[ 鄭超峰 ]——(2007-8-11) / 已閱25741次
芻議我國選舉組織的改革與完善
鄭超峰
（中國政法大學(xué)研究生院 北京 100088 ）
摘要：作為主持選舉的選舉組織機構(gòu)的公正與獨立是選舉公平公正開展、公民選舉權(quán)得以保障的一個重要因素，但目前我國法律對于選舉組織方面的規(guī)定十分簡單，實踐中已暴露出我國選舉組織機構(gòu)存在著種種消極問題，亟待進一步規(guī)范。對于選舉組織的改革與完善應(yīng)在當前政治體制下，從現(xiàn)實出發(fā)，在各級人大常委下設(shè)立具有較高獨立性的常設(shè)選舉組織機構(gòu)。通過選舉組織的改革，推進我國選舉制度的發(fā)展。
關(guān)鍵詞：選舉 選舉組織 改革
選舉是民主政治的基石，而選舉的公正、客觀及其民主性是否能夠充分得以體現(xiàn)，在相當程度上取決于選舉制度的設(shè)計，其中一個十分重要的問題就是——選舉由誰組織和怎樣來組織選舉。我國現(xiàn)行的《選舉法》對選舉組織的規(guī)定十分簡單，沒有對選舉機構(gòu)和選舉原則、程序作專門規(guī)定，法律過于模糊和原則的規(guī)定難以有效地規(guī)范選舉機構(gòu)權(quán)力的行使，這為選舉中的暗箱操作、腐敗和濫用職權(quán)留下了空間。本文擬就我國選舉組織所存在的問題作淺略分析，并在借鑒西方國家選舉機構(gòu)方面規(guī)定基礎(chǔ)上，提出改革和完善我國選舉組織的路徑與方案。
一、 我國現(xiàn)行法律關(guān)于選舉組織機構(gòu)的規(guī)定：
我國目前對于選舉組織的規(guī)定，主要集中在《選舉法》第七條：“全國人民代表大會常務(wù)委員會主持全國人民代表大會代表的選舉。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會主持本級人民代表大會代表的選舉。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的選舉委員會受本級人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣級以下人民代表大會代表的選舉工作。”
（一）選舉組織的組成：在直接選舉中，在縣鄉(xiāng)兩級設(shè)立的選舉委員會是組織辦理本級人大代表選舉事宜的臨時機構(gòu)，其組成人員由本區(qū)域內(nèi)有關(guān)人員組成，由縣級人大常委會任命。在實際操作中，選舉委員會的成員主要是黨委、人大和政府的有關(guān)負責人，特別是黨委中的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)，政府中的民政、財政部門，還有工會、婦聯(lián)、共青團等部門的負責人。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的選舉委員會絕大多數(shù)由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委書記擔任、個別由副書記擔任，委員一般四至六人，大多由黨委組織委員、宣傳委員、武裝部長、婦聯(lián)主任、團委書記、人大秘書擔任。
（二）選舉組織的職能：
在縣級以上的選舉組織，也即是縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會主持本級人大代表的選舉。這里的主持，主要是確定選舉時間、分配代表名額、提出選舉工作要求、審查代表資格等。具體主持提名、醞釀、確定代表候選人以及投票、計票等工作，則由作為選舉單位的下一級人民代表大會主席團負責。同時，省、自治區(qū)、直轄市和社區(qū)的市、自治州人大常委會還承擔著指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣、鄉(xiāng)人大代表選舉工作。所謂指導(dǎo)，實踐中實際上也是領(lǐng)導(dǎo)。
對于縣、鄉(xiāng)的選舉委員會，根據(jù)1983年全國人大常委會《關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》，選舉委員會具有以下職權(quán)：（1）主持本級人大代表的選舉；（2）進行選民登記，并做出決定；（3）劃分選舉本級人大代表的選區(qū)，分配各選區(qū)應(yīng)選代表的名額；（4）根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單；（5）規(guī)定選舉日期；（6）確定選舉結(jié)果是否有效，公布當選代表名單。
除了法定選舉組織機構(gòu)外，實際中，我國還存在著一套黨內(nèi)的選舉機構(gòu)，這是黨為實現(xiàn)對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)而設(shè)立的選舉機構(gòu)。各級人大換屆選舉時，同級黨委都相應(yīng)設(shè)立選舉領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。黨內(nèi)的選舉領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，主要負責人事安排和選舉工作的宣傳、部署、協(xié)調(diào)等工作。這一實存內(nèi)部機構(gòu)是由我國的政治制度決定的，體現(xiàn)了黨對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo) 。
