[ 范振雄 ]——(2002-3-28) / 已閱78211次
增強法治觀念，提高執法水平
范振雄
改革開放以來，從“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制原則的確立，到“依法治國，建設社會主義法治國家”基本方略的提出，法治的基本精神逐漸深入人心。依法治國已經成為中國21世紀政治生活和社會生活的重要目標，中國已經進入了法治的新世紀。
所謂法治觀念就是指以人們的法律觀、法治觀和法感情為基礎的一系列法律觀念，它是人們在參與有關法律的社會實踐過程中自身認識發展的內化與積淀，是主體將自己的經驗和片斷的法律知識加以組合的結果。法治的核心是制約執法權力，保障公民權利。以下本文就公安隊伍如何增強法治觀念，提高執法水平作粗淺的探討。
一、增強法治觀念的重要意義
（一）增強法治觀念是貫徹依法治國的根本條件
古語云：“法令行則國治，法令弛則國亂”，這句話說明了法令的重要，也即說明了沒有較強的法治觀念就不能認真貫徹落實依法治國的基本方略。法治之目的是以人為本的，因此法治觀念應包括以下幾個方面的觀念。
1.法律至上觀念。我國憲法明確規定，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。法律至上是人類法治發展進程中提出的重要口號和基本原則之一。其意在強調法律在整個社會規范體系中具有至高無上的地位，其它任何社會規范都不能否定法律的效力或與法律相沖突，是法治社會的主要特征，實現法治的核心要素。法律至上的核心，是憲法至上，憲法的精髓在于控制權力以保障權利。在法律面前人人平等，是法律至上性又一重要內涵，法律不僅在老百姓之上，也在所有官員之上，在國家最高權力者之上。“國家機關對法無明文規定的行為都不能去做”，是國家機關及其工作人員的一項重要行為準則。執政黨也必須在憲法和法律的范圍內活動。我國在立法上取得了很大的進展，初步解決了有法可依的問題，但實際上，法律還未能真正成為權力產生、運行的源泉、依據和界限，法與權的較量，往往是以權代法。由此可見，中國的法治建設是一個樹立法律權威的歷程，要求全體社會成員都依照法律辦事，法律成為社會最重要的行為規范，尤其是執法人員，要確立和堅定法律信仰，增強法律至上觀念，嚴格公正執法，自覺接受法律制度的約束，并承擔相應的責任。
2.人權保障觀念。人權保障是法治國家的顯著標志。人權權利范圍的大小與保護程度好壞是一個國家進步與文明程度的重要表現。國家的進步過程，也是人權內容不斷豐富、發展的過程。國家由非法治國家向法治國家的轉換，也是人權內容與保護的一次飛躍。人權保障狀況的良好與否是區別法治國家與非法治國家的顯著標志。法治國家與非法治國家的區別，不是法治國家中沒有侵犯人權的事件發生，而僅是在于：法治國家侵犯人權的事件相對較少；侵犯人權的事件一旦發生，即能獲得依法處理——侵權者會受到應有制裁，受害者能獲得應有保護。人民是國家的主體，是國家一切權力的來源，也是國家權力的主體，公安人員所享有的一切權力源于人民授權。增強人權保障觀念，要求公安人員真正樹立人民權力至上，人民意志與利益高于一切，人權與公民權利神圣不可侵犯的觀念，以人民滿意不滿意、高興不高興、贊成不贊成、答應不答應為一切公安工作的出發點和行為準則。
