[ 王智名 ]——(2007-10-18) / 已閱25781次
行政法規(guī)和司法解釋的碰撞
王智名
（浙江省建德市人民檢察院）
[摘要]目前，司法解釋在我國有著重要的實(shí)用價(jià)值，是司法機(jī)關(guān)廣泛適用的法律依據(jù)。然而，在司法實(shí)踐中，常會遇到司法解釋和行政法規(guī)發(fā)生碰撞的問題。本文通過一個案例，從實(shí)踐中和理論上闡述了當(dāng)行政法規(guī)和司法解釋發(fā)生沖突時如何選擇適用及其爭議，進(jìn)而提出解決該沖突之對策。解決之道關(guān)鍵在于完善司法解釋，當(dāng)務(wù)之急是明確司法解釋的法律地位，以維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，促建和諧法治。
[關(guān)鍵詞]行政法規(guī)；司法解釋；碰撞；對策
一、現(xiàn)實(shí)案例顯示出的碰撞
案例：徐某，男，23歲，因故意傷害（用拳腳和棍棒毆打被害人陳某致使其的一只眼睛失明，經(jīng)鑒定為重傷。）于2007年3月被公安機(jī)關(guān)刑事拘留并被依法逮捕。偵查期間，徐某發(fā)病，看守所將其帶至醫(yī)院診斷，結(jié)果是肺部感染，胸部有大量積夜。醫(yī)院認(rèn)為病情嚴(yán)重，不及時治療會有生命危險(xiǎn)。
看守所依據(jù)《中華人民共和國看守所條例》（以下簡稱〈〈條例〉〉）第10條第2款和第26條之規(guī)定，建議偵查部門改變強(qiáng)制措施，偵查部門依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱〈〈解釋〉〉）第66條第2款之規(guī)定將徐某取保候?qū)彙ｑv看守所檢察室發(fā)現(xiàn)此事，認(rèn)為不該將徐某取保候?qū)彙?br>
檢察室認(rèn)為：雖然徐某病情嚴(yán)重，有生命危險(xiǎn)，但是徐某屬于嚴(yán)重危害社會治安的暴力犯罪，按照〈〈公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定〉〉（以下簡稱〈〈規(guī)定〉〉）64條和〈〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則〉〉（以下簡稱〈〈規(guī)則〉〉）第38條明確規(guī)定，該類犯罪嫌疑人不得取保候?qū)彙！础匆?guī)則〉〉是司法解釋，是在《解釋》之后對〈〈刑事訴訟法〉〉的補(bǔ)充，明確縮小了取保候?qū)彽姆秶哂蟹尚ЯΓЯΩ哂凇稐l例》，也優(yōu)于《解釋》，應(yīng)適用〈〈規(guī)則〉〉之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)適用《條例》和《解釋》之規(guī)定不當(dāng)。另外，〈〈規(guī)定〉〉是規(guī)范公安機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案程序的，雖然看守所身兼行政管理和保障刑事強(qiáng)制措施的雙重職能，但是，在刑事訴訟過程中應(yīng)該優(yōu)先適用刑事訴訟之規(guī)定。因此建議公安機(jī)關(guān)收押。
看守所認(rèn)為：〈〈規(guī)定〉〉是部門規(guī)章，其對行政法規(guī)〈〈條例〉〉不具效力。而〈〈規(guī)則〉〉雖然是司法解釋，但是司法解釋在法律上沒有明確規(guī)定就是具有法律同等效力，只有立法解釋是與法律具有同等效力的，沒有哪里規(guī)定司法解釋就比行政法規(guī)效力高。你們認(rèn)為效力高，是實(shí)務(wù)操作中的默認(rèn)罷了。〈〈規(guī)則〉〉同樣也只是約束檢察院內(nèi)部辦案程序的規(guī)定。我們當(dāng)然可以為了做好監(jiān)管場所行政管理工作，依據(jù)行政法規(guī)〈〈條例〉〉行事。據(jù)此拒絕收押。
由此，看守所和檢察室就該案例的法律適用問題發(fā)生分歧，進(jìn)而顯現(xiàn)出了行政法規(guī)和司法解釋的沖突。
二、特殊情況下確會發(fā)生碰撞
一般來說，行政法規(guī)和司法解釋不會發(fā)生沖突，但是特殊情形下也會出現(xiàn)沖突。 在行政訴訟中是時有發(fā)生的事情，而在刑事司法中是少見但確有發(fā)生的。
由于公安機(jī)關(guān)的特殊性，給這兩者的沖突提供了可能。
據(jù)我國《憲法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)是國家的治安行政機(jī)關(guān)和刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)。在我國，公安機(jī)關(guān)是國務(wù)院和各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政職能部門，是國家行政機(jī)關(guān)的重要組成部分。但我國的公安機(jī)關(guān)不單純屬于行政機(jī)關(guān)，而是兼有刑事執(zhí)法職能的行政機(jī)關(guān)。
