[ 潘志恒 ]——(2007-4-17) / 已閱29312次
題目：論行政訴訟法的憲法基礎(chǔ)
論行政訴訟法的憲法基礎(chǔ)
－－潘志恒
作者簡(jiǎn)介
潘志恒，一級(jí)律師，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。1953年出生，1969年參加工作。1980年廈門大學(xué)英語(yǔ)專業(yè)畢業(yè)，1986年廈門大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生畢業(yè)，獲法學(xué)碩士學(xué)位。2001年赴美國(guó)進(jìn)修四個(gè)月（高級(jí)訪問(wèn)學(xué)者）。1993年獲評(píng)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師職稱（1999年轉(zhuǎn)評(píng)為高級(jí)律師）。現(xiàn)為廣東省律師協(xié)會(huì)電子商務(wù)法律業(yè)務(wù)委員會(huì)委員；WTO法律業(yè)務(wù)委員會(huì)委員；廣州市律師協(xié)會(huì)國(guó)際商務(wù)法律業(yè)務(wù)委員會(huì)委員、廣東省國(guó)際貿(mào)易貨主協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)；廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易企業(yè)協(xié)會(huì)首席法律顧問(wèn)；廣東佳思特律師事務(wù)所合伙人。曾任大型進(jìn)出口公司總經(jīng)濟(jì)師，大型中外合資公司董事，大型房地產(chǎn)開發(fā)公司副總經(jīng)理，物業(yè)發(fā)展公司總經(jīng)理等職。著有專著《破產(chǎn)法概論》（與另一作者合著，1988年出版）。曾發(fā)表“飄蕩在虛無(wú)中的自由－薩特《存在與虛無(wú)》一書中的自由理論評(píng)析”、“康德自由理論評(píng)析”、“論WTO規(guī)范體系的特殊性及對(duì)我國(guó)行政法律制度的沖擊”、“債權(quán)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)防范”、“律師的社會(huì)地位與律師的使命”、“和諧社會(huì)的法律基礎(chǔ)”等論文十幾篇。
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論行政訴訟法的憲法基礎(chǔ)
－－潘志恒
行政訴訟法是規(guī)范行政訴訟行為的訴訟程序法。它既是司法機(jī)關(guān)通過(guò)行使審判權(quán)審查行政行為的依據(jù)，也是行政相對(duì)人行使訴權(quán)，追究行政機(jī)關(guān)法律責(zé)任的依據(jù)。然而，行政訴訟法本身，也應(yīng)有依據(jù)。它的依據(jù)無(wú)疑應(yīng)是它的上位法，即憲法。這就產(chǎn)生了行政訴訟法的憲法基礎(chǔ)問(wèn)題。所謂行政訴訟法的憲法基礎(chǔ)問(wèn)題，主要涉及兩個(gè)方面，其一，司法部門對(duì)行政行為的司法審查權(quán)有無(wú)憲法基礎(chǔ)？換句話說(shuō)，即司法審查行政，有無(wú)憲法授權(quán)？其二，行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)有無(wú)憲法基礎(chǔ)？也即憲法有無(wú)明文規(guī)定行政相對(duì)人可以起訴行政機(jī)關(guān)。多年來(lái)，眾多的學(xué)者、專家出版了眾多的論著，發(fā)表了眾多的論文，列舉了眾多的憲法條款，從肯定的方面論證了行政訴訟法的憲法基礎(chǔ)。諸如憲法第五條關(guān)于依法治國(guó)的規(guī)定；第二十七條關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員接受人民監(jiān)督的規(guī)定；第三十三條關(guān)于公民在法律面前一律平等，國(guó)家尊重人權(quán)以及公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利的規(guī)定；第三十四條-----四十八條關(guān)于公民的基本權(quán)利的規(guī)定，尤其是第四十一條關(guān)于公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員有批評(píng)，建議權(quán)及對(duì)其違法行政行為有申訴、控告或檢舉權(quán)的規(guī)定；以及第一百二十六條關(guān)于法院獨(dú)立審判權(quán)的規(guī)定等等條文，都被用來(lái)論證行政訴訟法的憲法基礎(chǔ)。似乎行政訴訟擁有充分的憲法基礎(chǔ)，根本不存在行政訴訟法的憲法基礎(chǔ)問(wèn)題。然而，筆者認(rèn)為，上述列舉的全部憲法條文以及其它憲法條文既沒(méi)有明確授權(quán)司法審查行政，也沒(méi)有明確規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)。因此，行政訴訟法的憲法基礎(chǔ)問(wèn)題遠(yuǎn)沒(méi)有解決，深入探討行政訴訟法的憲法基礎(chǔ)，在目前絕非多余。