3.依法行政觀念。依法行政是法治國家的重要標志。行政是國家行使權力的重要方式，是國家對社會進行管理的基本途徑。由于行政權力具有與其它權力不同的獨特性質，因此，在強調制約權力的同時，有必要對依法行政予以特別的重視。行政工作內容最為豐富，涉及的社會范圍最為廣泛，與社會民眾的聯系最為密切，行政能否依法進行，直接關系著一個國家能否實現法治。制約權力是從權力之外考查權力行使而提出的要求，側重于對權力的外在約束；依法行政是著眼于行政權力本身而對行政權力所提出的內在要求。行政的內容、形式、程序都應當依照法律的規定或要求進行。依照法治原則，凡是在法律上沒有根據的行政行為就是違法行政，就應當承擔法律上的責任。而公安機關作為國家的重要行政執法部門之一，除依法承擔刑事司法任務外，還承擔了大量的治安、交通、消防、戶籍、邊防、出入境、計算機安全保護等國家行政管理職能。這些行政管理職權的運用，與社會公共利益和公民個人利益聯系十分密切。公安機關的性質和任務，決定了公安機關在依法治國進程中必將發揮十分重要的作用。公安行政管理活動點多、面寬、量大，任務繁重，僅行政復議條例頒布實施以來，全國公安機關辦理的行政復議案件總數的70%。從當前面臨的形勢和任務來看，公安機關要完成維護社會政治穩定和治安秩序，保障現代化建設順利進行的艱巨任務，處理解決好社會治安和隊伍建設中存在的突出問題，必須切實提高依法行政對策、加強公安工作重要性的認識，從根本上轉變已不適應行政執法要求的傳統觀念、工作習慣和工作方法，在思想上和行動上增強法治觀念，以法律為準繩，學會善于運用法律手段來管理國家行政事務，行使管理職能，將思想和行動統一到依法治國、依法行政上來。
（二）增強法治觀念是貫徹“三個代表”的具體實踐
江澤民同志曾經說過：“國家的憲法和法律是人民群眾意志的體現”，所以，“執行憲法和法律，是按廣大人民群眾的意志辦事，是對人民意志的尊重”。同時展望新世紀的宏偉目標，我們黨要永葆生機活力，必須始終代表先進生產力的發展要求、代表中國先進文化的前進方向、代表中國最廣大人民的根本利益。江澤民同志提出的“三個代表”重要思想，是我們的立黨之本、執政之基、力量之源，是永遠保持黨的先進性、戰斗力和創造性的行動指南。公安機關貫徹落實“三個代表”的唯一途徑就是增強法治觀念，提高執法水平，進一步搞好社會治安綜合治理，維護社會政治穩定，為人民群眾辦實事。實踐證明，社會治安綜合治理的每一項工作，都同“三個代表”的要求密切相關。通過防范和打擊各類違法犯罪活動，維護社會治安秩序和市場經濟秩序，就能有力地推動先進生產力的發展；通過增強法治觀念，掃除各種社會丑惡現象，抵制腐朽思想文化，不斷鏟除其藉以滋生的土壤，就能有效地促進先進文化的傳播；通過落實社會治安綜合治理的措施，切實保護人民生命財產安全，為廣大群眾安居樂業創造良好的社會環境，就能更好地實現最廣大人民的根本利益。例如整頓色情娛樂場所及打擊法輪功邪教組織都是崇揚科學傳播先進文化的有力保障。當前社會治安的嚴峻形勢，我們只有增強法治觀念，落實“三個代表”，才能打好“嚴打”整治斗爭這一仗，才能真正打出聲勢、打出實效，使違法犯罪分子聞風喪膽，讓人民群眾揚眉吐氣，確保中央提出的兩年內社會治安狀況有新的明顯進步的目標順利實現。
二、公安隊伍法治觀念不強的主要表現
目前，人民群眾在充分肯定公安機關為打擊刑事犯罪及維護社會穩定而做出的巨大奉獻犧牲的同時，對公安隊伍意見最大、最集中的就是各種各樣的執法問題，深究其原因主要是法治觀念不強造成的。突出表現在以下幾方面：
（一）法律至上觀念不強 ，執法犯法
作為執法者，應該懂得甚至熟悉法律也應該知道違法犯罪要承擔相應法律責任的后果。但由于在市場經濟條件下法律至上觀念不強、防腐拒變意志力不夠堅定導致極少數民警執法犯法。近些年來我們隊伍中相繼發生了民警違法犯罪的事情，有貪污受賄、有挪用公款、有為犯罪分子通風報信、有幫助犯罪分子逃避處罰、有參與綁架。例如佛山市公安局看守所民警江鏡清、歐賜堅利用職務之便為犯罪分子通風報信受到刑罰處罰。
（二）人權保障觀念不強，刑訊逼供屢禁不止