二、 我國選舉組織存在的問題：
二十多年的實踐證明了選舉組織機構(gòu)在我國選舉中起到很好的動員和組織作用，但是也暴露出不少問題，主要是以下幾方面：
（一） 關(guān)于選舉組織機構(gòu)的穩(wěn)定性和專業(yè)性方面：
在間接選舉中，人大常委會主持選舉工作，應(yīng)該說穩(wěn)定性沒有太大問題，當然它有任期的限制，一屆人大常委會也就主持一次選舉工作。問題更多的是出在直接選舉中的選舉委員會上，該組織是一個臨時機構(gòu)，只是在籌備選舉時成立，選舉一結(jié)束即告解散。沒有專門固定的工作人員。這就產(chǎn)生了幾個問題：
一是由于選舉委員會的人員不固定，只是為了選舉的需要，臨時從其他機構(gòu)抽調(diào)人員組成，同時也沒有對進入選舉委員會的工作人員的資格條進行限制。可以說大多數(shù)選舉工作人員是缺乏選舉工作經(jīng)驗和專業(yè)有素的培訓(xùn)的，因此這些工作人員能否勝任選舉這項涉及面廣、事情龐雜、繁瑣而又意義重大的工作，是值得懷疑的。因為這其中還涉及到對選舉中產(chǎn)生的糾紛的裁決處理等法律專業(yè)性問題，例如對選舉資格確認、選舉的有效性和正當性認定等等。由這些人員所組成的選舉機構(gòu)很難保證其運作效率及其過程的合法有序。二是由于選舉委員會是一個臨時機構(gòu)，那么對于選舉中出現(xiàn)的一些失范甚至違法的行為，特別是其中一些需要進行較長時間的調(diào)查取證的問題，由于選委會在選舉結(jié)束后即告解散，對此類問題缺乏專門機構(gòu)負責處理，有的問題因而不了了之。三是由于選委會的缺乏穩(wěn)定性，對于一些選舉資料、檔案甚至都難以很好保存。
（二） 關(guān)于選舉組織機構(gòu)的公正性與獨立性問題
選舉組織是組織和主持選舉的機構(gòu)，必須具有其高度的中立性和獨立性，以確保其權(quán)威性和公正性。但是在我國，目前形成了各級人大常委會主持選舉的格局，這也就是人民代表由人民選舉產(chǎn)生，再由人民代表自己負責人民代表的選舉事宜；立法機關(guān)既制定選舉法，又具體執(zhí)行其制定的法律。這在邏輯上是有些不同通順的,有學(xué)者認為這違反了二律背反規(guī)律 。而從世界范圍內(nèi)來看，議會也大多是不管理自身的選舉的，因為議會的功能質(zhì)體現(xiàn)在制定和通過法律來規(guī)范國家政治和社會生活，他們不能運用行政方式對具體的公共事務(wù)在具體程序上進行操作性規(guī)范。當然我國是實行人民代表大會制度的國家，這一點可能有別于西方國家的理論。
另外，如前文所述在選舉組織的組成方面，我國法律僅作了原則性規(guī)定，實踐中多由黨委、人大和政府及其各部門的負責人組成，而這些官員很多就是選舉的候選人,而且實踐中，選舉委員會的成員當選的比例相當之高。這種情形，顯然不符合獨立、公正的要求，明顯違反一般性的政府工作原則——“回避原則”。同時也違背“自己不能做自己法官”的法治精神，因為對于選舉中產(chǎn)生的糾紛和爭議，《選舉法》規(guī)定必須先由人大常委會或選舉委員會在法定期限內(nèi)進行處理，也就是選舉組織還扮演了司法裁判者的角色，而一旦申訴涉及一方是選舉組織的成員，那么選舉組織無疑是自己處理自己的案子，自己監(jiān)督自己、糾正自己、自己做自己的法官，這明顯是違背自然公正原則的。
（三） 關(guān)于選舉組織機構(gòu)的工作透明度和對其監(jiān)督問題
由于法律沒有明確規(guī)定選舉組織機構(gòu)的工作程序和規(guī)范，在實踐中，不論黨內(nèi)的選舉機構(gòu)還是法律規(guī)定的選舉機構(gòu)的工作情況都是不對外公開的，外界無法了解其運作情況，因而更談不上如何進行監(jiān)督。
正是由于其不公開的工作狀態(tài)，為選舉中的暗箱操作、腐敗和濫用職權(quán)甚至違法犯罪留下了滋生的溫床。實踐中，由于選舉組織在組織和指導(dǎo)選舉過程中故意曲解法律、規(guī)避法律甚至直接違反法律，侵害公民選舉權(quán)的現(xiàn)象屢有發(fā)生 。他們往往打著為了貫徹“組織意圖”或假借“組織意圖”的旗幟謀取私利，往往對選民或代表自由行使選舉權(quán)的行為進行有傾向性的影響，他們一般不采用暴力、威脅、欺騙等非法手段，但其破壞選舉的民主性和公正性及結(jié)果的真實性可能更為惡劣。
在實踐中，選舉組織及其工作人員的違法選舉行為主要包括：（1）接受候選人或助選人的賄賂；（2）變更、涂改、損毀選民名冊獲選票，或知情不舉及未盡力制止；（3）濫用職權(quán)、妨礙選民自由投票；（4）窺探選民投票內(nèi)容，妨礙選民投票；（5）縱容不合格的選民投票，知情不舉或不加以制止；（6）在選票上附加任何符號；（7）在計票前或不計票時，私自參入選票，以影響選舉結(jié)構(gòu)，或故意錯誤的計算或記載；（8）非負責的選舉工作人員持有保管選票的鑰匙等。
三、 它山之石——西方國家關(guān)于選舉組織機構(gòu)的規(guī)定
