[ 韓懷忠 ]——(2007-11-18) / 已閱21676次
從兩起與河豚魚的關的行政訴訟案說開去
韓懷忠
衛生部曾多次發布食品安全預警公告，告誡人們不要吃河豚魚，并要求各地衛生行政部門應加強對轄區內水產品經營單位的監督檢查，發現違法銷售河豚魚行為要依法嚴厲處罰。
河豚肉味道鮮美卻含有劇毒，因而民間素有“拼死吃河豚”一說，以河豚魚為主原料的“鲃肺湯”更是蘇菜中的一道名菜。雖然衛生部的禁吃令尚能得到大眾的理解，但隨著河豚魚人工養殖規模的不斷擴張，市場消費需求的客觀存在，以及對養殖的河豚魚究竟有沒有毒并沒有統一的說法，衛生部的禁吃令已無法堵住河豚魚的地下交易和暗箱消費，并日益走向公開化。特別值得關注的是，許多養殖或出售河豚魚的企業多取得了當地衛生行政部門的許可或暗中相助，使得衛生監督機構對經營河豚魚的行為的查處也悄然發生改變，許多地方對河豚魚的經營睜一只眼閉一只眼，在網上搜索一下“河豚魚”就可發現，營銷河豚魚的公司比比皆是。許多衛生執法機構發現有飯店經營養殖河豚魚行為時，多不再按違反《食品衛生法》第九條第二款規定，以生產經營含有毒、有害物質或者被有毒、有害物質污染，可能對人體健康有害的食品進行處罰，而是以逐出本地市場為目的，或以檢查中發現的其他比較明確的違法行為進行處罰。盡管如此，仍不斷有衛生行政部門因禁止經營河豚魚而被告上法庭的事件發生，雖然這些行政訴訟案件衛生行政部門最終都得到了法院的支持，但法庭辯論中的一些焦點問題，仍值得我們思考。
一、上海南天門海鮮城訴衛生部案
這是全國首起因經營河豚魚而起訴衛生部的案例，此案一審衛生部獲勝，原告不服一審判決并上訴，但在二審中又撤訴，使得一審判決得以維持，其中原因不得而知。
1995年11月20日，上海市衛生局作出（滬）食監罰字（95）第587號行政處罰決定，認定原告上海南天門海鮮城（下稱海鮮城）經營新鮮河豚魚，在該店廚房冰箱內查有新鮮河豚魚0.75公斤，違反了《食品衛生法》第9條的規定，依照《食品衛生法》第42條的規定，沒收銷毀河豚魚0.75公斤，罰款人民幣3萬元。原告海鮮城不服處罰，向衛生部提起行政復議。衛生部于1996年4月5日作出行政復議決定，認定上海南天門海鮮城既未經衛生部食品衛生檢驗所組織，也未經上海市衛生行政部門的批準，經營新鮮河豚魚，其行為違反了衛生部衛監司（95）第23號文的規定，上海市衛生局依照《食品衛生法》、《水產品衛生管理辦法》等法律、規章的規定，作出的行政處罰決定，事實清楚，適用法律正確，根據《行政復議條例》第42條第1項規定，維持上海市衛生局（市）食監罰字（95）第587號行政處罰決定。
海鮮城不服行政復議決定，并認為，盡管衛生部在處理結果上維持了上海市衛生局作出的處罰決定，但該復議決定在認定事實和適用法律方面均對原具體行政行為作了部分的調整，衛生部的復議決定還引用了衛生部衛監司（95）第23號文。根據最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第10條規定，復議機關改變原具體行政行為所適用的法律、法規或者規章的，應視為復議機關改變原具體行政行為；根據《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第2款的規定，“復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。”因此，以衛生部為被告向人民法院提起行政訴訟。
