[ 石安洲 ]——(2007-10-24) / 已閱17455次
地方性法規評價的探索與思考
法學碩士研究生 石安洲
————參與昆明市人大常委“立法回頭看”活動有感
摘要：“加強立法工作, 提高立法質量”是黨的十六大和全國人大常委會對立法工作提出的總體要求。近年來，各地方積極探索多種有效方式和途徑以提高地方立法質量。地方性法規評價制度就是其中之一。目前，各省市地方性法規評價制度雖然稱謂不同, 但實質均是對法規的實踐檢驗, 是立法工作的繼續和延伸。地方性法規評價制度, 通過了解法規在實施中取得的成效和存在的問題, 分析法規本身的合法性、可操作性和針對性, 促使立法機關回過頭來反思立法工作的經驗和教訓,達到維護國家法制和諧統一、減少法規規范的內部沖突、提高地方立法質量的目的。正如吳邦國委員長在十屆全國人大常委會第五次會議上強調指出的“:立法的目的在于實施。法律制定出來以后, 不是讓人看看的, 更不能變成只是在書架上擺擺的本本, 而應該也必須成為依法治國的基礎, 成為依法行政、公正司法的準繩, 成為全社會一體遵循的行為規范。”
關健詞：地方性法規評價 依法治國
一、進行地方性法規評價的目的與意義
地方性法規評價，簡而言之，就是有立法權的地方人大及其常委會在地方性法規實施一定時間后，通過一定規模的實證調查，對所通過法規的功能、作用以及法規的實施效果所進行的評論和估價，并在此基礎上對整個立法質量、價值的評論和估價。這種立法評價是在
地方性法規實施一定時間后進行的，它不同于立法預測，主要是以對法的功能作用和實施效果的評價為基礎和中心，并在此基礎上，進而對整個法規的質量和價值等作出綜合的評價。
其評價的重點主要集中在兩個方面，一是法規實施的績效;二是法規中各項制度設計和程序規定是否需要進一步完善。通過立法評價，要對法規所產生的社會影響，法規預期效果與實際效果的一致程度，法律實施效果產生的原因，法律實施程度，法律的有益性、合理性、可行性等作出綜合的分析、評論和估價。
為什么要進行地方性法規評價，或者說，對地方性法規進行立法評價有什么重要意義，筆者以為，通過地方性法規評價，可以得出對現行法規更全面、更科學的系統評價，對今后制定、修改和廢止法規更有參考價值。同時，通過對各個地方性法規作用、質量的評價，可以總結立法經驗和教訓，可以分析認識立法共性的規律，用這些規律去指導其他法規的制定，使地方性法規能夠發揮其調控社會關系的最佳功能和作用。例如，通過對某一具體法規實施效果及其立法質量、價值的評價，我們可以了解該地方性法規對社會產生的實際效果究竟如何，起草該法規初期所要預期解決的社會問題是否得以切實解決以及解決問題的具體程度；可以分析出實施效果好壞的實際原因，發現法規規范本身的不足，進而為完善修改、廢止該地方性法規打下基礎。
我們知道，法規功能的發揮、法規價值的實現程度雖然同外部環境如當前我國的憲政環境，市場經濟的發育程度，公民的法律素養和法律意識等都有很大的關系。但是，我們不可否認，它同法規自身的質量即法規是否反映客觀規律，是否符合社會需要，有著最密切的關系。法律作為上層建筑的組成部分，必須反映經濟基礎的客觀要求，必須適應經濟的發展。因此，我們在立法中一定要堅持正確的立法原則和立法技術，警惕立法誤入歧途。
而實行地方性法規評價，正好可以增進立法機關對法規實施情況的了解，進一步推進立法工作。
（一）有利于總結經驗教訓，提高立法水平。法律固有的穩定性必然要求立法者具有一定的預測能力，在立法中對社會經濟發展予以適當前瞻。但是，在改革開放的今天，各種新生事物、新情況層出不窮，增加了立法預測難度。古人云:“溫故而知新，可以為師矣”。地方性法規評價中，執法部門、人大代表以及人大專(工)委積極參與，通過開展部門評估、問卷調查、專題調研等一系列活動，形成最終評估報告，再由常委會認真研究，決定是否對法規進行修改。這樣的制度安排，使得法規能夠根據社會、經濟發展的實際情況，不斷發展完善，做到與時俱進，實行“回頭看”，使立法者可以清楚看到立法預期與立法實施效果之間的差距以及立法技術等方面的欠缺，進而吸取經驗教訓，舉一反三，不斷提高立法預測能力和立法技術，制定出更高質量的法規。同時，地方性法規評價也為修改法規提供了大量第一手資料，對提高修改法規的針對性和科學性很有裨益。
（二）有利于提高立法實效。在一定時期內，立法資源同其他社會資源一樣是有限的;如何運用好有限立法資源，提高立法實效，實現立法預期目的，是立法者應當考慮的問題。過去，由于缺乏對立法效果的評價機制，立法者對立法的效果關注得不夠，有的立法實施效果與立法目的或目標偏離。而實行地方性法規評價后，人們對法規實施所取得的社會和經濟效益有了一本明白賬。這就促使立法者進一步加強責任心，改進工作方法，搞好立法的可行性與必要性的分析，加強立法預測、規劃和制定等工作，并根據需要制定配套性法規，努力增強立法實效。