一、 司法審查行政的政體基礎(chǔ)
司法審查行政的前提，是司法權(quán)與行政權(quán)分離或分立。這就涉及到政權(quán)的組織形式即政體問(wèn)題。君主制政體，由于權(quán)力集中于君主一身，談不上司法權(quán)與行政權(quán)相分立，因而也就根本不存在司法審查行政的可能。即使是共和制政體，如果憲法未明確規(guī)定司法權(quán)與行政權(quán)的分立，則司法審查行政仍缺乏基礎(chǔ)。西方國(guó)家一般都奉行三權(quán)分立學(xué)說(shuō)，因而憲法中一般都明確規(guī)定了立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)分立。在這些國(guó)家中，司法審查行政有著充分的政體基礎(chǔ)，即其政權(quán)組織形式適應(yīng)并支持司法審查行政機(jī)制。我國(guó)憲法不采取三權(quán)分立原則。憲法所規(guī)定的政體是人民代表大會(huì)制。憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。此規(guī)定包含著兩層含義，其一，人民代表大會(huì)是最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，一切其它權(quán)力機(jī)關(guān)均從屬于它；其二，人民代表大會(huì)是人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，人民不通過(guò)其它權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力。既然國(guó)家的權(quán)力屬于人民，而人民僅通過(guò)人民代表大會(huì)行使權(quán)力，則其它權(quán)力機(jī)構(gòu)必然只能從屬于人民代表大會(huì)。人民代表大會(huì)也必然成為不僅僅是立法機(jī)構(gòu)，而且是其它權(quán)力機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生源泉，同時(shí)也是其它權(quán)力機(jī)構(gòu)的審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)。憲法第三條明確規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”在這種政權(quán)組織形式下，司法審查行政難免會(huì)讓人產(chǎn)生種種疑問(wèn)：作為同為人大產(chǎn)生、同向人大負(fù)責(zé)并同受人大監(jiān)督的平等權(quán)力機(jī)構(gòu)，司法有什么理由要審查行政？行政在接受人大監(jiān)督的情況下，又有什么必要還要接受司法審查呢？這些疑問(wèn)不解決，我國(guó)司法審查行政的政體基礎(chǔ)就不堅(jiān)實(shí)，不充分。
二、 司法審查行政的權(quán)力基礎(chǔ)
司法審查行政的權(quán)力基礎(chǔ)問(wèn)題涉及兩個(gè)方面：其一，根據(jù)什么賦予司法機(jī)關(guān)審查行政行為的權(quán)力？其二，憲法的哪些條文授予司法機(jī)關(guān)審查行政行為的權(quán)力？下面逐一論述之。
1、 司法審查行政的權(quán)力根據(jù)
在西方國(guó)家，司法審查行政的權(quán)力的理論根據(jù)是：權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。因此，對(duì)權(quán)力必須限制和制約。而在眾多制約權(quán)力的方法中，以權(quán)力制約權(quán)力便是最重要的方法之一。根據(jù)這一理論，便形成了權(quán)力相互制約的憲法原則。西方國(guó)家的憲法大多采用此原則。這使得在西方國(guó)家，司法審查行政不但有著充分的憲法基礎(chǔ)，而且是憲法要求司法機(jī)關(guān)必須履行的職責(zé)之一。我國(guó)憲法不采納權(quán)力互相制約原則，而實(shí)行“民主集中制”原則。憲法第三條明文規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則”。然而，對(duì)“民主集中制”的定義、內(nèi)容和范圍，憲法未做規(guī)定。據(jù)筆者所知，在其它法律法規(guī)中也找不到有關(guān)規(guī)定。人們要想弄清楚“民主集中制”的定義，也許只有到《毛主席語(yǔ)錄》中才能找到。