在庭審中，原告海鮮城訴稱：衛生部所作的維持上海市衛生局認定經營新鮮河豚魚0.75公斤，系有毒、有害河豚魚的復議決定，屬認定事實不清。其沒有經營有毒、有害河豚魚，該河豚魚是浙江臺州某食品開發公司經浙江省衛生廳批準加工的作為試產試銷的去毒河豚魚制品，其未經有關部門批準在上海經營去毒河豚魚是事實，但衛生部認定該河豚魚有毒、有害缺乏事實根據，且衛生部認定其違反《中華人民共和國食品衛生法》第9條，適用該法第42條沒有法律依據，請求撤銷衛生部行政復議決定。
被告衛生部辯稱：海鮮城既未經衛生部食品衛生檢驗所組織，又未經上海市衛生行政部門的批準，經營新鮮河豚魚0.75公斤，違反了《食品衛生法》等法律規范。浙江省衛生廳批準浙江臺州某食品開發公司試產試銷河豚,并不能證實原告海鮮城在上海經營新鮮河豚是合法的。其作出的維持上海市衛生局（滬）食監罰字（95）第587號行政處罰決定正確合法，請求依法予以維持。
一審法院經審理認為，依據《食品衛生法》第32條第1款的規定：“縣級以上地方人民政府衛生行政部門在管轄范圍內行使食品衛生監督職權”，上海市衛生局是食品衛生行政管理機關，海鮮城不服上海市衛生局行政處罰向衛生部申請復議，衛生部作為復議機關予以復議依法有據。對行政復議認定海鮮城既未經衛生部食品衛生檢驗所組織，也未經上海市衛生局批準，經營新鮮河豚魚的事實，海鮮城在訴訟中不持異議。海鮮城經營新鮮河豚魚的行為違反了《水產品衛生管理辦法》第3條第（2）項規定，該規定明確了河豚魚有劇毒，不得流入市場，故衛生部認定其經營的河豚魚為有毒有害河豚魚亦符合《食品衛生法》第9條的規定，根據《行政復議條例》第42條第（1）項規定，作出維持上海市衛生局（市）食監察院罰字（95）第587號處罰決定的行政復議決定并無不當。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第（1）項之規定，判決維持中華人民共和國衛生部1996年4月5日作出的行政復議決定的具體行政行為。原告不服一審判決，以一審同樣的理由提出上訴。二審法院經審理確認了一審法院認定的事實和證據。在二審中，上訴人南天門海鮮城申請撤回上訴，屬真實意思表示，未違反法律規定，亦未損害公共利益，二審法院依據行政訴訟法的規定，作出準予南天門海鮮城撤回上訴，按原審法院判決執行的裁定。
二、杭州市桃花源極品館訴杭州市拱墅區衛生局案
2004年9月6日，杭州市拱墅區衛生局衛生監督所依法查封了杭州市一家河豚魚經營店“桃花源極品館”，并將其存放的59條河豚魚（14條冰凍河豚魚，45條活河豚魚）銷毀。河豚魚經銷商對拱墅區衛生局衛生監督所的行為不服，隨將其上級主管部門拱墅區衛生局告上了法庭。
2004年11月6日該案在杭州市拱墅區人民法院開庭。法庭上雙方爭論的焦點是：野生的河豚魚雖有劇毒，但經過人工養殖的河豚還有沒有劇毒？若人工養殖的河豚魚無毒，經營與銷售又合不合法？
據了解，2004年7月21日，杭州市桃花源極品館與江蘇中洋集團公司簽下了銷售暗紋東方鲀（俗稱河豚魚）的合同，期限一年。據介紹，中洋集團公司是一家與江蘇省海安疾病預防控制中心和南京師范大學生命科學學院等共同合作開展“河豚魚試食實驗課題”的公司。供貨商在供貨時向桃花源極品館提供了蓋著“海安縣衛生局”公章的《衛生許可證》、《南通市無公害農產品生產基地》證書以及《長三角質量技術監督合作互認宣言》等文件。
