[ 卞軍民 ]——(2008-3-12) / 已閱20465次
貫徹十七大精神 建設(shè)服務(wù)型政府
黨的十七大報(bào)告從全面推進(jìn)改革、深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、發(fā)展中國特色社會主義的戰(zhàn)略高度明確提出要加快行政管理體制改革，努力建設(shè)服務(wù)型政府。把建設(shè)服務(wù)型政府確立為當(dāng)前和今后一個時期繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革的基本目標(biāo)和方向，這非常正確、科學(xué)、重要。市委和市政府提出的“發(fā)展、創(chuàng)新、穩(wěn)定、為民”的總要求和推進(jìn)“五大戰(zhàn)略”、破解“七大問題”、打造“平安杭州”、引領(lǐng)“和諧創(chuàng)業(yè)”、創(chuàng)建“生活品質(zhì)之城”的中心工作，對我市建設(shè)法治政府提出了更高的要求。
眾所周知，法治是政府管理的基礎(chǔ)和方式，服務(wù)則既是一種基本的政府職能又是一種管理方式，服務(wù)型政府是法治政府，依法行政是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也是建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路。服務(wù)型政府的建設(shè)是個長期而漸進(jìn)的過程，意味著政府治理模式的重大轉(zhuǎn)型，涵蓋了從施政理念、組織架構(gòu)、職能調(diào)整、制度供給、權(quán)力運(yùn)行方式等多個方面，是綜合性的系統(tǒng)工程。只有依法界定政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，依法規(guī)范政府的行為，政府依照法定的權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，接受監(jiān)督，政府才能更好的完成自己的角色。只有在法律的約束下，政府才能真正的為公民和社會的發(fā)展提供良好的服務(wù)。根據(jù)黨的十七大報(bào)告有關(guān)精神，結(jié)合當(dāng)我市依法行政工作實(shí)際，筆者認(rèn)為我市應(yīng)重點(diǎn)通過以下幾個方面的建設(shè)，以此來全面推進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)：
一、進(jìn)一步提高認(rèn)識，更新觀念，不斷創(chuàng)新。
在新的形勢下，全面推進(jìn)依法行政工作、建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵在于堅(jiān)持與時俱進(jìn)，堅(jiān)持把依法行政、建設(shè)服務(wù)型政府作為構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)觀念、制度和工作方式的創(chuàng)新。一是觀念創(chuàng)新，就是要樹立法的功能不僅僅是管理和懲罰，更重要的是確定行為規(guī)則，保護(hù)市場主體的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會健康發(fā)展的正確的法律價值觀，樹立法律制度以公民和市場主體的“權(quán)利”為核心，而不是以行政機(jī)關(guān)的“權(quán)力”為核心的觀念。二是制度創(chuàng)新，就是要在依法行政工作中，注重構(gòu)建符合市場經(jīng)濟(jì)要求的法律制度，并充分發(fā)揮法律制度在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步方面的導(dǎo)向、規(guī)范和指導(dǎo)作用，減少對市場主體行為的直接干預(yù)，尊重和發(fā)揮市場機(jī)制的作用，為杭州的城市發(fā)展創(chuàng)造一個公開、公平、寬松、競爭有序和穩(wěn)定可預(yù)期的良好的制度環(huán)境。三是工作方式創(chuàng)新，就是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以行政機(jī)關(guān)為中心的行政行為模式，按照服務(wù)型政府的要求重新審視和調(diào)整現(xiàn)有工作流程和工作方式，制定并嚴(yán)格遵守體現(xiàn)公平與效率相統(tǒng)一的行政程序，降低行政成本，提高行政效率。
二、進(jìn)一步完善和落實(shí)依法行政工作制度，注重實(shí)效。
推進(jìn)依法行政是一個漸進(jìn)的過程。經(jīng)過多年的努力，各級政府按照依法行政的要求，普遍建立了一些依法行政的工作制度，使各級政府的行政工作，初步有了一個可對照和遵循的規(guī)范以及標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步完善和落實(shí)這些制度，應(yīng)當(dāng)是今后推進(jìn)依法行政工作的重點(diǎn)。完善和落實(shí)各項(xiàng)依法行政制度，一是要統(tǒng)一認(rèn)識，提高依法行政的自覺性，為各項(xiàng)制度的實(shí)施奠定良好的思想基礎(chǔ)。二是要形成機(jī)制，使人們在制度的運(yùn)轉(zhuǎn)中不得不接受制度的約束和限制。三是要“賞罰分明”，使行政執(zhí)法人員的行政行為在激勵和制約下納入制度規(guī)范的軌道。同樣，完善和落實(shí)各項(xiàng)依法行政制度，也是一個排除各種障礙的過程，這一過程，不但需要激勵人們的自覺性，也必須實(shí)行一些強(qiáng)制性措施。所以，完善和落實(shí)依法行政責(zé)任和責(zé)任追究制度，應(yīng)當(dāng)成為落實(shí)各項(xiàng)制度工作中重要的內(nèi)容。因此，今后一段時期要圍繞優(yōu)化杭州市發(fā)展環(huán)境，提高行政執(zhí)法的規(guī)范化水平和文明執(zhí)法程度，重點(diǎn)抓好依法決策、執(zhí)法人員培訓(xùn)考核、行政執(zhí)法程序規(guī)范、行政執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究等項(xiàng)制度的完善和落實(shí)。