由于公安機(jī)關(guān)既具有行政管理職能，又具有刑事執(zhí)法職能，會造成職能的交叉和適用法律的碰撞，同一行為可能同時受行政和刑事兩種法律規(guī)范的調(diào)整。比如看守所，在這方面就是很特殊的，它既是對在押人員進(jìn)行監(jiān)管的場所，又是采取刑事強(qiáng)制措施的場所，所以既受《條例》的規(guī)范，又受《刑事訴訟法》的規(guī)范，上面的案例或許是個典型的例子。在此案例中，為消除兩家沖突，防止陷入無休止的紛爭，可行的辦法是改為監(jiān)視居住。而理論上的問題仍可探討。
三、實(shí)踐和理論中的碰撞
行政法規(guī)是國務(wù)院為執(zhí)行法律而制定的行政規(guī)范；司法解釋是最高司法機(jī)關(guān)在司法過程中就如何具體應(yīng)用法律、法令的問題進(jìn)行的解釋。由于法律沒有明確行政法規(guī)和司法解釋的效力問題，對由此產(chǎn)生的沖突而有不同的看法。
（一）、在行政法規(guī)和司法解釋相沖突時，實(shí)務(wù)中多是將司法解釋等同于它所解釋的法律來適用，效力高與行政法規(guī)。我國的司法實(shí)踐已充分證明司法解釋是我國司法機(jī)關(guān)辦案的依據(jù)之一, 也是對當(dāng)事人具有普通約束力的規(guī)范性法律文件之一, 因此,從實(shí)踐的角度看待我國司法解釋的地位, 它也被視為我國現(xiàn)行法的淵源了。
但是也有選擇適用行政法規(guī)的現(xiàn)象，例如：最高人民法院[2001]7號法釋即《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》于2001年2月26日通過，其對精神損害提出了6項(xiàng)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，但同時在該法釋第10條最后一款規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對殘疾賠償金、死亡賠償金等有明顯的規(guī)定的，適用法律、行政法規(guī)的規(guī)定。”這是司法解釋在賠償標(biāo)準(zhǔn)上有沖突時明確適用行政法規(guī)的規(guī)定。
（二）、在理論上，對于行政法規(guī)和司法解釋的效力是有爭議的。
1、一種觀點(diǎn)認(rèn)為司法解釋的效力高于行政法規(guī)。司法解釋的效力來源于法律規(guī)定，法院組織法（第33條）和全國人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》均授權(quán)最高人民法院可以對于在審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題進(jìn)行解釋。上述決議還授權(quán)最高人民檢察院有權(quán)在檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題進(jìn)行解釋。1996年發(fā)布的《最高人民檢察院司法解釋工作暫行規(guī)定》中第2條規(guī)定，“對檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題，由最高人民檢察院解釋，具有法律效力。” 1997年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》中第4條宣稱，“最高人民法院制定并發(fā)布的司法解釋，具有法律效力。”
司法解釋實(shí)際上是針對全國人大的法律所做的解釋，其效力持續(xù)于法律生效之間，法律生、解釋生；法律死、解釋死。法律和司法解釋這種關(guān)系，類似于民法著名的“從隨主規(guī)則”。司法解釋雖然沒有獨(dú)立的位階，但它卻依附于被解釋的法律，司法解釋效力的位階就同這個法律相等，就是說,如果是全國人大常委會通過的法律,那么它的司法解釋效力就等同于這個法律，也就是說它高于行政法規(guī)。