原告辯護時說：“我們經營的河豚是國家科委和農業部在研發的一個項目，其無毒依據是實驗室證明了的，而且是江蘇省的一個名牌產品，為什么就不能光明正大地在浙江銷售？”原告認為，現行的食品衛生法律法規滯后于科技發展的步伐，目前通過有效的科技手段，飼養的河豚魚毒素已經得到了控制，完全可以讓普通老百姓享受河豚魚的美味，法律法規應為其推廣開綠燈。原告在庭審中還展示了相關河豚魚的一系列名牌產品、無公害農產品、科技成果鑒定等證書，以證明自己銷售的養殖河豚是低毒甚至無毒的。
拱墅區衛生局則認為：《食品衛生法》第9條規定，禁止生產經營含有毒、有害物質或者被有毒、有害物質污染，可能對人體健康有害的食品。2004年5月28日由浙江省人民代表大會常委會通過的《浙江省實施<中華人民共和國食品衛生法>辦法》也明確規定，禁止銷售河豚魚、毒蘑菇、織紋螺等有毒、有害的動植物食品。1990年衛生部發布的《水產品衛生管理辦法》也有這樣的規定：河豚魚有劇毒，不得流入市場，應剔出集中妥善處理，因特殊情況需進行加工食用的應在有條件的地方集中加工，在加工處理前必須先去除內臟、皮、頭等含毒部位，洗凈血污，經鹽腌曬干后安全無毒方出售，其加工廢棄物應妥善銷毀。因此，杭州市拱墅區衛生局衛生監督所查處桃花源極品館是在依法行政，所作出的處罰決定是有法律依據的。不管味道如何鮮美的食品只要與法律相違背，作為執法部門我們就要依法行政，既然國家法律已明文禁止了經營與銷售河豚，而現場我們又確實查獲了他們在經營河豚的事實，我們的執行程序也是準確的，這就夠了，不管桃花源酒家銷售的河豚有無毒都要依法查處，衛生執法部門不能因為河豚味道鮮美就不顧廣大老百姓的生命安全。
2004年12月20日法院作出一審判決：原告經營銷售河豚行為違法，應予行政處罰；維持被告杭州市拱墅區衛生局作出的行政處罰決定書。
三、幾點思考
1、河豚魚含有劇毒這是不爭的事實，但隨著科技的發展，通過人工養殖將河豚魚的毒素降低到讓人們放心食用的水平似乎也已成為現實，上述兩案雙方辯論的焦點主要是河豚魚該不該區分野生和養殖，以及其所銷售的河豚魚有沒有毒的問題上，是否應該將河豚魚加以區分，不對所有河豚魚都格殺勿論，值得考慮。
2、對于普通老百姓來說，他們在關心食品安全的同時，也關心美味的河豚魚到底能否合法又安全地食用。毫無疑問，隨著科技的發展，人工養殖的河豚魚開禁是必然的事情。但在目前，由于缺少相應標準，還不具備食用河豚開禁的程序和技術條件，任何餐飲單位加工河豚都屬違法行為。河豚開禁需要過技術關和程序關，河豚的品種鑒定、養殖規范、烹飪加工及管理方法等環節都需經過嚴格的科學試驗和論證，一旦無條件的放開，普通百姓盲目食用，可能會引起不堪設想的后果，這些也應該考慮。目前，要做得事情是：鼓勵河豚魚養殖企業在完成養殖過程控毒的技術鑒定的基礎上，繼續進行安全食用的科技鑒定，同時抓緊制訂河豚魚食用的質量標準，以逐步分地域地實現對河豚魚的開禁。但要完成這些，其代價之巨，恐怕是任何一家企業所難以承受的，必須得到國家有關部門的支持和幫助。
3、對河豚魚管理應該統一尺度標準，尺度不一容易讓執法者陷入尷尬境地。如上述兩案中，一個供貨商被當地衛生行政部門批準可以試產試銷河豚魚制品，另一個供貨商也有當地衛生行政部門發給的衛生許可證，并且供貨商還稱，其經營的河豚魚經過國家農業部、質監局、科技部等有關部門的認證，從2001年北京第一家酒店加盟以來，已在全國各地開出了50家連鎖店，每年的投放量在450萬尾左右，惟獨在杭州受阻，令其大為不解。
