[ 楊景宇 ]——(2002-2-24) / 已閱25500次
全國人大常委會法制講座第二十四講
加入世貿組織與我國法制建設
楊景宇
一、應對入世，必須深刻理解、全面把握WTO規則的本質特征
加入WTO，對于我們深化改革、擴大開放和加快社會主義現代化建設，既是新的機遇，又是嚴峻挑戰。抓住機遇，迎接挑戰，開拓進取，發展自己，首先要求我們研究、熟悉并學會運用WTO規則，從法律上制度上積極作好應對，因為WTO本身就是以強制性的規則為基礎的政府間國際組織。WTO法律文件共包括29個協議、協定，還有20多個部長宣言、決定，其內容涵蓋貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產權保護以及與貿易有關的投資措施，內容相當廣泛。這50多個法律文件確立了WTO一套規則，目的在于通過確定各成員的權利和義務、活動規范和行業準則，并且通過建立一套機制（主要是貿易政策審議機制和爭端解決機制），監督各成員有關貿易的法律、法規、規章和政策措施的制定與實施，力求為世界提供一個開放、公平、統一的多邊貿易體制框架。總體來看，WTO規則有以下幾個特點：
一是，規范和約束成員的政府行為，旨在消除或者限制各成員政府對跨國（境）貿易的干預。入世，在一定意義上可以說是“政府入世”。國外有的學者把WTO規則稱之為“國際行政法典”，這是有一定道理的。WTO協議確定的非歧視（主要體現為最惠國待遇與國民待遇）、市場開放（主要體現在關稅減讓、取消數量限制和透明度）、公平競爭（允許各成員將關稅作為貿易保護的適當手段，但不允許采取傾銷、補貼等不公正的貿易手段進行競爭）三大基本原則，成為貨物貿易協議（GATT）、服務貿易協議（GATS）、與貿易有關的知識產權協議（TRIPS）、與貿易有關的投資措施協議（TRIMS）的指導原則。WTO法律文件的主要內容都是依據這些原則，國繞消除或者限制成員政府對跨國（境）貿易的干預而展開的。
二是，在要求各成員一體遵守共同規則的前提下，又適應不同成員的不同情況，為其履行WTO框架下的義務留下一定的靈活性。為了在實現貿易自由化這一全局、長遠目標的過程中，兼顧不同成員在不同方面的局部利益，使WTO法律文件有關促進貿易自由化的條款在實踐中能夠行得通，它們確定的原則和為成員規定的義務都不是絕對的，而是設立了若干例外，并為發展中成員作了一些過渡性的靈活安排。因此，WTO規則在一定程度上可以說是協調世界貿易自由與各成員正當利益、協調法定規則與各成員貿易政策的杠桿。
三是，具有權威性、強制性。為了保證WTO規則的實施，確保WTO規則能夠有效地調整成員間錯綜復雜的經濟關系，迅速、有效地解決成員間的貿易爭端，WTO規則確立了WTO框架下的貿易政策審議機制和爭端解決機制（“司法”機制）。因此，WTO被稱之為帶“牙齒”的國際組織，又被稱之維護公平、有序的國際經濟貿易關系的“看護者”。
對WTO規則，可以作出兩點評價：
一是，WTO規則是發展中國家與發達國家經過斗爭、相互妥協的產物，也就是求同存異的產物。從形成過程看，WTO規則主要是以西方經濟理論中的“比較優勢論”和“博弈論”為理論基礎的，但實際情況要比理論所設想的情況要復雜得多。因此，明確作為規則并能為多數成員接受的“同”，大多是理論性、原則性的；“異”則更多的留在規則之外，即使寫進條款，不少條款的表述也比較含糊或者附帶一些規定、過渡安排、寬松條件。從內容看，WTO規則總結了世界多邊貿易的經驗教訓，肯定了多邊貿易實踐中的通行做法即所謂“國際慣例”，在不少問題上考慮了多數成員包括發展中國家或者地區的利益。更為重要的是，WTO規則為國際經濟交往中由靠強權辦事情轉變為按規則辦事情提供了可能，并在一定程度上對國際經濟強權構成了一定的制約。同時，又要看到，WTO規則是在西方發達國家主導下制定的，正如美國喬治敦大學法學院R·戴蒙德教授所說：WTO規則“不僅理念是美國式的，連措辭都是美國式的”。從目前實際情況看，WTO規則的解釋權、爭端裁決權實際上都掌握在西方人之手。WTO規則作為強制性的國際法律規范，在形式上對所有成員都是一視同仁的，但由于發展中國家或者地區迫使發達國家履行義務的實力、手段都遠不及發達國家，實際上這種強制性對發展中國家或者地區是現實的，對發達國家則往往要打折扣。因此，在WTO框架下完善開放、公平、統一的世界貿易規則，發展中國家或者地區與發達國家的斗爭將是長期的、艱巨的、復雜的。因此，加入WTO以后，我們不僅要重視WTO規則的執行，更要重視、研究WTO規則的不斷完善。
