[ 秦長勝 ]——(2007-7-10) / 已閱11941次
強化法律監(jiān)督
保證公正司法
河北省保定市北市區(qū)人民檢察院 秦長勝、宋麗紅
作為國家法律監(jiān)督機關的檢察機關，其性質(zhì)、地位和任務決定了檢察機關的執(zhí)法思想要立足于法律監(jiān)督，并緊緊圍繞法律監(jiān)督去維護司法的公正和法律的統(tǒng)一正確實施，這是檢察機關執(zhí)法思想的根本所在。
黨的十六大明確提出社會主義司法制度必須保障在全社會實現(xiàn)公正和正義，強調(diào)要加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政，維護司法公正，確保法律的嚴格實施，懲治司法領域中的腐敗。2003年6月份開始，全國檢察機關廣泛開展了“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”教育活動。在這種新的執(zhí)法思想指導下，加強法律監(jiān)督，維護司法公正必然成為檢察機關在國家政治、經(jīng)濟、社會生活中履行憲法、法律賦予職責的主要體現(xiàn)，符合懲治司法腐敗、推進依法治國的根本要求。因此，強化刑事訴訟監(jiān)督，強化對批準逮捕決定執(zhí)行的監(jiān)督、偵查活動的監(jiān)督、刑事審判活動的監(jiān)督、刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督以及強化民事行政的法律監(jiān)督自然成為檢察機關的核心工作。
一、明確監(jiān)督職權(quán)，強化權(quán)力觀念。
檢察權(quán)實質(zhì)就是監(jiān)督權(quán)，是憲法和法律賦予檢察機關的重要職權(quán)，是國家權(quán)力的重要組成部分。其一，檢察權(quán)所具有的獨立性，代表了權(quán)力的國家性，接受的是黨的領導和人大監(jiān)督，不隸屬于任何一級政府，檢察權(quán)這一特殊地位，標志了國家權(quán)力的性質(zhì)；其二，從領導體制上也體現(xiàn)了檢察權(quán)的國家性，憲法規(guī)定，各級檢察院和專門檢察屬于上下級領導關系，說明檢察權(quán)是統(tǒng)一的國家的權(quán)力；其三，法律是統(tǒng)一的，是全體公民必須遵循的行為規(guī)范，法律是平等的，在法律面前，沒有特殊性和地域性。因此，法律的這種統(tǒng)一性，決定了檢察權(quán)的國家性。
檢察機關行使檢察權(quán)，主要目的就是保證國家法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一和正確實施。具體講就是檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)的核心是通過行使國家權(quán)力，由法定的具有司法監(jiān)督權(quán)的檢察機關依法對各種行使國家權(quán)力的行為和執(zhí)法、司法活動進行監(jiān)視、察看、約束、制約、控制、檢查和督促，以保障憲法和法律的正確貫徹實施，維護法律的尊嚴。這種權(quán)力，是一種以國家權(quán)力作后盾，人民利益為根本，公正司法，維護法律的統(tǒng)一、正確實施為目的的國家權(quán)力。作為法律監(jiān)督機關，實質(zhì)就是一種法律權(quán)威，她的國家性、公信力及人們對她的信仰決定這種權(quán)威性質(zhì)，亦即通過法律監(jiān)督控制權(quán)力，這是與個人權(quán)威的根本區(qū)別，也是法治與人治的根本區(qū)別。
二、突出監(jiān)督重點，強化辦案監(jiān)督。
檢察機關對訴訟活動實施法律監(jiān)督，重要的是通過辦案來實現(xiàn)，辦案是實施法律監(jiān)督最有效的手段。古人云：天下之高，不難于無法，而難于法之必行。完備的法律，只有通過正確有效地實施，才能發(fā)揮其作用。當前，一些司法機關辦關系案、金錢案、條子案、油水案的現(xiàn)象時有發(fā)生，官吏腐敗、司法腐敗已嚴重地防礙了法律的正確實施。所以，在法律實施地整體運作機制中，通過依法辦案，達到監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，特別是通過刑事及民事法律監(jiān)督，達到清除司法腐敗，保障司法機關正確適用法律的目的，已成為當務之急。