三、加快轉(zhuǎn)變政府職能，樹立政府新形象。
各級政府應(yīng)切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的同時，轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念，要從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚墓芾硇驼D(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型政府、從權(quán)力政府轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任政府，從而樹立政府新形象，建立起真正的法治政府。各級政府需要認(rèn)真總結(jié)近年來機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，分析政府機(jī)構(gòu)在職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制中存在的問題，為下一輪政府機(jī)構(gòu)改革作適當(dāng)準(zhǔn)備。在政府機(jī)構(gòu)改革中，要按照精簡、統(tǒng)一、效能和權(quán)責(zé)一致的要求，合理確定編制，依法設(shè)定職能，使政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，與行政管理任務(wù)相適應(yīng)。
四、改進(jìn)立法方式，提高立法質(zhì)量。
制定政府規(guī)章，要緊密結(jié)合杭州實(shí)際，按照“不抵觸、有特色、可操作、少而精”的原則精心開展立法工作。立法草案要有適度的超前性，在制度設(shè)計(jì)上有創(chuàng)新。要全面總結(jié)杭州改革開放實(shí)踐中積累的成功經(jīng)驗(yàn)，充分反映杭州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特點(diǎn)和需求，使制定政府規(guī)章更具有針對性和可操作性。要進(jìn)一步完善公眾參與立法的機(jī)制，拓寬公眾參與渠道，使立法工作努力做到深入體察民情、廣泛集中民智、充分反映民意。通過建立健全公開征求意見、專家咨詢論證、立法聽證、立法協(xié)調(diào)等制度，切實(shí)提高制度建設(shè)質(zhì)量。繼續(xù)開展政府規(guī)章立法后評估工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問題，力求提高制度建設(shè)的質(zhì)量和效能。當(dāng)然，這些措施對于區(qū)、縣（市）和市各行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件也具有重要的指導(dǎo)意義。為保證政府規(guī)章以及行政規(guī)范性文件的質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《杭州市人民政府規(guī)章制定辦法》、《杭州市政府工作部門規(guī)范性文件審查辦法》和《杭州市行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件指導(dǎo)規(guī)則》，認(rèn)真做好規(guī)范性文件的審查和備案工作。加大對政府規(guī)范性文件備案審查工作的監(jiān)督力度，開展規(guī)范性文件上報(bào)備案情況的專項(xiàng)檢查，并將檢查結(jié)果列入本年度依法行政工作考核。各政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確定專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)備案審查工作，確保規(guī)范性文件的合法性，從源頭上防止違法行政。
五、完善行政決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)依法、科學(xué)和民主決策。
各級政府要建立決策調(diào)查研究、專家咨詢、法律論證、重大事項(xiàng)社會公示和聽證、重大事項(xiàng)集體決策、決策責(zé)任追究六項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化、法制化。完善政府決策程序和決策規(guī)則，加強(qiáng)決策執(zhí)行督查，形成決策執(zhí)行的過程監(jiān)督和反饋糾錯機(jī)制。同時，要把決策制度的建立、決策的執(zhí)行納入績效評估考核之中，對違法決策或決策失誤者依法追究責(zé)任。
六、深化執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法行為。