二是，WTO規則廣泛介入各成員的經濟、政治、社會生活，其影響是全面、深刻、長遠的。WTO既然是以強制性的規則為基礎的政府間國際組織，參加這個國際組織就意味著政府行為（無論是決策，還是決策的執行）要受WTO規則的規范和約束，并通過貿易政策審議機制和爭端解決機制接受WTO及其成員的嚴格監督。因此，要講WTO規則對各成員的影響，首先并且最主要的就是對其行政管理制度的影響。還要看到，WTO多邊貿易體制不僅把貨物貿易領域的法律規則具體化，還把其管轄范圍擴大到服務貿易和知識產權、投資活動等廣泛領域。WTO規則實際上把觸角延伸到了傳統上屬于聯合國專門機構如世界知識產權組織（WIPO）甚至屬于成員國內法調整范圍的諸多領域。因此，加入WTO以后，我們在遵守WTO規則、履行我國入世承諾的同時，必須堅定不移地維護我國的政治制度、社會制度。
總而言之，WTO規則作為一部龐大的“法典”，涉及經濟、政治、社會生活的諸多方面，其主要內容同我們所熟悉的東西有著很大差異。總體上看，我們至今對WTO規則的認識、理解、研究還是很不夠的，知之不多，知之不深。我國加入WTO以后，既要嚴格履行WTO框架下的義務，又要善于利用WTO規則保護自己、發展自己，難度是很大的，必須認真應對。
二、應對入世，必須繼續深化行政管理體制改革
我們之所以以積極的態度爭取加入WTO，根本原因正如江澤民總書記指出的：歷史告訴我們，中國要發展、要進步、要富強，就必須對外開放，加強與世界各國的經濟、科技、文化的交流與合作，吸收和借鑒一切先進的東西。封閉就要落后，落后就要挨打。能否不斷地了解世界，能否不斷地學習世界上一切先進的東西，能否不斷地跟上世界發展的潮流，是關系一個國家、一個民族興衰成敗的大問題。加入WTO，有利于改善我國經濟發展所需要的相對穩定的外部環境，我們可以直接參與國際經濟活動規則的制定與完善，推動國際經濟新秩序的形成，維護我國的權利和利益；有利于我國平等地同其他國家和地區進行經濟貿易活動，促進市場多元化戰略的實施，更快地擴大出口；有利于完善國內相關的法律制度，改善投資環境，增強外商在我國投資的信心，更好地利用外資；有利于促進經濟體制改革，推動經濟結構的戰略性調整和技術進步，提高國民經濟的整體素質和競爭力。因此，加入WTO，總體上符合我國的根本利益和長遠利益，同我國改革開放總的方向是一致的。同時，又要看到，加入WTO也使我們面臨嚴峻的考驗，政府管理經濟的方式、企業經營機制、經濟運行規則和環境等都需要進行深刻的變革，某些行業和企業在一段時間里也會受到不小的沖擊。機遇與挑戰并存，而且是可以互相轉化的，關鍵在于我們的工作。
加入WTO，對我國的經濟生活乃至政治生活、社會生活都將產生深刻的影響，首先是對我國行政管理制度的影響，我們比較熟悉、比較習慣的行政管理觀念、體制、方式都需要進行深刻的變革。
按照黨的十五屆五中全會、六中全會和中央經濟工作會議的要求，為了保持經濟持續、健康、快速發展，必須更新觀念，與時俱進，進一步改革開放，把體制創新擺在突出位置，突破影響生產力發展的體制性障礙，使生產關系適應生產力、上層建筑適應經濟基礎的要求，進一步解放和發展生產力。深化改革、突破影響生產力發展的體制性障礙是多方面的，其中一個很重要的方面就是繼續推進行政管理體制改革。這些年來，隨著改革的深化、開放的擴大和市場經濟體制的建立、發展，我國的行政管理體制不斷在進行著相應的改革，并且已經取得了明顯的成效：以經濟手段和法律手段為主的宏觀調控體系初步建立；實行政企分開，政府不再直接管理企業，企業自主經營、自負盈虧；整頓和規范市場秩序，加強對市場的監管；穩步推進社會保障體系的建設；符合國際慣例的外貿、外匯和涉外經濟管理體制初步形成；改革政府機構，精簡工作人員，行政效率得到提高。