2、另一種觀點(diǎn)認(rèn)為司法解釋不高于行政法規(guī)。司法解釋不具有普遍約束力，《中華人民共和國憲法》規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會行使解釋憲法和解釋法律的權(quán)力，沒有規(guī)定法院和檢察院有解釋法律的權(quán)力。《中華人民共和國立法法》也規(guī)定法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會，這一規(guī)定符合《中華人民共和國憲法》，同時還規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會的法律解釋同法律具有同等效力，即具有高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的效力。全國人民代表大會常務(wù)委員會的法律解釋是對法律的進(jìn)一步闡釋，這些闡釋成為法律的組成部分，因此具有和法律同等的效力。法律解釋是法律，司法解釋是準(zhǔn)法律。
《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》和《中華人民共和國人民法院組織法》賦予了最高人民法院和最高人民檢察院法律解釋權(quán)，但和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使解釋憲法和解釋法律的權(quán)力完全不同，該解釋權(quán)限于解釋審判和檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，這意味著最高人民法院和最高人民檢察院對法律的解釋只能就法律、法令在具體案件的應(yīng)用進(jìn)行解釋。而最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋基本上不是針對個別案件的，而試圖在全國建立普遍的約束力，躋身和法律同等效力的地位，這顯然違反了《中華人民共和國立法法》、全國人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》和《中華人民共和國人民法院組織法》對其解釋權(quán)的規(guī)定，而人民檢察院組織法自始至終也沒有規(guī)定最高人民檢察院的法律解釋權(quán)。立法法規(guī)定，法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會，同時規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院可以提請全國人大常委會進(jìn)行法律解釋。根據(jù)“明示其一即排斥其余”[1]的解釋規(guī)則和新法優(yōu)于舊法的效力沖突規(guī)則，是否意味著最高人民法院、最高人民檢察院的法律解釋權(quán)已被廢除？因此我們可以認(rèn)為，在立法法再次明確規(guī)定法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會的情況下，目前的最高人民法院已經(jīng)不再享有法律的解釋權(quán)，最高人民檢察院的法律解釋權(quán)也當(dāng)歸于消滅。最高司法機(jī)關(guān)在關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定所稱的“具有法律效力”，只能理解為實(shí)質(zhì)法律的效力，而不是形式法律的效力。這種自我宣稱有“法律效力”的做法是欠妥當(dāng)?shù)模词故窃凇蛾P(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》中也沒有這種規(guī)定。是否具有法律效力，應(yīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)作出決定。所以，司法解釋不具有同等法律約束力。
另外，司法解釋不是一個獨(dú)立的法律淵源，本身是沒有位階可言的，而行政法規(guī)則是明確的法律淵源，效力僅次于憲法和法律。司法解釋與行政法規(guī)的位階無從比較，司法解釋的效力也不必然高于行政法規(guī)。
四、解決碰撞之對策
關(guān)于行政法規(guī)和司法解釋沖突問題，我們認(rèn)為關(guān)鍵是在司法解釋，可以歸結(jié)為以下兩點(diǎn)：一司法解釋是否必要；二是司法解釋如何定位。
（一）、司法解釋確有存在之價(jià)值
對于法律的漏洞或缺陷，利益法學(xué)代表人物赫克（Heck）認(rèn)為，由于立法者的觀察能力有限，不可能預(yù)見到將來的一切問題，又由于立法者的表現(xiàn)手段有限，即使預(yù)見到將來的一切問題，也不可能在立法上完全表現(xiàn)出來，因此，即使是最好的法律，也存在漏洞或缺陷。就中國司法解釋的實(shí)踐看，人們都不否認(rèn)司法解釋除了適用法律外，還起到彌補(bǔ)立法不足的作用，包括補(bǔ)充立法規(guī)定的缺漏和解決法律中的矛盾［2］。