（三）隨著立法的日益增多，如何協調不同時期和由不同部門所制定的法規之間的矛盾和沖突，是我們始終面臨的一個難題。當前，由于許多地方性法規都是由相關部門主持起草，利用立法的機會擴大本部門利益的傾向往往屢禁不止。這必然會帶來法規之間的相互沖突，這種法規之間的沖突必然傷害法制的統一。要改變法規之間的種種沖突狀況，有立法權的地方各級人大及其常委會應當適時建立地方立法的評價機制，同時，我們必須改變現行的立法模式。部門立法的慣例必須代之以新的做法，比如，以法規所涉及到的特定領域的專家為主，吸收各部門、行業的人士組成起草班子進行起草工作。對地方性法規草案中涉及公民、法人和其他組織權利義務的重要制度，都應當在立法后進行經濟和社會影響評價，在評價的基礎上科學決策。同時，進一步強化立法過程中的公眾參與。在立法過程中，利益可能受到擬議中法規影響的行業代表、民間人士應有充分的機會參與其中，在以往的書面征求意見以及座談會等形式之外，聽證會應該得到更多的采用。這不僅有助于通過廣泛的論證和審議協調法規草案與既有法規之間的關系，而且也有利于提高法規的可操作性，更重要的是，公民對立法過程的參與也是建立和諧社會不可或缺的環節。
（四）在堅持地方性法規與上位法不相抵觸的前提下，進一步增強地方性法規的可操作性。筆者以為，對地方性法規進行立法評價時，我們必須重點關注的一個問題就是地方性法規的實際操作性究竟如何。地方性法規難以操作主要表現在以下幾個方面:
1.部門保護主義傾向嚴重。不同立法主體之間的權限范圍在法律上并無明確規定或法律上的依據，這就產生了對同一問題的重復立法、重復規定，部門往往站在各自的立場上，從小利益出發，作出互相矛盾的規定，造成法規在實際操作中的困難。
2.有的部門在“立總比不立好”，“有總比沒有好”的思想指導下，片面追求法規的數量，忽視法規的質量。有的法規條款多是綱要式、原則性的概括，在內容上與政策相差不大，結果一碰到復雜的社會生活，一旦進入操作階段，就發現法規條文的規定界限不清，變得不具體、模棱兩可，很難為執法提供一個明確、清晰的依據。
3.有些法規在起草階段，就存在先天不足，與社會生活脫節。缺乏可操作性，不僅會損害法規的權威和嚴肅性，而且會減弱民眾對法的信仰和尊重，法規的壽命也長不了。
二、地方性法規評價的方式
地方性法規評價是對立法進行的系統分析。從評價的主體分，可分為國家機關的評價、社會民眾的評價和學理評價。這里所談的地方性法規評價主要是指有立法權的地方人大及其常委會對其立法的評價。其評價方式主要有以下兩種，即經常性的評價和階段性的評價總結。
（一）經常性評價。經常性評價是指針對立法在執行中的社會效果、作用和存在的問題及時進行的評價，具有很強的針對性。這類評價大多針對具體問題，可以是對單項法規、決定(包括對具體條款)的評價，也可以是對某一類法規、決定的評價，還可以是對某類普遍性問題的立法評價。如行政許可、行政處罰或者行政收費。2004年7月1日頒布施行的《中華人民共和國行政許可法》，首次以立法的方式規定了行政許可的設定機關和實施機關要對已實施的行政許可進行立法評價。行政許可法第二十條規定：“行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價；對已設定的行政許可，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規定及時予以修改或者廢止。行政許可的實施機關可以對已設定的行政許可的實施情況及存在的必要性適時進行評價，并將意見報告該行政許可的設定機關。”第二十一條進一步規定：“省、自治區、直轄市人民政府對行政法規設定的有關經濟事務的行政許可，根據本行政區域經濟和社會發展情況，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，報國務院批準后，可以在本行政區域內停止實施該行政許可。”在法律中直接規定立法評價機制在我國立法中還尚屬首次。這種經常性評價的結果大多落實反映在對具體立法的修改完善上。
（二）階段性的評價總結。地方性法規階段性評價總結，是指有立法權的地方人大及其常委會在立法工作的一段時間內對地方性法規進行總結和評價。與經常性評價相比，階段性評價側重于立法制度的總結，通過評價總結一段時間內立法的經驗和教訓，及時調整立法計劃和立法思路，使立法體系更加成熟。階段性的立法評價在內容上主要是針對立法的社會效果和作用，在立法體系建設，立法規劃、計劃的制定，立法與政策關系，不同法規之間的內容協調以及立法程序等制度建設和完善方面進行研究評價，通過不斷總結，逐漸完善法律制度。進行階段性的評價總結時可以采用總結評價、研討、座談、執行機關匯報、專家評議和論證等多種方式，同時，對立法總結評價的結論要及時歸納，并在今后的立法中予以完善，以便充分發.