撇開定義不清的問(wèn)題不談，就字面解釋，所謂民主集中制，一定是有一個(gè)高高在上的領(lǐng)導(dǎo)，由他來(lái)發(fā)揚(yáng)民主，并由他來(lái)最后集中。發(fā)揚(yáng)民主是他的權(quán)力，最后集中更是他的權(quán)力。人們?cè)谶@個(gè)原則中，絕對(duì)找不到任何權(quán)力互相制約的蹤影。既然我國(guó)憲法不采納權(quán)力互相制約的原則，而實(shí)行沒(méi)有權(quán)力互相制約內(nèi)涵的“民主集中制”，因而在我國(guó)司法審查行政的權(quán)力根據(jù)就只有一個(gè)可能，即：司法機(jī)關(guān)是民主集中制的最后集中者。但這又絕對(duì)不可能，因?yàn)閼椃ǖ谖迨邨l明文規(guī)定：中華人民共和國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)。而不是司法機(jī)關(guān)。如此，則民主集中制的最終集中者順理成章，應(yīng)是全國(guó)人大。這樣司法審查行政的根據(jù)就成了問(wèn)題：按照“民主集中制”原則，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)組成部分的行政機(jī)關(guān)，對(duì)下，它要發(fā)揚(yáng)民主，并最后集中，對(duì)上，它被發(fā)揚(yáng)民主，也被最后集中，而這個(gè)最后集中的機(jī)構(gòu)又絕對(duì)不是司法機(jī)構(gòu)，如此，司法機(jī)構(gòu)何來(lái)審查行政行為的權(quán)力呢？
2、 司法審查行政的憲法授權(quán)條文根據(jù)
即使憲法原則對(duì)司法審查行政的權(quán)力未提供根據(jù)，只要憲法條文明確授權(quán)司法機(jī)關(guān)審查行政行為，則行政訴訟法仍有著充分的憲法基礎(chǔ)。關(guān)于司法審查行政的授權(quán)條款，學(xué)者們熱衷引征的是憲法中的如下幾條：一是憲法第五條，該條明確規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。二是憲法第一百二十三條，該條規(guī)定“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”。三是憲法第一百二十六條，該條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。然而，將上述三條作為司法審查行政的憲法授權(quán)條款，無(wú)論如何都會(huì)顯得十分牽強(qiáng)，十分含混也十分不足。就憲法第五條規(guī)定來(lái)說(shuō)，人們當(dāng)然完全有理由主張?jiān)摋l所說(shuō)的“一切違反憲法和法律的行為”當(dāng)然包括行政機(jī)關(guān)違反憲法和法律的行政行為，而該條所說(shuō)的“予以追究”，當(dāng)然包括司法機(jī)關(guān)通過(guò)行使審判權(quán)而進(jìn)行追究。這樣一來(lái)，司法審查行政違法行為的權(quán)力不就成立了嗎？但是，如果按此邏輯推論，則我國(guó)憲法所規(guī)定的政權(quán)組織形式------人民代表大會(huì)制及政權(quán)組織原則---------民主集中制就有可能被全部推翻。因?yàn)椤耙磺羞`反憲法和法律的行為”不但包括行政機(jī)關(guān)的違法行為，而且也包括立法機(jī)關(guān)即最高權(quán)力機(jī)關(guān)--------人民代表大會(huì)可能的違法行為（人民代表大會(huì)是人組成的，不是神，因而也有可能犯錯(cuò)），而追究人民代表大會(huì)的違法行為，與我們的政體不符，更與我們政權(quán)組織原則的民主集中制大相徑庭。更有甚者，所謂的“予以追究”，不僅包括司法機(jī)關(guān)通過(guò)行使審判權(quán)追究，而且包括行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)追究，檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)追究等等，如此一來(lái)，此條規(guī)定，不僅可理解為授權(quán)司法審查行政，同樣也可理解為授權(quán)行政干預(yù)司法，甚至還可以理解為行政和司法都可以審查立法，干預(yù)立法。如此，則與我國(guó)的政體和政權(quán)組織原則大相徑庭，整個(gè)憲法秩序都會(huì)被打亂。有鑒于此，筆者認(rèn)為，對(duì)司法審查行政的授權(quán)，必須由憲法以特殊的條款明確地規(guī)定，而不應(yīng)從原則性的籠統(tǒng)的規(guī)定中去推定。尤其在政體和政權(quán)組織原則都不支持司法審查行政的情況下，就更應(yīng)以特殊條款明確授權(quán)之。