少數民警法律意識、證據意識淡薄，以管人者自居，根本不把執法對象的權利放在眼里，隨心所欲。耍特權、抖威風，在審訊時，辱罵、體罰違法犯罪嫌疑人，甚至搞刑訊逼供，違反規定，濫用槍支警械。例如：三水大塘派出所民警陳建榮刑訊逼供一案，導致一人死亡、兩人輕傷、一人輕微傷，其本人被判處有期徒刑4年、剝奪政治權利4年，同時三水市公安局賠償25萬元人民幣嚴重后果；南海市黃歧鎮派出所所長游捷忠在訊問涉嫌毆打保安員的嫌疑人時刑訊逼供，致使嫌疑人右肱骨骨折，右肩部軟組織挫傷，游捷忠已被檢察機關立案偵查。
（三）違反法定程序，隨意執法
有的民警辦事不注重按法定程序辦，重實體法、輕程序法，認為只要執法行為實際效果合法，違反法定程序無關緊要。有的民警對法律法規一知半解，對法律條款不能正確把握，于是不按規定向當事人公開辦事程序，對法定程序隨意理解，還在程序上刁難當事人，自己喜歡怎辦就怎辦，各行其是。例如個別民警在訊問犯罪嫌疑人時沒有履行告知程序。據2000年佛山市司法公正調研報告顯示，有41%嫌疑人反映偵查人員沒有依法告知聘請律師的權利、有25% 嫌疑人、受處罰人反映偵查人員訊問時沒有首先訊問是否有犯罪行為、并告知陳述或辯解的權利。另外有的民警在糾正交通違章開具處罰決定書時沒有按實際違反條款處罰，而是根據違章者的態度表現隨意處罰。
（四）群眾觀念不強，不認真依法履行職責
有的民警未能牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨觀念和深刻體會“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去”的實質，仍然在執法活動中存在推諉、拖延、弄權瀆職的行為。例如2000年佛山市某派出所有一宗毆打他人致輕傷的刑事案件拖延了九個月才立案，期間沒有任何跟進，也沒有找現場證人調查取證；立案后仍不認真展開調查反而告知被害人案件無法處理，被害人向佛山市公安局投訴，后經查實，該案確實有不作為。
三、增強法治觀念的主要措施
（一）建立科學、完善的公安法規體系
公安立法工作要按照黨的十五大提出的“加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系”的總體要求，在保障立法質量的前提下，加快立法進程，爭取到2005年建成以人民警察法為主體，以公安刑事法規、治安保衛法規、公安行政管理法規、公安組織人事法規、警務保障法規、監督法規和國際警務合作法法規為主要門類，由公安法律、法規、規章和地方性公安法規、規章組成的比較完善的公安法規體系，基本上實現公安工作和隊伍建設都有法可依，有章可循，把各項公安工作和隊伍建設全面納入法制軌道。當前公安立法的重點是制定和完善與人民警察法相配套的法規，力爭在三年左右時間，完成公安機關組織條例、治安管理處罰法、道路交通管理法等法律、法規的起草和修訂工作。公安立法要從實際需要出發，以憲法和法律為依據，遵循立法的規定，符合國家改革、發展和穩定的決策，貫徹公開、公正、便民、利民的原則，堅持教育與處罰相結合，保護公民、法人和其它組織的合法權益。加強對公安法律、法規、規章和其它規范性文件的清理、修改、和廢止工作。地方公安法規、規章不得與國家法律和行政法規相抵觸，防止和杜絕地方保護主義和部門保護主義。嚴格執行法規、規章上報備案制度。
（二）強化法律知識學習，加強道德教育