但是，實事求是地說，現行的行政管理體制也還存在著不能完全適應市場經濟要求的這樣那樣的問題。解決這些問題，我們需要以加入WTO為契機，變壓力為動力，加快步伐，加大力度，從外延上和內涵上繼續推進行政管理體制改革，按照發展市場經濟的內在要求，進一步轉變政府職能，實現政企分開。政府要集中精力搞好宏觀調控和創造良好的市場環境，不直接干預企業經營活動，減少政府對經濟事務的行政性審批，建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制。據此，政府機關行使職權，應該力求做到：一不越位，決不要再把那些政府機關不該管、管不了、實際上也管不好的事情攬在手里；二不缺位，該由政府機關管的事情就要把它管住、管好；三不錯位，政府機關不能既當“裁判員”又當“運動員”；四不擾民，該由政府機關管的事情，只要能把它管住、管好，辦事手續越簡便、越透明越好。基于這樣的考慮，在今后的立法工作和執法活動中，需要認真研究、妥善處理以下幾個關系：
一是，政府與市場的關系。我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。實踐已經證明，充分發揮市場機制在配置資源中的基礎性作用，實行公開、公平、公正競爭，經濟活動才能富有活力，提高效率，更快地創造更多的社會財富，提高綜合國力。同時，又要看到，市場并不是萬能的，市場本身就存在著自發性、滯后性、盲目性。在宏觀環境、公共利益等方面，市場就難以發揮有效的作用。因此，實行市場經濟體制，并不意味著減少政府的責任和作用。我國是發展中的大國，又處在經濟體制轉軌、產業結構調整和經濟快速發展的時期，尤其需要政府擔當起應負的責任，把職能真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，并且轉變工作方式、工作作風，切實解決市場機制解決不了也解決不好的問題，為經濟活動創造良好的寵觀環境。即使那些需要由政府管的事情，政府也要尊重客觀規律，降低行政成本，提高行政效能。
二是，“公權”與“私權”的關系。轉變政府職能，在立法活動中，不可避免地會涉及行政權力同自然人、法人和其他組織權利的關系。按傳統法學概念說，行政權力屬于“公權”，自然人、法人和其他組織的權利屬于“私權”。在權力與權利的關系問題上，原則上講，權利是本源，權力是由其派生的。我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”行政權力是人民通過法定程序授予的。但是，政府機關一旦取得行政權力并對管理相對人（公民、法人或者其他組織）行使這種權力，它就居于“強者”地位。因此，正確處理權力與權利的關系，主要方面應該是對權力加以規范、制約、監督。也可以說，實行依法治國、依法行政，先要依法治“官”、依法治權，確保一切政府機關依照法定的權限和程序正確行使權力，防止濫用權力。在一般情況下，“公權”不宜介入、干預“私權”的行使。當然，“私權”的行使也是有條件、有規范的。如果行使“私權”損害國家的、社會的、集體的利益和他人的合法的權利和利益，“公權”就應該介入、干預，實施監督，予以處理。對政府機關來說，權力與責任應該統一；對自然人、法人或者其他組織來說，權利與義務應該統一。在立法工作中，在賦予有關政府機關必要權力的同時，必須規定其相應的責任，規范、制約、監督行政權力的行使；在規定自然人、法人和其他組織的義務的同時，應該明確規定其享有的權利，并為保證其權利的實現規定相應的政策和措施。
