[ 后智鋼 ]——(2002-1-7) / 已閱21248次
中國旅游業(yè)入世的法制環(huán)境準(zhǔn)備
復(fù)旦大學(xué)旅游管理系 后智鋼
世界貿(mào)易組織（WTO）成立于1995年1月1日，其前身為關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT），中國是關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定的創(chuàng)始國之一。1986年7月中國向GATT代表理事會正式提出恢復(fù)締約國地位申請，14年的歷程可謂雄關(guān)漫道，艱難曲折。
1999年11月15日，中國與美國關(guān)于中國加入世界貿(mào)易組織的雙邊協(xié)議終于在北京簽署，標(biāo)志著中國入世取得了突破性的進(jìn)展。2000年5月，中國與歐盟的雙邊協(xié)議也在北京簽署，目前僅剩下寥寥4、5個國家的雙邊協(xié)議沒有簽訂。根據(jù)有關(guān)專家的預(yù)測，中國今年入是已成定局。
不久前世界貿(mào)易組織總干事穆爾在出席非洲統(tǒng)一組織第36屆首腦會議上說，在解決一些技術(shù)性問題后，中國能夠在今年底以前加入世貿(mào)組織。國家對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部副部長、中國對外貿(mào)易首席談判代表龍永圖最近在述及中國入世歷程中談到，14年入世，1年作準(zhǔn)備，6年解決市場經(jīng)濟(jì)問題，6年解決市場開放問題，剩下的這一年就僅是需要解決程序上的問題和法律文件的準(zhǔn)備。因此，中國入世問題再度成為新千年全球關(guān)注的焦點。
中國旅游業(yè)是與入世有密切相關(guān)的行業(yè)，它在進(jìn)入WTO以后會面臨怎樣的沖擊、又會有什么樣的發(fā)展，也即所謂機(jī)遇與挑戰(zhàn)的問題，業(yè)界及學(xué)術(shù)界多有奇文闡述，其中不乏真知灼見者。但就目前所發(fā)表的文章來看，大多數(shù)是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角和行業(yè)經(jīng)營的層面來論述的，而鮮有以法律的觀點對中國旅游業(yè)與入世關(guān)系進(jìn)行探討，這不能不說是某種缺憾。
在入世已近山雨欲來風(fēng)滿樓之際，個人以為，對于入世后旅游業(yè)的發(fā)展，不能僅僅停留在單一的戰(zhàn)術(shù)應(yīng)對策略的思索，而應(yīng)該全面、客觀地認(rèn)識入世的利弊，從戰(zhàn)略的高度做好挑戰(zhàn)。目前，我們欣喜地看到，旅游界已在積極面對入世作出應(yīng)對調(diào)整，以北京國旅、神州旅行社等五家旅行社強強聯(lián)合，組建成實力雄厚的旅行社集團(tuán)概然面對入世后外資旅行社入華的沖擊。但同時，在國外資本極為重視、國內(nèi)旅游業(yè)賴以平穩(wěn)、健康發(fā)展的旅游外部環(huán)境的健全，尤其是其中的重要的組成部分—旅游法律環(huán)境的完善方面，仍不見有重大舉措和進(jìn)展，這不得不使人產(chǎn)生一個疑問：中國旅游業(yè)，WTO關(guān)前你是否已經(jīng)準(zhǔn)備好了？
（一）
根據(jù)旅游學(xué)發(fā)展的理論，一個國家旅游業(yè)的健康發(fā)展需要自身條件的具備和外部環(huán)境的完備兩個方面。自身條件的具備不許贅述，而就外部環(huán)境言，主要有政治環(huán)境，即應(yīng)具備發(fā)展旅游業(yè)的的良好的和平條件、保證游客生命和財產(chǎn)安全的保護(hù)政策和治安環(huán)境。而旅游業(yè)是脆弱的行業(yè)，其主要是基于這一點而言的。其二為社會環(huán)境。社會環(huán)境即旅游資源，在旅游發(fā)達(dá)國家已達(dá)成共識，如旅游目的地風(fēng)俗民情、旅行社、賓館等其他旅游企業(yè)的規(guī)范與否均為此類。