1.強化法律知識學習。法律的不斷發展與完善，我們要有做到老學到老的思想，若不學法，不懂法，就容易造成執法滯后于立法，更談不上依法行政了。因此公安機關要有計劃、有步驟、有針對性地組織民警進行多種形式的法律學習和培訓。在各種業務培訓中，都應當有法律課程，保證民警的法律素質與其承擔的執法任務相適應。要針對不同部門、警種和執法崗位的實際需要，實行民警執法資格考試制度。要進一步提高民警的法制觀念，增強服務意識、訴訟意識、證據意識、程序意識、監督意識和人權意識，養成自覺守法、嚴格依法辦事的習慣。例如針對部分民警辦案過程中“重實體、輕程序”和搜集證據上存在的問題，應當經常組織民警到法院旁聽法院庭審，學習如何收集有效證據的知識；到檢察院觀摩、學習、熟悉法律程序。
2.加強道德教育。古人云：“徒法不能以自行”。法律是靠人來執行的，法律秩序也是靠人來維持的。由于法律是以強制形式規范行為的手段，只能解決“不敢”、“不準”的問題，卻無法解決“不想”、“不愿”的問題，也就是說，法治難以觸及人的思想問題，無法使人在內心深處形成一道防御犯罪的堤壩。一個人思想有問題，價值觀出現偏差，對于違法之事，雖一時“不敢”，但難以保證其長久“不敢”。法治解決不了信仰、價值觀問題，而道德教育主要通過民警內心的義務感、責任感、榮譽感來實現法律規范行為，所以只有加強道德教育才能使民警樹立正確的信仰、價值觀、人生觀，并以其作為自己的行為指南。
（三）完善公安執法監督制度，強化公安執法監督
憲法和法律、法規已經規定了許多對公安機關的監督制度。進一步完善執法監督機制要把警務公開作為一項制度長期堅持下去。佛山市公安機關的警務公開工作做得非常好，例如在法律允許的范圍內，公開執法依據、執法權限、執法程序和執法結果，不斷增強執法工作的透明度，但仍需繼續拓展。要完善特邀監督員制度、警民聯系制度、執法辦案回告制度、案件回訪制度和領導公開接訪制度。完善外部監察機制，不斷暢通外部監督渠道，自覺接受人大、政協、檢察院、法院、人民群眾和新聞輿論的廣泛監督。要認真對待人民群眾的批評、投訴、申訴、控告、和舉報，切實解決問題，取信于民。并以群眾反映屬實的情況作為民警考核、晉升、末位調整、評選先進的重要依據。
（四）加大對執法過錯行為的懲治
1.執法過錯的情節較輕，尚未造成嚴重后果的。可根據《人民警察法》、《國家公務 員暫行條例》、《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》及公安機關內部紀律規定給予辭退、限期調離、停止執行職務、延期晉級晉職、 扣發崗位津貼、獎金等處理和黨紀、政紀處分。
2.執法過錯情節惡劣，后果嚴重構成違法犯罪的。依法移送有關機關給予行政或者刑事處罰。
3.執法過錯造成國家賠償的。除追究執法過錯責任外，還應依照《國家賠償法》向責任者追償部分或全部國家賠償金。
4.執法過錯后果特別嚴重或影響特別惡劣的。除追究直接人員責任外，還應依照《公安機關追究領導責任暫行辦法》等有關規定，追究單位負責人的領導責任。
因此，只有通過全方位、多角度的有效的改善，多管齊下，切實增強民警的法治觀念，提高執法水平，才能保證依法治國，實現社會主義法制建設，實現公安機關全心全意為人民服務，維護國家長治久安的神圣職責，共同把21世紀的中國建設成為更加繁榮富強、文明民主的偉大國家。
主要參考文獻
1.江澤民，《在慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話》。
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5.石泰峰主編，《社會主義法治論綱》，中共中央黨校函授學院出版，1999年。
6.邢書恒、徐永濤、楊國棟主編，《公安執法與公民自我保護》，山東人民出版社，2001年。
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