[ 鐘黎明 ]——(2007-8-20) / 已閱16812次
法院處理拖欠農民工工資案件的難點與對策
鐘黎明
隨著我國勞動用工制度的不斷深化和落實，各級黨政的重視，拖欠農民工工資的問題得到了遏制。但是，因建筑工程層層轉包而發生的拖欠農民工工資的現象卻屢禁不止，在有些地方仍較突出。當農民工采用各種（甚至過激行為的）討薪方式無果后，向人民法院提起勞動爭議訴訟，用法律手段維護自己的勞動報酬權，也就成了無奈的最后手段，以至近年來人民法院受理此類案件呈上升趨勢。
問題與難點
拖欠農民工工資的案件，一般都具有群體性、復雜性、對立情緒大、矛盾易激化、社會廣泛關注等特點。為及時妥善解決拖欠農民工工資的勞動爭議案件，構建和諧穩定的勞動關系，成了各級各地法院司法為民的重頭戲。在現行法律框架下，紛紛采取各種措施，開辟“綠色通道”，優先立案，優先審理，優先執行。但是法院審理和執行此類案件有五難：
一是確定用工主體難。由于現在建筑工程層層轉包，大量的不具備勞動法和建筑法規定，不具資質的用工主體進入了建筑市場，魚龍混雜，且用工主體變化大。最常見的就是有資質的建筑承包企業把工程全部或部分轉包給所謂的“項目經理”，“項目經理”又將工程轉包或分包給其他包工頭來做。有的甚至專門實行勞務分包，讓包工頭或匠人自己去找工人。農民工一旦討要工資，各路承包人紛紛拿出轉（承）包合同來，一個推一個，誰也不愿負責。法院審理此類案件時，要花費大量時間來查找確定用工主體，有時一個案件就要追加、變更訴訟主體好幾次。
二是選擇裁判依據難。法院審理勞動爭議案件中，既涉及民事、行政法律規定，又涉及行政規章、部門規章，行政規范性文件等法律效力層次不同的規定。由于涉及勞動爭議的法律、法規不完善不配套，有的甚至相互沖突，給法院裁判案件增加了難度，以至同一類型的案件，在不同的法院因適用不同的法律依據，案件裁判結果大相徑庭。按現行法律規定，拖欠工資應屬一般債權，民法通則規定的一般債權的訴訟時效期間是兩年。勞動法對勞動爭議（包括農民工工資債權）提起的仲裁時效期間是60日。如果農民工因工資不能兌現與用工單位發生勞動爭議，超過60日向勞動仲裁委員會申請仲裁，仲裁委員會一般情況下不會受理，或者受理后以超過仲裁時效為由裁決駁回其仲裁請求。農民工在法定15日之內又向人民法院提起勞動爭議訴訟，法院受理后，對案件的處理就有了兩個現行的法律依據：一個是勞動法的按60日工資債權仲裁時效，二個是民法通則的兩年的一般債權訴訟時效。目前，農民工的工資債權在法律上屬一般債權，法院擇一而判都符合法律規定，但判決結果肯定是不同的。按60日的仲裁時效，如無法定理由，法院就要駁回農民工的訴訟請求；按兩年一般債權訴訟時效，法院就要支持農民工的訴訟請求。
現行的行政規章與行政規范性文件，有的規定不相一致，甚至出現相互“打架”的情況，也給法院審理案件帶來了難度。如建設部2004年9月6日發布的《建筑領域農民工工資支付管理暫行辦法》中規定，“工程總承包企業將工程分包給不具備用工主體資格的組織和個人，應承擔清償拖欠工資連帶責任”。而勞動社會保障部2005年5月25日發布的《關于確定勞動關系有關事項的通知》中規定，“建筑企業將工程（業務）或經營權發包給不具備用工主體資格的組織和自然人，對該組織和自然人招用的勞動者，由具備用工主體資格的發包方承擔用工主體責任”，也就是要負清償拖欠工資的直接責任。由于規定的不統一，法院的判決“五花八門”：有的判決用工單位（發包方）承擔給付工資的直接責任，轉包方承擔連帶責任；有的判決轉包方承擔給付工資直接責任，發包方承擔連帶責任；有的干脆依據轉包合同的約定，判決不具備用工資格的組織或個人承擔給付工資的責任；有的甚至把勞動爭議糾紛按雇傭合同糾紛進行判決（雇傭合同的工資糾紛適用兩年訴訟時效）。不同的裁判結果，不但影響到農民工的實體利益，而且也嚴重影響了法院司法公正形象和裁判文書的公信力。