其三為法制環(huán)境，這在國內(nèi)旅游企業(yè)的經(jīng)營中并非十分注重，在長期人治傳統(tǒng)土壤的中國旅游企業(yè)經(jīng)營者，更關(guān)心的是人的網(wǎng)絡(luò)，而非法的保障。但在國外旅游投資者看來，法制環(huán)境是旅游經(jīng)營的決定性因素，因為法律作為國家意志的體現(xiàn)，可以對其他方面，如社會環(huán)境等進(jìn)行強制性的規(guī)范，，使旅游經(jīng)營環(huán)境的其他方面達(dá)到和國家旅游導(dǎo)向和態(tài)度的一致性。
所謂旅游業(yè)的法制環(huán)境，主要指的是與旅游業(yè)有關(guān)的法律、行政法規(guī)、條例、地方法規(guī)、管理制度等、法律法規(guī)、法律制度對旅游業(yè)的影響。這些規(guī)定旅游法律關(guān)系各主體之間的權(quán)利、義務(wù)及相關(guān)法律責(zé)任的各類規(guī)范和制度，是旅游業(yè)得以良性發(fā)展的保障，為旅游業(yè)的快速增長營造了良好的完備的法律秩序。
旅游法制環(huán)境的構(gòu)成，由旅游立法、旅游執(zhí)法和旅游法律意識等諸方面構(gòu)成。就立法角度而言，既包括了旅游法律的國內(nèi)淵源，也包括了國際淵源。旅游法律的國內(nèi)淵源，指的是由國家立法機(jī)關(guān)、行政主管機(jī)關(guān)及相關(guān)行政管理部門和縣級以上立法機(jī)關(guān)、人民政府頒布的法律、法規(guī)和政策。就法律效力來看，應(yīng)由旅游基本法、旅游專門法規(guī)、旅游相關(guān)法規(guī)、地方法規(guī)這樣一個完整的體系構(gòu)成。并以此指導(dǎo)旅游業(yè)的發(fā)展，保證國家旅游發(fā)展計劃的實施。
在即將入世之際，我們可以預(yù)見到中國旅游業(yè)的競爭將會變得越來越激烈，國內(nèi)旅游經(jīng)營者將會從目前處在國家產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策的羽翼下一下子推向市場，與外國旅游企業(yè)在國際國內(nèi)市場上進(jìn)行公平的角逐。他們不僅受到國內(nèi)旅游法律法規(guī)的規(guī)范，，而且還適用有關(guān)國際旅游界的
與旅游業(yè)的高速增長大相徑庭的是旅游法制建設(shè)的嚴(yán)重滯后，盡管自1985年《旅行社管理暫行條例》頒布以來，國家的立法機(jī)關(guān)、行政主管及相關(guān)部門、縣級以上地方立法及政府陸陸續(xù)續(xù)頒布了一些有關(guān)旅游業(yè)的法律、法規(guī)和文件，對旅游業(yè)的初期發(fā)展起到了一定的作用，但在中國邁向旅游強國的今天，在加入WTO之后旅游業(yè)的國際化程度越來越高的情形下，仍以現(xiàn)行旅游法規(guī)對旅游市場進(jìn)行規(guī)范，舉個不恰當(dāng)?shù)睦樱帽仁邱{駛一輛頂級法拉利跑車正在極速飛馳，但糟糕的是它的剎車制動系統(tǒng)先天不足，跑的越快車毀人亡的概率越高。因此，入世后，應(yīng)充分利用過渡期的時機(jī)，在旅游立法方面加快步伐。
就旅游立法的角度而言，從旅游發(fā)達(dá)國家的情況看，旅游法律的建設(shè)是與旅游業(yè)的發(fā)展緊密結(jié)合的。尤其是二次世界大戰(zhàn)后全球旅游業(yè)如雨后春筍般的快速發(fā)展，旅游業(yè)日益成為一個國民經(jīng)濟(jì)的主要和獨立的產(chǎn)業(yè)，無論其形式、規(guī)模和內(nèi)容均發(fā)生了根本性的變化，出現(xiàn)了不少需要規(guī)范的新矛盾和亟需解決的新問題。正是在這種背景下，本世紀(jì)50—60年代期間，一些旅游發(fā)達(dá)國家正式提出“旅游法”這一概念，旅游法作為一個新興的法律部門在旅游發(fā)達(dá)國家應(yīng)運而生了，成為源于民法、商法等法律體系而又相對獨立的部門法。反觀我國，由于旅游法制建設(shè)的相對滯后，直到如今，旅游法在中國法學(xué)界仍然沒有一席之地，同時旅游界中人有很少懂法旅游者，因此陷入了一個尷尬的境地。我認(rèn)為這是極不正常的，而這也是既學(xué)過法律、又在從事旅游教學(xué)和科研的我選擇旅游法律作為主攻方向的原因所在。