行政執(zhí)法行為從廣義上說，包括行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制和行政執(zhí)行、行政裁決等行政行為。改善執(zhí)法工作，規(guī)范執(zhí)法行為，必須在“體制、機(jī)制、素質(zhì)”上下功夫。一是要進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革，建立解決行政職能部門間權(quán)限沖突的法律機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。同時，要積極探索決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的職能配置改革，繼續(xù)推進(jìn)綜合執(zhí)法和行政審批制度、行政收費(fèi)制度改革；建立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，提高執(zhí)法效率和水平；把綜合行政執(zhí)法與相對集中行政處罰權(quán)、相對集中行政許可權(quán)工作結(jié)合起來，建立科學(xué)的綜合行政執(zhí)法體系。二是進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。行政程序規(guī)范在行政法領(lǐng)域占重要地位，制定和完善執(zhí)法程序?qū)τ谝?guī)范行政執(zhí)法行為尤其重要。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限認(rèn)真履行法定程序，加強(qiáng)行政執(zhí)法的程序建設(shè)和執(zhí)法文書的規(guī)范化管理，組織進(jìn)行行政執(zhí)法案卷評查。行政執(zhí)法部門要統(tǒng)一本系統(tǒng)的執(zhí)法程序和執(zhí)法文書，規(guī)范案卷格式、內(nèi)容，并加強(qiáng)對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，定期組織抽查，及時發(fā)現(xiàn)問題，提高行政執(zhí)法水平。三是要嚴(yán)格實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心，是把國家法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的各級行政機(jī)關(guān)的職權(quán)統(tǒng)一視為職責(zé)，體現(xiàn)了行政執(zhí)法活動中各執(zhí)法主體權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)從權(quán)力本位向責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變。行政執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)涵，是將行政執(zhí)法主體對外承擔(dān)的法定職責(zé)確立為內(nèi)部考核目標(biāo)，其中科學(xué)確定考核目標(biāo)是前提，層層分解執(zhí)法責(zé)任是手段，切實(shí)做好檢查考核是關(guān)鍵，嚴(yán)格實(shí)施獎優(yōu)罰劣是保障。可以說，全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制是我市推行依法行政的具體體現(xiàn)，它要求對行政執(zhí)法活動進(jìn)行全方位的監(jiān)督和規(guī)范。經(jīng)過一段時期的實(shí)施，全市的執(zhí)法水平得到一定程度的提高。但行政執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)行是一個不斷完善的過程，這項(xiàng)工作的實(shí)施還有待于從以下方面加以完善：（1）保證這項(xiàng)工作的實(shí)施能夠切實(shí)推進(jìn)依法行政，防止抓而不實(shí)。為了使行政執(zhí)法責(zé)任制真正發(fā)揮作用，應(yīng)主要抓住四個環(huán)節(jié)，即行政執(zhí)法公示制、行政執(zhí)法投訴制、行政執(zhí)法評議考核制和行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制。（2）使行政執(zhí)法責(zé)任制的責(zé)任落到實(shí)處，加強(qiáng)考核監(jiān)督。執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制是依法行政工作中相互聯(lián)系的兩個方面。推行執(zhí)法責(zé)任制，確定了執(zhí)法目標(biāo)任務(wù)，就必須認(rèn)真考核，否則執(zhí)法責(zé)任制就容易變成簡單的行政執(zhí)法分工制。為此有必要加強(qiáng)行政執(zhí)法責(zé)任制的評議考核，以保證行政執(zhí)法責(zé)任制的順利實(shí)施。四是大力加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。主要是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高公務(wù)員辦事的能力和水平，樹立正確的依法行政觀念。培訓(xùn)時要從實(shí)際出發(fā)，著眼于培養(yǎng)其依法辦事的能力。同時，要加大考核力度。在公務(wù)員錄用考試中，應(yīng)加大行政法和與其申請職位相關(guān)的法律知識以及申請者依法辦事能力的考核分量。完善執(zhí)法人員的培訓(xùn)考核制度、執(zhí)法責(zé)任追究制度，嚴(yán)格執(zhí)法人員資格管理。
七、創(chuàng)新行政監(jiān)督機(jī)制，提高監(jiān)督效能。