三是查證難。由于建筑行業往往是以一個工程或某項工程具體施工業務為用工周期，為其打工的農民工流動性大，絕大多數未簽定勞動合同，加上層層轉包，工程中途變換承包人、合伙人等，有的農民工自己也搞不清到底是在為哪個“老板”打工。申請勞動仲裁時間又短，造成農民工舉證難，法院查證難。
四是及時結案難。拖欠農民工工資的案件，一般都是經多次解決無果才到法院來。訴訟中，用工單位或個人，利用自身強勢，聘有律師，能夠充分利用訴訟法規定的訴訟程序、期間，合法地拖延訴訟。農民工往往是官司打得起拖不起。由于雙方矛盾尖銳，對立情緒大，調解結案的可能性微乎其微。與其它債權糾紛案件不同，因為處于弱勢一方的勞動者——農民工，根本沒有調解讓步的空間，他們難以犧牲自己的“血汗錢”來達成調解協議。由于存在這些情況，及時結案的難度可想而知。
五是執行兌現難。在案件執行階段，被執行人因財產情況發生變化，或財產滅失，導致農民工工資在判決后仍無法兌現。對此難題法院很難化解。如某火電廠將一建筑工程發包給外省某建筑公司，該公司因此拖欠廖××等一批農民工工資數萬元，經法院判決農民工勝訴。判決生效進入執行程序后，發現被執行人無可供執行的財產，該建筑公司也查無下落，導致該案農民工長期上訪。
對策與建議
一、 從立法角度明確農民工工資的給付主體。
按勞動法和新頒布的勞動合同法規定，用工(人)單位就是工資給付主體。用工單位把工程層層轉包，由此產生的一切用工責任均應由具有法定用工單位資格的單位（企業）來承擔，但現行法律對此卻無明確規定。用工單位利用法律對這種違法行為缺少明文規定和強制手段的漏洞，采用轉包合同（有的是“黑白”合同，既用一個明的虛假合同掩蓋雙方實際履行的合同）把勞動者的利益和自己應負的用工責任，轉嫁給不具備用工資格的單位和個人，而且幾乎沒有什么違法成本，所以違法轉包的現象不斷出現。勞動和社會保障部《關于確立勞動關系有關事項的通知》中，明確了對不具備用工單位主體資格的組織和個人招用的勞動者，由具備主體資格的發包方承擔工資給付主體責任。但勞動和社會保障部通知的規定法律效力太低，屬行政規范性文件，對指導行政機關調解勞動爭議糾紛和勞動爭議仲裁機構仲裁勞動爭議糾紛，有一定的約束力。但對法院來講不是辦案的依據，缺少約束力，只是法院辦案時參照的依據。建議將此規定升格為行政法規（如制定《勞動合同法實施辦法》）、規章或最高人民法院司法解釋的內容。這樣就從立法角度解決了現行法律、法規漏洞，有利于從源頭上治理用工單位違法轉包建筑工程的行為。即使其要轉包工程，在簽訂合同（包括“黑白”合同）和給付工程款時，也要考慮自己行為的后果，盡可能把工資直接兌付到農民工手中。同時，也為法院處理案件提供了依據，約束了法官的自由裁量權，有利于司法公正和司法統一。
二、加重拖欠工資的違法后果。
因違法成本太低，用工單位不斷出現拖欠農民工工資的現象，這是不爭的事實。勞動合同法規定，未及時足額支付勞動報酬的，用人單位應當向勞動者支付經濟補償。經濟補償按勞動者在本單位工作的年限，每滿一年支付一個月工資的標準向勞動者支付。六個月以上不滿一年的，按一年計算；不滿六個月的，向勞動者支付半個月工資的經濟補償。建筑工程的農民工的合同屬于“以完成一定工作任務為期限的勞動合同”，鮮有勞動合同期限超過3年的，以經濟補償作為拖欠工資的違法成本，不足以制止拖欠工資的行為。因此，應加重用工單位拖欠工資的違法責任，既增設違約責任。
勞動合同法還規定，未按照勞動合同的約定或者國家規定及時足額支付勞動者勞動報酬的，由勞動行政部門“責令用人單位按應付金額百分之五十以上百分之一百以下的標準向勞動者加付賠償金”。賠償金屬于行政處罰，而拖欠工資是違約行為；要求給付賠償金的權利在他人（行政部門）手中，要求給付違約金的權利掌握在農民工自己的手中，兩者根本不是一回事！用工單位違約就該承擔違約責任——給付違約金，可惜勞動合同法對此未作規定，是明顯的立法漏洞，所以只有通過制定行政法規和司法解釋來彌補。