檢察機關的法律監(jiān)督職責主要體現(xiàn)在五個方面：一是偵查監(jiān)督，對公安機關偵查的案件進行審查，決定是否逮捕、起訴，或者不訴，同時進行立案監(jiān)督，對公安機關的偵查活動是否合法實行監(jiān)督。二是審判監(jiān)督，對于刑事案件提起公訴，支持公訴，對人民法院的審判活動是否合法實行監(jiān)督。三是對國家工作人員的職務活動實行監(jiān)督，主要是偵查貪污、瀆職犯罪行為。四是監(jiān)所監(jiān)督，即對刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。五是民事、行政監(jiān)督。這五大職責，重點是對從事司法活動人員的監(jiān)督，這是法律賦予檢察機關司法監(jiān)督權(quán)的核心內(nèi)容。刑事訴訟第18條規(guī)定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員濫用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。” 這一規(guī)定表明，檢察機關直接查辦上術(shù)職務犯罪案件，既是法律監(jiān)督的重點，也是檢察機關履行憲法和法律賦予的司法監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)。
既然法律監(jiān)督的重點是司法監(jiān)督，那么強化監(jiān)督力度則是勢所必然的人。強化司法監(jiān)督必須通過辦案來體現(xiàn)，只有通過強化刑事訴訟監(jiān)督強化對批準逮捕決定執(zhí)行的監(jiān)督、偵查活動的監(jiān)督、刑事審判活動的監(jiān)督、刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督、偵查活動的監(jiān)督、刑事審判活動的監(jiān)督、刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督等五個具體環(huán)節(jié)，同時強化民事行政的法律監(jiān)督，從中發(fā)現(xiàn)問題，進而發(fā)現(xiàn)違法犯罪案件，依法該立則立，該訴則訴，該抗就抗，力爭通過辦案，把司法監(jiān)督落到實處。
三、完善法律規(guī)則，強化程序監(jiān)督
程序法的正確實施是實體法得以正確施行的先決條件和基本保障。所謂司法監(jiān)督，既包括對實體法的監(jiān)督，也包括對訴訟程序的監(jiān)督，二者缺一不可。這里強調(diào)的注重程序，就是通過程序公正促進實體公正，程序的意義不僅僅在于保證實體法的適用，而且還在于它通過科學的程序防止、制約司法權(quán)被濫用，賦予訴訟主體應有的權(quán)利并提供相應的保障，程序決定了法治和人治這間的界限。法律賦予檢察機關立案監(jiān)督權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)和民事行政審判監(jiān)督權(quán)。這些權(quán)力構(gòu)成了檢察機關對整個刑事及民事訴訟活動及法律監(jiān)督。因此，要想全面、正確、及時、有效地履行監(jiān)督職責，就必須做到程序與實體并重。
強化程序監(jiān)督，一方面要強化訴訟監(jiān)督，即：加強立案監(jiān)督，糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題；對審判活動包括一審、二審、再審、死刑復核中違反訴訟程序問題的發(fā)現(xiàn)和糾正；對執(zhí)行刑罰監(jiān)督著重依法糾正判決生效后不交付執(zhí)行和不依法執(zhí)行問題，依法糾正違法適用保外就醫(yī)、減刑、假釋的，特別是以錢抵刑的問題。另一方面，檢察機關自身亦應嚴格按程序行使職權(quán)，以往不按程序辦案引出的教訓是沉痛的，當時刻記取。