依據(jù)加入WTO后，旅游業(yè)實行高度開放的政策，通過競爭提高旅游資源的配置的實際，我國在旅游立法方面工作應(yīng)該主要從以下幾個方面著手：
1、加快制定旅游業(yè)的“憲法”—《中華人民共和國旅游法》
我們知道，所謂旅游法，有廣義概念和狹義概念之分。從廣義而言，指的是調(diào)整旅游活動中各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，也即包含整個旅游法律規(guī)范的體系，它既有國內(nèi)法體系也包括國際旅游公約、條約等國際法規(guī)范，也有實體性規(guī)范和程序性規(guī)范；就狹義理解，主要指的是旅游法，即規(guī)范旅游行業(yè)的基本法。
《中華人民共和國旅游法》是我國的旅游基本法，早在1982年國家旅游局就組織專家成立了《中華人民共和國旅游法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，并于1985年年底提交了第一稿送審稿。此后至今，已經(jīng)進(jìn)行了十余次的修改、送審，其體例、構(gòu)架、原則精神等基本已經(jīng)成熟，但總因旅游業(yè)行業(yè)跨度大、涉及多方的利益等原因而遲遲難以頒布。在2000年3月召開的九屆人大三次會議上，人大代表提出的有關(guān)旅游議案數(shù)量首次進(jìn)入前10名。
《中華人民共和國旅游法》是規(guī)定我國旅游業(yè)發(fā)展的基本原則、宗旨和旅游活動各主體間，即旅游者、旅游經(jīng)營者、旅游行政管理部門和境外旅游組織之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本法律。并對國家發(fā)展旅游業(yè)的根本宗旨、行政管理部門的權(quán)限和作用、旅游企業(yè)的經(jīng)營活動規(guī)范、旅游者合法權(quán)益保護(hù)、旅游資源開發(fā)利用保護(hù)和旅游涉外關(guān)系、社會各方面對旅游業(yè)的發(fā)展的職權(quán)利以及旅游涉外關(guān)系等問題作出規(guī)定。在加入世界貿(mào)易組織之后，只有一個較為成熟的《中華人民共和國旅游法》，才能為旅游業(yè)日益激烈的國際競爭提供政策保障，確定基本的市場競爭規(guī)則，并借此解決長期困撓旅游界的問題。
目前，制定和頒布《中華人民共和國旅游法》的各項條件已經(jīng)基本具備，首先，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位已經(jīng)獲得全社會的普遍認(rèn)可，依法治旅成為管理層、經(jīng)營者和旅游者的共同要求。其次，外國旅行社、中外合資（作）旅行社進(jìn)入旅行社行業(yè)、外商獨資飯店進(jìn)入限制取消，3年內(nèi)可設(shè)立外商全資飯店、外資參與旅游資源開發(fā)、國民待遇等均需要在旅游基本法當(dāng)中明確。第三，旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展受到了條塊分割、行業(yè)壁壘等因素的制約，協(xié)調(diào)好旅游企業(yè)及其相關(guān)行業(yè)的關(guān)系已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急，同時各方面的正當(dāng)權(quán)益也亟需保護(hù)，而這只有通過旅游基本法才能予以保證。第四，我國目前已頒布的旅游法律、法規(guī)，盡管法律效力并不高，但涵蓋面較廣，凡旅游業(yè)的主要部門如旅行社、飯店、旅游景點景區(qū)管理、旅游投訴等方面均已涉及，這為《中華人民共和國旅游法》的制定奠定了基礎(chǔ)。