三、地方性法規評價制度之實證分析
對于地方性法規評價目前還沒有形成一個普遍認同、共同遵循的操作規則和程序。筆者認為: 一項新制度能否持續開展并得以制度化, 取決于立法主體的共同認可和支持, 及與現行制度之間的融合程度。在實踐中, 執法檢查、立法( 本文特指狹義的修改和廢止法規) 前期調研、地方性法規評估這三項制度與法規質量評估有一定聯系。
( 一) 地方性法規評價與執法檢查執法檢查是地方國家權力機關對憲法、法律、法規等在本行政區域內貫徹執行情況進行檢查監督的制度。《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》和《北京市人大常委會關于加強和改進執法檢查工作的意見》中均提到: 執法檢查報告的內容包括: 對所檢查法律法規實施狀況的全面評價; 法律法規實施中存在的問題及原因分析……對法律法規本身需要修改、補充、解釋的建議等。從理論上說, 一份全面、系統的執法檢查報告中應包含對法規進行質量評估的內容。而實踐中, 執法檢查報告多側重于( 行政意義上的) 法規執行情況, 對( 立法意義上) 法規本身評價、原因分析和對法規需要修改、補充、解釋的建議等涉及不多。正如云南省所提到“:立法回頭看與執法檢查同中又異。相同在于二者都是對法規的貫徹執行情況進行調研。區別在于: 立法回頭看的重點在于挖掘與立法有關的信息, 客觀評價法規實施效果, 目的是為了改進立法工作; 執法檢查側重于檢查有關部門在貫徹執行中的薄弱環節和存在的問題, 目的是為了監督法規的貫徹執行。”
( 二) 法地方性法規評價與立法前期調研法規質量評估, 通過了解法規的實施情況, 對其中不能滿足社會發展需求、不適應形勢發展變化的內容進行清理, 該修改的要修改, 該廢止的要廢止, 以體現法規立、改、廢的有機統一。立法前期調研是對需要修改、廢止的法規進行廣泛深入的調查研究, 以論證必要性和可行性。這意味著, 二者在實際工作中會有重合之處。
四、地方性法規評價的完善
地方性法規評價并不是一蹴而就的，需要在實踐中進一步探索、完善。
（一）是地方性法規評價要進一步制度化、程序化。首先，地方性法規評價應當作為一項制度確定下來，而不是臨時性安排。還應當建立、完善地方性法規評價的具體制度和程序，明確規定評價主體和客體的確定、評價方法的選擇、評價資料的收集與整理、評價結論的作出和運用以及相關工作，實現制度化、程序化、規范化運作。堅持回避制度，原先參與立法的人員要予以回避，不得參加評估工作，保證評估的客觀、公正。
（二）是要建立地方性法規評價的評價指標體系。評價指標體系能夠為地方性法規評價提供科學、客觀的尺度和標準，是評估取得實效的有力保證，并可對日常立法工作起到引導作用。評價指標體系應當與地方性法規評價目的相適應，包括反映法規可行性和實施效果的各要素、各環節，力求全面、系統，并在此基礎上，綜合評估立法的總體水平，判斷是否應當對法規進行修改。評價指標體系既要相對穩定，也要隨著社會經濟的發展予以相應修改。
（三）是要務求實效。在評估過程中，要緊密聯系實際，實事求是，對照評價指標體系予以逐項評定，真實反映、評價立法實施情況。同時，運用好評估報告，對不適應社會發展需要的法規，應當及時予以修改，保障和促進政治、經濟、文化發展。