強化程序監(jiān)督，還需要以立法上完善法律監(jiān)督的程序，應當增加監(jiān)督的硬性規(guī)定，由于立法的缺陷，已造成了監(jiān)督上的軟弱乏力，影響了檢察機關監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。刑事訴訟第87條、129條、137條、169條、181條、212條、215條、223條、224條的規(guī)定，對刑事訴訟各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督基本上做到了有法可依，但從實踐中看，一些規(guī)定仍顯硬性不足，糾正違法缺乏強制力保證，如在立案監(jiān)督上，由于法律未對檢察機關通知公安立案而公安機關不立案時如何采取法律措施作出硬性規(guī)定，從客觀上制約了立案監(jiān)督工作的開展，再如《糾正違法通知書》雖然是一種監(jiān)督手段，但由于缺乏強制力的保證，監(jiān)督效力顯得不夠。變更強制措施也帶有隨意性，雖然刑訴法第73條有規(guī)定，但在實踐中，公安機關自行變更強制措施的情況時有發(fā)生。在法律監(jiān)督機制上乏力，導致監(jiān)督乏力。如民事、行政審判監(jiān)督，雖然也有規(guī)定，但由于規(guī)定的不具體，抗訴僅僅是一種事后監(jiān)督，一些必要的實質(zhì)性的監(jiān)督手段和保障措施沒有明確、具體的規(guī)定。在監(jiān)督程序上也不盡完善，由于民事訴訟法和行政訴訟法在監(jiān)督程序上規(guī)定對于原則，使實際操作缺乏依據(jù)，尤其是在調(diào)卷、審級、期限、執(zhí)行等重要環(huán)節(jié)上，檢、法兩家沒有可供共同執(zhí)行的具體而又合理的法律規(guī)定，雖然高檢院制定了一些有關規(guī)則，但也是一家之意，審判機關只按審判機關的規(guī)定辦，也影響了監(jiān)督工作的開展。目前，一些基層院在開展民事行政審判監(jiān)督時，大多采取協(xié)調(diào)的方法，這有違立法之本意，使監(jiān)督陷入討價還價的尷尬境地。
四、理順執(zhí)法關系，強制制約監(jiān)督。
檢察機關與公安、法院同屬于國家權(quán)力機關，均依據(jù)憲法和法律行使職權(quán)，但由于分工的不同，就自然出現(xiàn)了既有配合，又有制約和依法監(jiān)督的關系。在過去的司法實踐中，由于人們對這種關系認識不足，往往“重配合輕制約，重關系輕職責，重效率輕監(jiān)督，”甚至一些個別領導也以“大局為重，要加強配合，注意關系”為由強調(diào)配合，把搞好關系視為公檢法三家的共同要求，及至在交付審查工作報告中，涉及檢察院如何監(jiān)督糾正公、示一些問題的文字也被一筆勾掉，唯恐因此引起不滿，影響關系，致使互相制約形同走過場，互相配合形同“合署辦公”。這種以重配合重關系的執(zhí)法關系，顯然削弱了檢察機關的職能作用，并嚴重影響著司法公正。
在司法實踐中，有的基層院根據(jù)當時的社會治安和執(zhí)法形勢，創(chuàng)造了不少有利于工作開展的執(zhí)法方法，但在依法治國的今天，在實施新法時期，仍沿用舊的方法顯然已不合時宜，且有違法法律規(guī)定，如提前介入制度等。
刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法的規(guī)定，確定了檢察機關在三大訴訟中的地位和職能，依法監(jiān)督已成為依法治國、維護司法公正的法律要求。因此，那種以配合代制約、以協(xié)調(diào)統(tǒng)制約、以關系妨礙監(jiān)督的做法應當拋棄，代之以制約監(jiān)督新觀念，即：制約、監(jiān)督也是一種配合，而且是更積極的配合，監(jiān)督不僅是發(fā)現(xiàn)問題，更是解決問題的新觀念，配合是在制約前提下的配合，是不妨礙履行監(jiān)督職權(quán)的配合，而制約也是在相互依據(jù)職權(quán)基礎上的制約，這是獨立行使檢察權(quán)的法律原則所決定的。
五、拓寬監(jiān)督方式，強化預防監(jiān)督
預防監(jiān)督在整個司法監(jiān)督中，占據(jù)著重要的位置，做好預防監(jiān)督，對于減少司法機關工作人員濫用職權(quán)、徇私枉法，促進公正司法和依法治國具有重要的意義。