2、修改“老化”、與WTO原則相違背的法律和法規(guī)
中國的旅游業(yè)是在1978—1988年間得到迅速發(fā)展的，至1986年正式列入國家計劃，標(biāo)志著其產(chǎn)業(yè)地位的確立。我國的旅游法制建設(shè)同樣也是在這一時期奠定基礎(chǔ)的，1985年5月由國務(wù)院頒布的《旅行社管理暫行條例》是我國關(guān)于旅游業(yè)管理的第一個法規(guī)，標(biāo)志著我國旅游立法工作的建設(shè)性發(fā)展。目前，我國大部分旅游法規(guī)是在1980年后期、1990年代中期以前頒布制定的，而據(jù)以制定這些法規(guī)的旅游業(yè)實際情況、旅游經(jīng)營體制等基礎(chǔ)條件發(fā)生了極大的變化，因此他們在很多方面均顯得落后于現(xiàn)實，自然也失去了對市場的規(guī)范和指導(dǎo)作用，事實上已經(jīng)成為失去無效的法律，甚至于對旅游事業(yè)的發(fā)展帶來了負(fù)面影響。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于旅游飯店閉路電視的管理辦法》、《海關(guān)總署關(guān)于外商投資的賓館、飯店、餐飲業(yè)進(jìn)口自用洋酒問題的批復(fù)》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、公安部《關(guān)于當(dāng)前旅館業(yè)治安情況和加強管理工作的意見的通知》、鐵道部《旅游企業(yè)購買火車票結(jié)算辦法的有關(guān)規(guī)定》、國家旅游局、民航局《旅游企業(yè)購買飛機(jī)票結(jié)算辦法的有關(guān)規(guī)定》、國家外匯管理局《涉外價格和收費標(biāo)價、計價管理暫行辦法》、中國人民建設(shè)銀行《關(guān)于頒發(fā)<旅游旅館設(shè)計暫行標(biāo)準(zhǔn)>的通知》；中國人民建設(shè)銀行、國家旅游局、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部《旅游旅館設(shè)計暫行標(biāo)準(zhǔn)》；國家旅游局《旅游基本建設(shè)管理暫行辦法》國家旅游局《關(guān)于嚴(yán)格禁止在旅游業(yè)務(wù)中私自收授回扣和收取小費的規(guī)定》等。
現(xiàn)在，中國加入WTO已不再遙遠(yuǎn)，作為世貿(mào)組織非歧視原則、國民待遇原則的體現(xiàn)，強調(diào)所有世貿(mào)組織成員均享有平等的待遇，屆時，非市場因素將逐漸淡出，中外旅游經(jīng)營企業(yè)的競爭遵從的將是同樣的游戲規(guī)則。因此，應(yīng)有計劃、系統(tǒng)地對現(xiàn)有已公布的旅游法律、法規(guī)按照入世后的旅游市場和中國的實際，對與WTO原則不相符合的部分作出修改。
根據(jù)發(fā)表的中美世貿(mào)雙邊協(xié)議文本，中國已承諾在所有重要服務(wù)行業(yè)，在經(jīng)過合理的過渡期后，將不再限制包括旅游業(yè)在內(nèi)的所有服務(wù)行業(yè)的市場準(zhǔn)入，旅游業(yè)傳統(tǒng)的兩大支柱—旅行社和飯店業(yè)首當(dāng)其沖，允許外國旅行社進(jìn)入中國，允許外商全資經(jīng)營飯店。目前，我國有關(guān)旅行社和飯店的法規(guī)顯然帶有服務(wù)貿(mào)易壁壘的傾向，如在旅游業(yè)中對外資市場準(zhǔn)入程度最低的的旅行社行業(yè)表現(xiàn)尤為明顯。1996年10月頒布的《旅行社管理條例》中，依然將旅行社行業(yè)作為特許經(jīng)營行業(yè)，規(guī)定了復(fù)雜的申報審批程序及其高額注冊資金的限定，實行《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》制度，只有領(lǐng)取《許可證》后才能辦理工商注冊登記。