建議按照勞動合同法中不簽勞動合同給付雙倍工資的立法標準，在司法解釋或制定勞動合同法實施辦法中，規定用人單位拖欠勞動工資的違約責任，既“用人單位拖欠勞動工資除足額支付勞動者勞動報酬并承擔相應利息外，凡拖欠工資達一月以上的，加付拖欠工資總額百分之五十的違約金；拖欠工資達一年以上的，加付所欠工資總額百分之一百的違約金”。規定拖欠工資給付違約金的好處在于，一是彌補了勞動合同法的漏洞，二是側重保護了弱勢一方的勞動者，改變了雙方之間的權利失衡；三是加重了用工單位的責任，使其不敢輕易拖欠工資；四是在調解拖欠工資勞動爭議案時，農民工有了讓步的空間，有利于勞資雙方矛盾的化解，有利雙方積極尋求和解方法，促進案件及時結案。
從立法上明確了工資給付主體和加重拖欠工資的法律后果（違約責任），不單是解決了法院辦案的難題，而且也是從根本上解決和防范拖欠農民工工資問題最直接、最現實、最有效的重要法律手段。
三、放寬勞動仲裁時效期間和訴訟時效期間。
勞動法規定的仲裁時效期間為60日，最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋第三條規定，“對確已超過仲裁申請期限，又無不可抗力或者其他正當理由的，依法駁回其訴訟請求”。 這樣一來，使民法通則規定一般債權兩年的訴訟時效，在農民工索要工資時，實際縮短為60天，非常的不合理！因此，應修改勞動法的仲裁時效期間和民法通則的訴訟時效期間，把工資債權的仲裁時效期間和訴訟時效期間放寬至三年。因為工資債權屬人權范疇，是農民工養家糊口的經濟保障，是基本生存權之一。人權優于債權，所以工資債權的法律定位就應高于一般債權，并在仲裁時效期間和訴訟時效期間上體現出來。這樣也可以讓農民工有更多時間搜集證據解決訴訟舉證難的問題。
四、簡化救濟程序，完善救濟渠道。
1、取消現行勞動爭議仲裁前置程序。在現行的法律框架內，勞動爭議仲裁程序是必經的訴訟前置程序。勞動爭議仲裁和勞動爭議訴訟目的都是為了化解矛盾，定分止爭，維護穩定和諧的勞動關系。從解決勞動爭議的司法實踐來看，增設一個前置程序并不具有優越性，反而增加了當事人特別是農民工的訴累。不如將勞動爭議仲裁和訴訟程序交由當事人自愿選擇。當勞動爭議發生后，當事人既可以選擇向勞動爭議仲裁機構申請仲裁，也可以選擇向人民法院起訴。這無疑是簡化農民工工資救濟程序的有效途徑。
2、修改《勞動法》和《民事訴訟法》，規定勞動爭議案件特別是拖欠工資的勞動爭議案件，經仲裁后進入訴訟程序的，一律實行“一審終審”制。我國現行的訴訟程序是兩審終審制，但勞動爭議案件多了一個前置程序——勞動爭議仲裁，實際上成了“三審”終審。對經過勞動爭議仲裁的案件，實行一審終審，與法院直接受理勞動爭議案件實行兩審終審并無程序上的本質區別，因為都經歷了兩次糾紛裁決程序。這樣操作，不僅可防止用工單位利用二審、再審程序拖延案件審理時間，也可以減少司法資源浪費，減少當事人訴累。
3、建議人民政府設立農民工工資救助基金。救助基金用于被執行人因財產變化或滅失，導致拖欠的農民工工資無法執行兌現的，由救助基金墊付或支付。如將來被執行人有可供清償的財產后，可由政府另行追償。因為許可企業進入建筑市場，是政府權利，未經政府審查許可，那些抗風險能力差，缺乏用人資格的企業是進不了建筑領域的。取得用工資格的企業進入建筑領域后，一旦出現無法兌現農民工工資問題時，或多或少與政府的審查把關不嚴、平時監管工作不到位有關。另外，保護農民工合法權益也是政府的職責。因此，政府設立農民工工資救助基金是應該的，以此避免和減少了農民工因工資不能兌現造成的損失。
4、完善勞動合同制，全面落實勞動合同法。全國人大常委會最近頒布的勞動合同法，為農民工維權提供了新的法律保障。要加大對勞動合同法的宣傳力度，讓農民工學會用勞動合同來保護自己的合法權益，養成簽訂勞動合同的習慣。同時，要在建筑工程施工企業中設立工會組織（因建筑工程的用工周期不長，也許叫臨時工會組織更為恰當），讓工會組織為農民工提供依法維權服務，減少農民工維權活動中的過激行為。充分發揮工會作為代表和維護勞動者利益的群眾組織的積極作用，通過工會簽訂集體合同，幫助、指導、監督勞動合同的履行，積極參與勞動爭議調解，維護農民工的合法權益，實現勞動關系的和諧穩定。