4、對經營人工養殖河豚魚，是否按違反了《食品衛生法》第9條的規定，依照《食品衛生法》第42條的規定進行處罰值得商榷。在我國，人工養殖的河豚魚低毒或無毒已被科技鑒定所證實，但其可以食用的法律依據并不充分，盡管如此，對經營養殖河豚魚的行為按生產經營含有毒、有害物質或者被有毒、有害物質污染，可能對人體健康有害的食品進行處罰的依據也不充分，因為經營者很容易拿出證明養殖河豚魚低毒或無毒的科學數據。至于《水產品衛生管理辦法》，因其制訂的依據是已廢止的《食品衛生法（試行）》，雖然衛生部解釋說其仍可沿用，但因《食品衛生法》并未授權衛生部作出這樣的解釋，因此，依據《水產品衛生管理辦法》對經營河豚魚的行為進行查處是否合法，則要看主審法官的意見。另據了解，2006年8月，中國疾病預防控制中心營養與食品安全所已為江蘇中洋集團的中洋牌南通長江河豚出具了“無毒食品”的檢驗報告。如果當年杭州市桃花源極品館有這樣的產品檢驗報告，法庭的判決可能會是另一結果。
5、說起眼前的河豚魚市場，不由得讓人想起當年可口可樂進入中國市場的情景。上世紀70年代末80年代初，衛生部以可口可樂含有咖啡因，不符合中國標準為由禁止其在國內銷售，在頂不住消費壓力后，衛生部又推出了可以在中國面向在華外國人銷售的做法，事實上，這種根本無法執行的做法等于宣告了可口可樂可以在中國銷售，因為沒有哪個經銷商去認真核實買你產品的是中國人還是在華外國人，幾年后衛生部被迫修訂了自己的標準全面向可口可樂開放了中國市場。如今，養殖河豚魚面臨與當年可口可樂一樣的情景。一方面我國許多地方有著幾百年吃河豚魚的歷史，“蔞蒿滿地蘆芽短，正是河豚欲上時。”雖然衛生部法令規定，河豚魚有劇毒，不得流入市場，但在江蘇等地，售賣、食用河豚魚的事情就從未停止過；另一方面，近十幾年來，我國已形成年產數萬噸的河豚魚養殖產業，年海捕和養殖量已超過10萬噸，除少量出口日本外，八成以上被內銷，衛生部也已批準一些地方的飯店試食河豚魚，還批準了一些以獨家專賣的銷售方式經營河豚魚的公司，這預示著最終會促成有條件地“解禁”老百姓食用河豚魚的國內市場。在這種大背景下，簡單地以一紙行政命令禁止河豚魚有只許州官放火不許百姓點燈之嫌。當務之急，是盡快驗證人工養殖的河豚魚是否食用安全，如果安全，就應該全面開放其市場，而不是只允許少數公司和飯店經營。事實上，單純依靠行政手段禁止河豚魚上市的招數已經失靈，全國每年數萬噸的河豚魚通過各家飯店進入食客的口中就是明證。最近傳來消息，江蘇省年內有望出臺《江蘇省河豚魚市場專營管理辦法》，由江蘇中洋集團起草的我國第一部關于河豚養殖、銷售、安全食用一套完整的可執行標準，也已通過由國家標準化管理委員會組織的專家審查，即將正式出臺，這為河豚的市場準入提供了科學依據。
6、河豚魚作為一種特殊的水產品，必須在嚴格的檢測合格條件的下方可銷售；同樣，在銷售加工過程中也必須有縝密的標準規范，才能杜絕偽、劣、有毒河豚的混入。為了保證標準規范的貫徹實施，這就需要河豚魚生產經營者建立統一的遍布全國的銷售網絡，以連鎖經營店方式定點銷售，并為飯店培訓和配備經專業培訓合格的專職廚師，建立起河豚魚養殖、銷售、食用一體化的經營模式，保障食用的安全可靠。