就憲法第一百二十三條規(guī)定來(lái)說(shuō)，該條僅規(guī)定人民法院是審判機(jī)關(guān)，并未對(duì)審判的范圍和權(quán)限做出具體規(guī)定。就像從第八十五條關(guān)于國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的規(guī)定中不能推出行政機(jī)關(guān)有權(quán)干預(yù)司法一樣，從第一百二十三條關(guān)于人民法院是審判機(jī)關(guān)的規(guī)定中也不可能推論出法院有權(quán)審查行政行為的結(jié)論。因此，該條不是也不可能是司法審查行政的授權(quán)條款。
最后，憲法第一百二十六條關(guān)于司法獨(dú)立的規(guī)定也無(wú)法成為司法審查行政的授權(quán)條款。其理由有二：第一，本條的立法本意是排除其它機(jī)構(gòu)或個(gè)人對(duì)司法機(jī)關(guān)行使審判權(quán)的干擾；而不是授權(quán)司法機(jī)關(guān)去審查行政機(jī)關(guān)或其它權(quán)力機(jī)關(guān)的行為。這從本條規(guī)定的全文可以明顯地看出。該條全文如下：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。因此，本條是排除干擾條款，不應(yīng)理解為授權(quán)司法審查行政的授權(quán)條款。第二，“獨(dú)立行使審判權(quán)”與“審判獨(dú)立”并不是同一個(gè)概念。“獨(dú)立行使審判權(quán)”，是對(duì)行使審判權(quán)的方法的規(guī)定，也即人民法院在行使審判權(quán)時(shí)，不得受任何利益集團(tuán)的影響，而只能以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩以，保證做出公正的判決。而“審判獨(dú)立”則是一個(gè)體制上的規(guī)定，它意味著審判機(jī)構(gòu)獨(dú)立于立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)以及其它權(quán)力機(jī)構(gòu)之外，作為一個(gè)獨(dú)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)，既不受其它權(quán)力機(jī)構(gòu)影響，又與其它權(quán)力機(jī)構(gòu)相互制約。從理論上說(shuō)，審判獨(dú)立是獨(dú)立行使審判權(quán)的前提條件。只有審判機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立了，審判機(jī)關(guān)才有可能完全獨(dú)立地行使審判權(quán)。但在實(shí)踐中，未獨(dú)立的審判機(jī)構(gòu)，在一定限度內(nèi)，還是有可能“獨(dú)立行使審判權(quán)”的。根據(jù)第一百二十六條的規(guī)定，我國(guó)法院應(yīng)該做到不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，這是人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的依據(jù)，同時(shí)也是人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的限制，因?yàn)榉ㄔ簱?jù)此僅可排除行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但卻不能拒絕人民代表大會(huì)的干涉，因?yàn)槿嗣穹ㄔ菏恰坝扇嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”的。人大行使監(jiān)督權(quán)，法院必須接受。這就是人民法院“獨(dú)立行使審判權(quán)”的限制。一個(gè)連“獨(dú)立行使審判權(quán)”都受到限制的審判機(jī)構(gòu)，怎么可能擁有對(duì)其它權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行司法審查的權(quán)力呢？
綜上所述，筆者認(rèn)為在我國(guó)憲法未明確授權(quán)司法審查行政的情況下，我國(guó)行政訴訟法規(guī)定人民法院受理行政訴訟案件，審查行政行為便缺乏憲法基礎(chǔ)。而沒(méi)有憲法基礎(chǔ)的法律既難成立，也難實(shí)行。解決這一問(wèn)題的唯一途徑，便是修改憲法，或者變更我國(guó)的政權(quán)組織形式和政權(quán)組織原則，將審判機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立出來(lái)，并采納權(quán)力互相制約的政權(quán)組織原則，以支持司法審查行政；或者補(bǔ)充憲法條文，明確授權(quán)司法機(jī)關(guān)審查行政行為，并規(guī)定行政機(jī)關(guān)有義務(wù)接受司法審查，執(zhí)行司法判決。從目前情況看來(lái)，后一種方法也許更為可行。