三是，公平與效率的關系。我國是發展中國家，經濟、文化、社會發展水平還比較低，必須大力發展社會生產力。在市場經濟條件下，政府機關應當不斷擴大并保障企業享有經營自主權，為各種所有制經濟實體平等參與市場競爭創造條件，激發經濟活力，促進社會生產力的發展。同時，我國又是社會主義國家。鄧小平同志說過，貧窮不是社會主義，兩極分化也不是社會主義。為了實現社會公平，需要通過立法，對市場主體的活動規范、行為準則作出明確規定，使其追求自我利益最大化同增加社會效益結合起來。因此，在立法活動中，遵循“效率優先，兼顧公平”的原則，既要允許資本、技術等生產要素參與收益分配，調動人們的積極性、創造性，鼓勵一部分人先富起來；又要逐步健全以間接管理為主的宏觀經濟調節體系，在效率的基礎上實現社會公平，最終實現共同富裕。社會主義市場經濟體制自身發展的價值取向就應該是實現效率與公平的統一。
四是，事前監督與事后監督的關系。為了創造全國統一、規范有序、公平競爭的良好市場環境，政府機關對市場主體依法實施必要的監督管理是不可缺少的，其手段通常分為事前監督管理和事后監督管理。行政許可即行政性審批屬于事前監督的管理方式。為了維護國家安全和公共利益、保護公民生命財產安全、合理配置資源，設定行政許可、進行事前監督是必要的。但是，事前監督管理方式難免有一定的主觀性，并且成本高、效益低，需要慎用。從行政管理的成本與效益看，一般來說，對那些通過事后補救難以消除影響或者需要付出更大代價的問題，需要采取事前監督管理手段；而對其他一般性的問題，采取事后監督管理手段則更合理、更有效。因此，國務院近年來一直在抓緊進行行政審批制度改革，總的思路是按照合法、合理、效能、責任的原則，盡可能地減少政府機關對經濟事務的行政性審批；確定政府機關對經濟事務、社會事務的管理方式時，在明確管理標準、管理規則的前提下，要更重視發揮政府對經濟事務、社會事務的事后監督管理職能，確保實現公共利益與保障企業經營自主權的平衡。
鄧小平同志說過，改革也是革命。行政管理體制改革實際上是以轉變政府職能為核心內容的一項政治體制改革，是上層建筑領域的一場革命。既然是革命，那就勢必涉及利益關系的調整涉及特定人群的既得利益，難免會有阻力。為了排除阻力，切實推進行政管理體制改革，以適應發展社會主義市場經濟的需要，并從源頭上、制度上預防和懲治腐敗，必須堅定不移地實行權力與責任緊密掛鉤、權力與利益徹底脫鉤的原則，決不允許爭權而不負責，更不允許利用權力“尋租”謀利。
三、應對入世，必須全面推進依法行政
依法行政作為依法治國基本方略的重要組成部分，反映了政府運作方式的基本特征，是從全局上、長遠上統管各級政府和政府各部門各項工作的。依法行政的基本要求是各級國家行政機關必須依照法定的權限和程序履行職責，既不失職，又不越權，做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償；其實質是對行政權力加以規范和約束。加入WTO，對依法行政提出了新的更高要求，一切政府機關都要嚴格按規則辦事、按程序辦事，切實做到依法行政。
（一）完善制度。根據WTO的有關規定，我們不僅要保證我國有關法律制度與WTO規則和我國入世承諾相一致，還要不斷提高立法工作質量，增強法律制度的透明度。
一是，適應加入WTO的需要，切實做好法律、法規、規章和其他政策措施的立、改、廢工作。WTO協議在我國不具有國內法上的效力，是不能直接適用的。因此，我們就需要修改和完善國內法，使其與WTO規則和我國入世承諾相一致。按照國務院的部署和要求，國務院法制辦和國務院各部門已經對有關的法律、行政法規和國務院部門規章進行了多次清理，制定了立、改、廢工作計劃，確定了完成這項工作的期限。根據清理的結果，涉及WTO規則或者我國入世承諾，在加入WTO前后需要抓緊制定或者修改的法律、行政法規共40件（法律10件、行政法規30件），現已完成34件（法律9件、行政法規25件），并且已經公布或者將要陸續公布。需要廢止的行政法規12件已經宣布廢止，需要停止執行的國務院文件36件近日也將公布。需要制定修改或者廢止的部門規章有1000多件，國務院各有關部門一直在抓緊工作，現在也已大體完成，正在陸續公布。
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