和成就感。
6、法官職業入門條件提高。2001年修訂的法官法，將擔任法官的學歷條件從大專提高到大學本科。在具體實務操作中，法院系統還加強了對調入人員的管理力度，除堅持《中共中央關于加強政法干部隊伍建設的決定》中確定的“凡進必考”原則外，還出臺了《關于加強任命法官管理工作的通知》，對法官任職的審核程序進一步細化和嚴格。在這種情況下,一方面，一大批不符合法官任職條件的其他黨政機關工作人員、復員轉業軍人被擋在法官職業外，形成了調入人數與流出人數“入不敷出”的表征；另一方面，符合法官任職條件的人員，其優良的素質與其挑逃職業提供了資本，法院尤其是經濟不發達地區法院對他們沒有足夠的吸引力，這是高素質人才進入法院少的深層原因。
對策：
人才流動是任何一個現代文明社會的必然現象。人才的合理流動，既是對人的價值的尊重，也是促進社會發展的重要因素。但目前基層法院特別是經濟欠發達地區法院人才流動的狀況，已超出了人才合理流動的范圍，并在一定程度影響了法院工作的發展，亟需引起高度重視并采取有效措施予以解決。然而，解決基層法院人才流失的問題，必須密切結合中國實際，遵循市場經濟規律，尊重人才流分理處的合理訴求，體現司法職業特性，符合法官職業化建設的目標。否則，人才流失的問題得不到根據解決，反而會衍生更多矛盾。
大力推進司法體制和改革，凸顯法院職業社會地位。
一是切實提高法官職業的政治地位和社會地位。司法是實現社會公正的最后一道防線，理解、尊重和維護法官職業的地位和權威，是實現社會公正的前提，是社會文明進步的標志。對這一點只有在全社會（包括領導決策機關）形成共識，才能正確定位改革目標，順利推進改革進程。
二是強化職業保障。要切實完善制度，建立獨立的專業性的法官考評管理委員會，明確限定調查、追究、罷免法官的法定事由，科學設置監督法官的程序，確立法官司法豁免制度，不因實現原因所致裁判錯誤而使法官受罰，實現對法官考核、任免、調查、追究、處分等事項的專業化、程序化、法治化，依法保障法官獨立行使審判權，免除法官行使職權的后顧之憂。
三是合理提高法官薪酬。收入是一個人勞動價值的具體表現，沒有合理的工資收入，要求法官始終如一地正確行使生殺予奪、萬金歸屬的職責，那完全是違背人的基本需求的道義苛求。這種苛求，要么使法官走向腐敗，要么使法官掛靴而去，更可能使建立高素質法官隊伍成為一句空話。在精簡法官數量的基礎上，合理提高法官經濟待遇，確保法官享有與其身份、地位相符的尊榮，是留住人才、凝聚人才、吸引人才的基本措施。
四是淡化審判管理的行政色彩。在提高法官素質 同時，要深化審判組織改革，逐步擴大法官的審判權限，全面落實合議庭的獨任審判員的職權；轉變院長、庭長和審判委員會職能，將工作重心從審批、討論具體案件移向宏觀指導和審判管理；遵循審判規律，改進監督管理方式，既保證法官獨立行使審判權，又切實防止司法恣意和司法腐敗。
強化激勵機制，建立良好的用人環境。
一是完善考核制度，實現考核的科學化和客觀化。要根據法院工作的特點，按照審判工作的規律，結合法院工作任務和人員實際，科學確定考核指標和考核標準。實行日常考核與年考核相結合，吸收法官代表參與考核，定期公布考核結果，并以考核結果作為使用人才的依據。
二是完善競爭機制，形成正確的用人取向。要堅持“公平、平等、競爭、擇優”的原則，擇優選拔、擇優使用各類人才。要通過競爭感到一種能者上庸者下的用人機制，樹立正確的價值取向，破除人才使用論資排輩、平衡照顧的觀念，使人才既看到希望，增強上進的動力，同時也感受到應有的壓力，真正認識到靠水平、靠能力、靠業績發展自我，在奮斗中實現個人的價值。對不勝任現職的人員，要做出必要的調整；對工作業績突出、群眾公認的法官，要大膽使用，委以重任，讓他們在重點工作崗位上得到鍛煉。
三是完善獎懲機制，真正體現人才的價值。在科學考核、合理使用的基礎上，要根除平均主義思想，建立起完善的獎懲制度，實現獎勤罰懶，獎能罰庸，獎優罰劣，使人才的價值得到充分體現，使人才的潛能得到充分的發揮，從而形成用人機制的良性循環。
加強政治思想工作，營造良好的工作氛圍。
一個和諧的人際環境，一個積極進取的團體，一個通暢的交流渠道，是一個良好的工作氛圍應具備的基本因素。良好的工作氛圍，在某種程度上比金錢更能留住和吸引人才。營造良好的工作氛圍，加強政治思想工作是關鍵。當前，談起政治思想工作，人們往往不能為然，認為政治思想工作是務虛，起不到實際作用。其實不然，做好政治思想工作，是以感情留人的重要方式，應當予以高度重視。
一是建立通暢的信息交流和反饋渠道。政工部門要經常性地與工作人員進行交流與談心，及時了解他們對法院工作的意見和建議，并予以歸納，呈院領導或院黨組決策時參考。在制訂有關決策前，政工部門應以適宜的方式，征求法院工作人員的意見或建議，并將他們的意見和建議體現在決策內容中，使他們真正成為法院的主體。
二是實行人關懷。政工部門要及時了解掌握全院工作人員的工作情況、思想狀況、生活條件和家庭困難，對他們的成績予以充分肯定，對他們的缺點善意指出，對他們的困難盡力幫助，使他們形成強烈的集體感，感受集體的關懷與溫暖。
三是加強法官文化建設。要利用各種渠道和方式，充分調動和發揮干部管理部門、行政管理部門、黨支部青工婦組織的職能作用，和資深法官、高學歷人員的資源優勢以及先進人物的典范作用，教育、引導法官樹立和培養正確的職業理念、職業思維、職業信仰、職業操守和職業價值觀，堅定法官為建設社會主義法治國家，為實現全社會的公平正義的信念與追求。