三、 行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)基礎(chǔ)
根據(jù)民事、行政案件不告不理的訴訟原則，只有在行政相對(duì)人將行政機(jī)關(guān)告到法院時(shí)，法院才有可能行使審判權(quán)，審查行政行為。為此，行政訴訟法規(guī)定了什么樣的行政相對(duì)人，對(duì)什么樣的行政機(jī)關(guān)的什么行政行為（作為和不作為）可以起訴，也即對(duì)行政相對(duì)人的訴權(quán)做出了具體、明確的規(guī)定。然而，如此規(guī)定的依據(jù)是什么？如此規(guī)定有無(wú)不妥，有無(wú)缺失等問(wèn)題，還是要到憲法中找答案：憲法對(duì)行政相對(duì)人的訴權(quán)有無(wú)原則性規(guī)定？如有，這個(gè)原則性規(guī)定是什么？目前行政法學(xué)界比較流行的看法是憲法第二章關(guān)于公民的基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，即是行政相對(duì)人訴權(quán)的依據(jù)。對(duì)此，筆者不敢茍同。理由是：第一，憲法第二章雖然對(duì)公民的各種基本權(quán)利做出了規(guī)定，但并沒(méi)有對(duì)公民尋求司法救濟(jì)的權(quán)利做出明確規(guī)定。第二，公民并沒(méi)有包括全部行政相對(duì)人，對(duì)于那些不是公民的行政相對(duì)人憲法第二章不發(fā)生效力。茲詳述之：
1、 基本權(quán)利與訴權(quán)
國(guó)內(nèi)有些學(xué)者將“法治主義”歸納為兩個(gè)具體的原則，即：“有權(quán)利即有救濟(jì)”和“權(quán)利救濟(jì)必須有效”。撇開這種歸納是否準(zhǔn)確不談，這兩個(gè)原則卻完全可以作為訴權(quán)的理論基礎(chǔ)。訴權(quán)源于對(duì)權(quán)利的救濟(jì)，它包括兩個(gè)內(nèi)容，其一，當(dāng)權(quán)利被侵犯，或權(quán)利的實(shí)現(xiàn)被阻礙時(shí)，有訴諸司法救濟(jì)的權(quán)利；其二，當(dāng)接受司法救濟(jì)時(shí)，有受到公正審理的權(quán)利。這兩個(gè)內(nèi)容，一個(gè)是“有權(quán)利即有救濟(jì)”的原則體現(xiàn)，另一個(gè)則是“權(quán)利救濟(jì)必須有效”的原則的體現(xiàn)。訴權(quán)雖然是一種權(quán)利，但卻與一般的權(quán)利有所不同。它是救濟(jì)權(quán)利的權(quán)利。它以權(quán)利為基礎(chǔ)，將權(quán)利作為救濟(jì)對(duì)象，是對(duì)權(quán)利尋求救濟(jì)的權(quán)利。如此說(shuō)來(lái)，憲法規(guī)定了基本權(quán)利，并不等于就規(guī)定了訴權(quán)。而沒(méi)有訴權(quán)的規(guī)定，憲法規(guī)定的基本權(quán)利就得不到切實(shí)的保障，就有可能流于毫無(wú)意義的空規(guī)定。有鑒于此，目前世界上越來(lái)越多的國(guó)家，都在憲法中對(duì)訴權(quán)做出規(guī)定。 我國(guó)憲法用第二章整章的篇幅對(duì)公民的基本權(quán)利和義務(wù)做出規(guī)定，但對(duì)訴權(quán)，卻未做出明確規(guī)定。憲法第四十一條列舉了“申訴”、“控告”和“檢舉”的權(quán)利。唯獨(dú)沒(méi)有規(guī)定“起訴”的權(quán)利。第四十一條三款規(guī)定：“受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”，但卻沒(méi)有規(guī)定為：“有訴諸法律程序，要求賠償?shù)臋?quán)利”。規(guī)定有權(quán)取得賠償，與規(guī)定訴諸法律程序要求賠償，其結(jié)果完全不同。僅規(guī)定有權(quán)取得賠償，而未規(guī)定取得賠償?shù)耐緩胶头椒ǎ瑒t該權(quán)利既無(wú)保障，也難實(shí)現(xiàn)。而規(guī)定訴諸法律程序，要求賠償，就不但規(guī)定了取得賠償?shù)膶?shí)體權(quán)利，而且規(guī)定了實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)權(quán)利和救濟(jì)方法，這樣的權(quán)利才是有保障，可實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。