選舉是西方國家的一項十分重要政治活動，在這些國家大多由常設(shè)的中央選舉組織，他們有著相同的性質(zhì)和功能，只是在稱謂和職權(quán)上大同小異。
西方國家的選舉組織主要有：聯(lián)邦選舉委員會——美國常設(shè)的中央選舉組織。他的基本職權(quán)是住持、領(lǐng)導(dǎo)和辦理聯(lián)邦選舉事務(wù)。選舉管理委員會——日本、韓國等國家設(shè)立的專門負責選舉事務(wù)的常設(shè)選舉組織。在日本，自1945年起就由選舉管理委員會的設(shè)置，分中央和地方兩個層級，兩者分工不同，中央管理委員會主要職責是負責參議院“全國選區(qū)”議員的選舉組織事宜。地方選舉管理委員會不僅要負責都道府縣等地方議會議員和知事的選舉組織事宜，還有負責眾議院議員和參議院地方選區(qū)議員的選舉組織事宜。韓國也由選舉管理委員會，并且是多級制，其職權(quán)較之日本的選舉管理委員會更大些。選區(qū)委員會——德國常設(shè)的中央選舉組織，其職責是專門負責全國的選區(qū)劃分事宜，但不涉及其他選舉事宜。
四、對我國選舉組織的改革與完善的制度設(shè)計
對于我國選舉組織如何改革和完善，有學(xué)者提出要設(shè)立全國性的高度獨立的選舉組織系統(tǒng)，即在中央設(shè)立全國選舉委員會，在地方各級設(shè)立相應(yīng)的組織，實行垂直管理，通過這樣的制度設(shè)計以保證選舉的公正性與專業(yè)性。也有學(xué)者提出應(yīng)該回歸1979年《選舉法》制定以前的規(guī)定，即縣級以下的選舉由行政機關(guān)——民政部門負責。
針對我國選舉組織現(xiàn)存問題，參考世界主要國家的做法，筆者認為：當前要改革與完善我國的選舉組織，首先必須結(jié)合實際情況，在現(xiàn)行政治體制的框架內(nèi)下，做到盡量與相關(guān)的法律銜接而進行，把阻力降在最低限度。在我國，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，因此，毋庸置疑選舉組織機構(gòu)當然應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)下；另外，假設(shè)是由一個高度獨立的機構(gòu)來組織人大代表的選舉，在目前情況下是走不通的。由于縣級以上人大代表是實行間接選舉，由下一級的人代會選出上一級的人大代表，因此如果由一個第三方來組織人代會的選舉顯然是不可行的，可以想象人大難以忍受第三方對其干涉。而且人大在全國各地已經(jīng)有現(xiàn)成的組織網(wǎng)絡(luò)和資源，而重新設(shè)立一個組織，無疑將會耗費巨大的人力物力，這是不經(jīng)濟的、不可行的。
現(xiàn)在可行的方案是在各級人大常委會下設(shè)立常設(shè)的選舉組織工作機構(gòu)，這一機構(gòu)應(yīng)該是有別于人大下面的專門委員會以及人大常委會下工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)，而應(yīng)是具有較高獨立性和權(quán)威性。可以這樣進行制度設(shè)計：首先，該機構(gòu)的負責人，一般由人大常委員會主任或同級黨委書記擔任，或者是已退休的德高望重的老同志擔任；其次，在人員組成上，為了體現(xiàn)廣泛的代表性和參與性，可按一定的比例分配名額給共產(chǎn)黨員、民主黨派和無黨派人士；其三，規(guī)定選舉機構(gòu)中成員若成為候選人則必須回避，退出選舉機構(gòu)；其四，選舉組織機構(gòu)的任期應(yīng)相對較長，同時規(guī)定非有法定事由選舉工作人員不受撤職、罷免。該組織受本級人大常委會和上一級選舉組織機構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。同時，還應(yīng)規(guī)定該機構(gòu)的運作原則和規(guī)范。并且實行信息公開制度，保障公眾的知情權(quán)，接受新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督。另外，對于選舉機構(gòu)及其工作人員的違規(guī)違法情形，規(guī)定相應(yīng)具體而明確的制裁措施。
當然從長遠上看，設(shè)立全國性的選舉組織系統(tǒng)是確保選舉的公正性與客觀性的根本措施，但這有待于我國政治民主進程的發(fā)展，特別是擴大直接選舉，直至實行全國范圍內(nèi)的直接選舉。推進政治體制改革的深入，建立社會主義民主政治是我黨所確定的目標，由獨立的選舉機構(gòu)來主持人大代表的直接選舉，既可以擴大公民的政治參與機會，又可以保證選舉的公正性與客觀性，從而確保公民政治參與的有效性。這與我們的政治目標是相一致的。我們期待通過選舉組織的改革推動我國選舉制度的改革，進而推動我國政治體制改革的繼續(xù)深入。
參考文獻：
1、 蔡定劍.中國選舉狀況的報告.[M],北京:法律出版社，2002.9
2、 焦洪昌：選舉權(quán)的法律保障[M],北京：北京大學(xué)出版社，2005.11
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