古人云：為之于未有，治之于未亂；至人未起人患，治未病之疾。這兩句古語，均說明一個道理，即防微杜漸，防患于未然。檢察機關在履行法律監(jiān)督職責中，不能獨立地看待和處理案件，應堅持打擊、保護、促進、服務的統(tǒng)一，在嚴格依法監(jiān)督的同時，講求監(jiān)督的政策和策略，堅持社會、政治、法律效果的有機統(tǒng)一，預防監(jiān)督就是這種執(zhí)法思想的具體體現(xiàn)。筆者所在院，在預防監(jiān)督上即取得較好成果，如在轄區(qū)的監(jiān)獄開展的監(jiān)督崗、管教崗雙崗達標聯(lián)手預防活動；把對減刑、假釋、保外就醫(yī)的監(jiān)督工作前移，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，變靜態(tài)監(jiān)督為動態(tài)監(jiān)督。在刑事立案監(jiān)督中，與公安機關聯(lián)合制定刑事立案監(jiān)督制度，規(guī)定檢察院可以到派出所了解立案和未立案情況，通知立案的案件必須在規(guī)定時間內(nèi)立案，未抓捕的犯罪嫌疑人必須說明真正理由等。在民事、行政審判監(jiān)督中，與法院聯(lián)合制定了民行辦案規(guī)范化制度，各司其職，解決了閱卷難和久拖不辦的問題。同時在監(jiān)獄、街道、鄉(xiāng)村、學校、軍隊廣泛開展了檢務公開活動，形成了聲勢。這樣就有效預防了司法不公等問題。
六、完善內(nèi)約機制，強化自我監(jiān)督
檢察機關既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者，檢察監(jiān)督權(quán)具有法律權(quán)威的特殊性，但這種權(quán)力又離不開監(jiān)督，否則必然導致權(quán)力濫用。一方面，要自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督，主動聽取意見，推行檢務公開。另一方面應加強內(nèi)部監(jiān)督制約機制，樹立“100-1”的思想，通過健全的部門監(jiān)督、程序監(jiān)督、民主監(jiān)督、紀律監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督制度，形成強有力的監(jiān)督機制，保證肌體的純潔。筆者所在院自推行了星期二警告制、談心告誡制、廉政連帶責任制、辦案告知制、案后回報制、案件跟蹤監(jiān)督制、限期結(jié)案制、領導督辦制等項制度后，成效顯著，不僅有力地促進了黨風廉政建設，提高了干警的政治素質(zhì)，各項檢察工作也跨越了一大步。
誠然，僅僅完善內(nèi)約機制還不足以說明檢察隊伍就強大了，還必須伴隨著檢察改革的步伐作更進一步的強化：其一，作為法律監(jiān)督機關，對檢察人員的思想政治素質(zhì)和法律素質(zhì)的要求是很高的，法律監(jiān)督的目的是維護司法公正，這就要求監(jiān)督者本身首先做到公正，既要有堅定的政治立場，又要有發(fā)現(xiàn)和解決問題的能力，即檢察官要樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，具有敬業(yè)、勤奮業(yè)、優(yōu)業(yè)的精神和實事求是的作風，同時又要具備精深的法律知識、經(jīng)驗和智慧，做到心有余而力也足。如果一個單位對監(jiān)督工作顧慮重重，意志軟弱，或怕字當前，怕影響關系，或作虛 功，搞紙上監(jiān)督，或法律專業(yè)素質(zhì)低下，很難說這個單位的法律監(jiān)督能有所作為。其二是嚴格按《檢察官法》的規(guī)定建設隊伍。其三是完善檢察機關的管理體制。當前檢察機關管人、管事相脫節(jié)，即業(yè)務上受上級檢察機關領導，而人員配備、經(jīng)費來源、干部任免又歸地方負責，從而出現(xiàn)了補充到檢察機關的人員有的雖然是大專以上學歷，但學不對口，或中專學歷也通過關系進來了，甚至讓外行領導內(nèi)行，監(jiān)督活動受到不應有的干擾，影響公正司法。由于經(jīng)費來源歸地方政府，效益好的地區(qū)日子還好過些，遇到連工資都發(fā)放困難的地方，經(jīng)費保障就更難了。人力、財力、物力的限制，導致監(jiān)督不力，這是不爭的事實。不過，相信這些影響監(jiān)督效果的客觀因素會在不久的將來得到妥善解決。