按照黨的十七大報(bào)告提出的：“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制......”的要求，不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新行政機(jī)關(guān)的層級監(jiān)督。主要著眼于建立結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、制約有效的監(jiān)督機(jī)制。一是完善以行政復(fù)議工作制度為核心的行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督制度。把行政復(fù)議制度作為政府履行層級監(jiān)督責(zé)任、自我糾錯的重要法律制度和妥善解決行政爭議、化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的有效途徑。通過行政復(fù)議案件的審理，及時有效地加強(qiáng)對具體行政行為的監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，樹立政府的良好形象。二是建立集中和定期清理規(guī)范性文件制度以及落實(shí)規(guī)范性文件備案審查制度。在現(xiàn)實(shí)生活中，在許多時候，行政機(jī)關(guān)是按照自己為自己制定的規(guī)則行事，在實(shí)踐中容易導(dǎo)致濫用而侵犯相對人的合法權(quán)益。市政府194號令和杭政辦函[2003]250號文件對市政府工作部門和各區(qū)、縣（市）政府制定行政規(guī)范性文件做出了具體要求，為此應(yīng)將加大對規(guī)范性文件前置審查和備案工作，及時糾正不合法的規(guī)定。三是加強(qiáng)對行政許可行為的監(jiān)督。嚴(yán)格按照《行政許可法》、《浙江省行政許可監(jiān)督檢查辦法》、《杭州市實(shí)施行政許可工作制度》對行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)行政許可行為實(shí)施監(jiān)督，并將其列入行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核，通過平時檢查和專項(xiàng)檢查的手段，將行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)是否依法設(shè)定行政許可、是否依法受理行政許可申請、是否依法審查并作出行政許可決定、是否依法收取費(fèi)用、是否依法履行監(jiān)督職責(zé)作為重點(diǎn)實(shí)施不間斷的監(jiān)督。四是建立行政處罰案卷評查制度。加強(qiáng)對重大行政處罰案件的審查，促進(jìn)依法行政。制定《杭州市行政處罰案卷質(zhì)量規(guī)范》、《杭州市行政處罰案卷質(zhì)量評查標(biāo)準(zhǔn)》，對行政處罰文書進(jìn)行規(guī)范。加強(qiáng)對各部門行政處罰案件的指導(dǎo)，加大對重大行政處罰案件備案的審查力度，通過開展聯(lián)動檢查及優(yōu)秀處罰案件評選等活動，促使辦案人員樹立質(zhì)量意識，提高辦案水平。五是建立和完善執(zhí)法糾錯機(jī)制。實(shí)行投訴舉報(bào)和責(zé)任追究制度，探索多樣的監(jiān)督形式。認(rèn)真實(shí)行執(zhí)法責(zé)任追究制度，明確執(zhí)法主體，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，使執(zhí)法目標(biāo)具體化，執(zhí)法責(zé)任明晰化，從而有效地避免執(zhí)法主體不清、責(zé)任不明、推諉扯皮現(xiàn)象。六是加快建立與信訪、行政復(fù)議、行政訴訟相銜接的聯(lián)動機(jī)制，及時化解行政糾紛。
八、加強(qiáng)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作。
認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》，全面加強(qiáng)行政復(fù)議工作。加大行政復(fù)議的宣傳力度，引導(dǎo)群眾以理性合法的方式表達(dá)利益訴求。進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議辦理程序，積極探索符合行政復(fù)議工作特點(diǎn)的新機(jī)制和新方法。對事實(shí)清楚、爭議不大的行政復(fù)議案件，可以采用簡易程序辦理。對重大復(fù)雜、群眾關(guān)注的案件，要通過建立行政復(fù)議庭審制度，采取公開聽證、當(dāng)面核實(shí)等多種方式，增強(qiáng)行政復(fù)議的透明度和公信力，提高行政復(fù)議的質(zhì)量和效率。增強(qiáng)用協(xié)商、調(diào)解、和解的方式解決行政爭議的意識，建立健全行政復(fù)議與調(diào)解有效結(jié)合的法律機(jī)制。各行政執(zhí)法部門要配合和支持人民法院的行政審判工作，按照《杭州市行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》倡導(dǎo)和鼓勵行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴。對人民法院的生效判決和裁定要嚴(yán)格執(zhí)行，對人民法院的司法建議要認(rèn)真研究落實(shí)。
堅(jiān)持依法行政，不僅是建設(shè)服務(wù)型政府的重要要求，也是服務(wù)型政府健康發(fā)展的保證。法治化為服務(wù)型政府規(guī)定了權(quán)力邊界和規(guī)則體系，如果不能做到依法行政，那么，服務(wù)型政府將無從談起。我們相信，隨著依法治國基本方略的實(shí)行，隨著國務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的貫徹落實(shí)，經(jīng)過若干年的不懈努力，我市各級政府可以基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。(杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民)