即使第四十一條三款可擴(kuò)大解釋為包括訴權(quán)的實(shí)體權(quán)利，該訴權(quán)的范圍也是十分狹窄的，不足以成為行政訴訟法的訴權(quán)基礎(chǔ)。該款權(quán)限于公民權(quán)利受侵犯并受到損失的人取得賠償?shù)臋?quán)利。而對(duì)公民行使權(quán)利時(shí)被限制、被阻礙，乃至公益權(quán)被侵犯時(shí)的訴權(quán)，以及其它權(quán)利受挫時(shí)的訴權(quán)并不能以該款為依據(jù)，因此，為使行政訴訟法的訴權(quán)規(guī)定有充分的憲法基礎(chǔ)，有必要在憲法的公民基本權(quán)利中增加訴權(quán)的規(guī)定。
2、 公民與行政相對(duì)人
無(wú)疑，公民有可能成為行政相對(duì)人，但行政相對(duì)人并不僅限于公民。除公民外，各種企業(yè)事業(yè)單位，各個(gè)社會(huì)團(tuán)體乃至各種政黨組織甚至國(guó)家機(jī)關(guān)，武裝力量等等都可能成為行政相對(duì)人。因此，即使在公民的基本權(quán)利和義務(wù)中明確規(guī)定了公民的訴權(quán)，仍不足以涵蓋行政訴訟法中有關(guān)行政相對(duì)人訴權(quán)規(guī)定的全部憲法基礎(chǔ)。因?yàn)楣竦臋?quán)利并不當(dāng)然就是各種社會(huì)組織的權(quán)利，各社會(huì)組織也不當(dāng)然就享有公民的權(quán)利。在這方面，我國(guó)憲法有著明顯的缺陷。細(xì)讀憲法，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)有關(guān)公民基本權(quán)利的規(guī)定有17條，而保護(hù)社會(huì)組織的權(quán)利的規(guī)定卻僅僅有4條，即：第八條三款有關(guān)國(guó)家保護(hù)城鄉(xiāng)集體組織的合法權(quán)利和利益的規(guī)定；第十六條有關(guān)國(guó)營(yíng)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定；第十七條有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獨(dú)立自主權(quán)的規(guī)定以及第十八條有關(guān)保護(hù)外資企業(yè)合法權(quán)益的規(guī)定等。這些規(guī)定僅涉及部分社會(huì)組織，如集體組織、國(guó)營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)等，并且有些還僅涉及部分權(quán)利，如經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)等。而對(duì)廣大的其它社會(huì)組織，如黨派、社團(tuán)、事業(yè)單位等等，卻連一條權(quán)利的規(guī)定都沒(méi)有。更別說(shuō)授予訴權(quán)了。筆者不理解，憲法對(duì)社會(huì)組織，為什么不能像對(duì)公民那樣規(guī)定：“任何合法的社會(huì)組織享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。”？只有規(guī)定了權(quán)利，才產(chǎn)生權(quán)利救濟(jì)的必要，才能進(jìn)一步規(guī)定尋求救濟(jì)的權(quán)利的可能。要使除公民以外的其它行政相對(duì)人擁有充分有效的訴權(quán)，有必要在憲法中明確規(guī)定社會(huì)組織所享有的權(quán)利（包括尋求救濟(jì)的權(quán)利），哪怕僅是原則性的籠統(tǒng)性的規(guī)定，也比沒(méi)有強(qiáng)。
綜上，我國(guó)憲法，并沒(méi)有為行政相對(duì)人的訴權(quán)提供充分的憲法基礎(chǔ)。要使行政訴訟法中對(duì)訴權(quán)的規(guī)定有效成立和順利實(shí)行，應(yīng)該對(duì)我國(guó)的憲法做出相應(yīng)的修改。
我國(guó)《行政訴訟法》的修訂工作，歷經(jīng)數(shù)年，目前已進(jìn)入最后定稿階段，諸如擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，放寬原告資格限制，切實(shí)保障行政相對(duì)人有效行使訴權(quán)，進(jìn)一步改善法院獨(dú)立公正行使審判權(quán)的環(huán)境，以及加重行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的個(gè)人法律責(zé)任等等方面，都被列入《行政訴訟法》的修訂范圍。從部門法的發(fā)展而言，可以毫不夸張地說(shuō)，在我國(guó)，行政法（包括行政訴訟法）的發(fā)展已遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了憲法發(fā)展的前面。這也并不奇怪，在世界法制史上，不乏因部門法的發(fā)展而推動(dòng)憲法的發(fā)展之事例。我們真誠(chéng)的希望憲法界的同仁們能夠正視部門法發(fā)展的挑戰(zhàn)，有所作為，有所創(chuàng)新，全力推動(dòng)我國(guó)憲法的發(fā)展。