立法解釋和司法解釋的“博弈”使司法解釋具有得以立足的空間。立法解釋存在缺陷，比如立法解釋效率低下，有一定程度的閉塞性，與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，實(shí)踐中立法機(jī)關(guān)有權(quán)難用，立法解釋權(quán)虛置。司法解釋具有優(yōu)越性，作為司法機(jī)關(guān)，經(jīng)常接觸法律，在適用法律時能及時發(fā)現(xiàn)漏洞和缺陷，從而分析、理解，作出解釋，使解釋的效率和適應(yīng)性更高。直接與當(dāng)事人和民眾接觸，決定了其解釋更能面向大眾，符合實(shí)際需要，從而使法律符合適用的要求。我國不是判例法國家，在實(shí)踐的過程中創(chuàng)制了具有中國特色的司法解釋，實(shí)踐也證明司法解釋制度在我國確有存在的價(jià)值。
人大的立法解釋制度有其存在的必要和現(xiàn)實(shí)的法律基礎(chǔ)；而司法解釋又由于其有強(qiáng)大的實(shí)用性和適應(yīng)性在法律實(shí)踐操作中受到推崇。這就是說，立法解釋和司法解釋都是不可或缺的，他們分別解決“需要進(jìn)一步明確界限的問題”和“具體應(yīng)用法律、法令的問題”，在實(shí)踐中起到完善立法，最大程度地發(fā)揮法律調(diào)整社會秩序的作用。[3]兩種制度的“博弈”是彼此對立統(tǒng)一的，并不斷促使共同的完善和進(jìn)步。
（二）、明確司法解釋的法律地位，合理構(gòu)建其法律制度
可以看出，就目前我國司法解釋的現(xiàn)狀，規(guī)范司法解釋具有現(xiàn)實(shí)意義，完善司法解釋是我國步入社會主義和諧法治的需要。
此項(xiàng)工作，同樣需要制度規(guī)范，法律保障。
1、明確授權(quán)司法機(jī)關(guān)，準(zhǔn)確定位確司法解釋。
當(dāng)代中國法律解釋體制是以全國人大常委會為主體的，但是這不意味著全國人大常委會應(yīng)當(dāng)成為法律解釋具體任務(wù)的主要承擔(dān)者。在其他國家，由立法接管或其常設(shè)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)法律解釋工作的情況也是很少的。從我國全國人大和司法機(jī)關(guān)的職責(zé)的現(xiàn)狀看，司法機(jī)關(guān)更適宜承擔(dān)為辦理案件提供說明的任務(wù)，應(yīng)該充分發(fā)揮司法解釋在國家法治建設(shè)中的作用，有必要明確授權(quán)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行具有法律同等效力的司法解釋。
2、加強(qiáng)立法，保障和規(guī)范司法解釋工作。
加強(qiáng)立法工作，避免由于法律規(guī)定的欠缺而不得不過多借助于司法解釋的局面繼續(xù)。我國之所以在司法實(shí)踐中出臺大量司法解釋，是由于法律規(guī)定的不明確造成的。立法機(jī)關(guān)應(yīng)明確賦予現(xiàn)行有效司法解釋暫時的法律效力, 在限定的期限內(nèi)按照《立法法》規(guī)定的程序?qū)⑺痉ń忉屴D(zhuǎn)化為法律。有必要制定司法解釋工作相關(guān)配套法律。
全國人大代表專職化，法律解釋結(jié)構(gòu)專門化。推進(jìn)常委會代表全國人民代表專職化建設(shè)，大會設(shè)立法律審查委員會來負(fù)責(zé)解釋沖突。一府兩院都對全國人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，由立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解決法釋和法律法規(guī)之間的沖突更為直接和妥當(dāng)，通過內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)也可以更加主動地實(shí)施監(jiān)督。認(rèn)真對待人民交付的權(quán)利，改變?nèi)舜蟠怼凹媛殹焙土⒎ń忉屘撝玫默F(xiàn)狀，維護(hù)法律的獨(dú)立統(tǒng)一和權(quán)威。
規(guī)范司法解釋的權(quán)限和程序，制定“司法解釋條例”。由全國人民代表大會明確授權(quán)和嚴(yán)格規(guī)定權(quán)限，或者先由司法機(jī)關(guān)修訂，再報(bào)全國人民代表大會或其常委會審定，最后得到立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)后再予以發(fā)布。“司法解釋要準(zhǔn)確把握立法精神和立法原則。我國司法解釋可以根據(jù)立法精神制定司法運(yùn)作的政策，確立法院適用法律的具體規(guī)則，但不得改變法律規(guī)范或者創(chuàng)制新的法律原則。”[4]
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