該法規(guī)對“人”的活動和資格限制較多，外國旅行社在中國境內(nèi)不得從事旅游經(jīng)營業(yè)務(wù)，只能在經(jīng)國家旅游局批準(zhǔn)后才能在華設(shè)立從事咨詢、聯(lián)絡(luò)、宣傳活動的辦事機(jī)構(gòu)。1998年12月國家旅游局和國家對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部聯(lián)合發(fā)布《中外合資旅行社試點管理辦法》，規(guī)定外國旅行社只能在部分地區(qū)試辦合資旅行社，并強調(diào)中方的絕對控股權(quán)。
至于賓館飯店的管理，與旅行社一樣在法律上存在著市場準(zhǔn)入限制條款，此外，在飯店的登記開業(yè)管理，尤其是飯店的治安管理方面，我們看到相當(dāng)多的規(guī)定仍然與國際慣例有一定的距離，如異性同開一間房要出示身份證和結(jié)婚證、警察可以無需搜查令即可以在任何時候進(jìn)入客房等等，所以當(dāng)前年四川省發(fā)布旅館業(yè)管理的地方性法規(guī)，借鑒了國際飯店業(yè)經(jīng)營的規(guī)則，明確規(guī)定警察不得隨意進(jìn)入客房、異性開房不需結(jié)婚證時，在全國引起了軒然大波。應(yīng)該講飯店業(yè)是旅游行業(yè)中國際慣例化程度最高的，但在國際旅游者非常注重的個人隱私權(quán)的尊重方面國家相關(guān)法律并沒有具體明確的規(guī)定。
再如十余年來一直在旅游界爭論不休的小費問題，根據(jù)國際旅游服務(wù)業(yè)的慣例，服務(wù)人員收取小費是合法允許的，并且也是衡量其服務(wù)水平的主要尺度，而在我國，因為有1985年國家旅游局的《關(guān)于嚴(yán)格禁止在旅游業(yè)務(wù)中私自收授回扣和收取小費的規(guī)定》，因此收取小費在我國嚴(yán)格來說是違法行為。一個15年前與國家旅游局糾正行業(yè)不正之風(fēng)文件幾乎同時下達(dá)的行政法規(guī)，明顯帶有應(yīng)急性和草率性，由于他對所謂收受小費的性質(zhì)論定帶有當(dāng)時社會存在的痕跡，對私自收受小費金額的標(biāo)準(zhǔn)更與當(dāng)前社會生活水平的實際相去甚遠(yuǎn)。這樣的法規(guī)在我國旅游立法中不在少數(shù)。事實上，早就有旅游企業(yè)置之不理，制定了本企業(yè)有關(guān)小費的政策，《關(guān)于嚴(yán)格禁止在旅游業(yè)務(wù)中私自收授回扣和收取小費的規(guī)定》實際上已是名存實亡。最近北京一家中外合資旅行社公開向社會和企業(yè)員工宣布在導(dǎo)游服務(wù)中，導(dǎo)游員可以光明正大地收取小費，旅游者可以根據(jù)該旅行社的指導(dǎo)性小費比例數(shù)向?qū)в螁T、司機(jī)及其他優(yōu)質(zhì)服務(wù)的人員支付小費。選擇在中國行將入關(guān)時挑戰(zhàn)小費這一旅游界最為敏感的問題之一，是否就是修改一部本無生命力的法規(guī)的導(dǎo)火索？！該是對一批老化過時的旅游法律、法規(guī)文件實行“安樂死”的時候了。
3、抓緊旅游專門法的立法活動，建立體系完備的涵蓋旅游業(yè)主要領(lǐng)域的部門法。
我國目前在旅游業(yè)各個主要方面，如旅行社、飯店、景點、旅游安全、旅游投訴、旅游市場管理、旅游運輸管理等領(lǐng)域雖然均有相應(yīng)的法規(guī)，但大多是“條例”、“暫行條例”、“通知”之類，顯而易見的是這些法規(guī)的法律效力較低，有的還只是政策性的文件。到目前為止，我國既沒有《旅行社法》、《飯店法》，也沒有《導(dǎo)游法》、《景點景區(qū)管理法》，更枉論《旅游保險法》、《旅游者權(quán)益保護(hù)法》、《旅游合同法》了。其他如采用符合WTO原則和國際慣例的法律手段、加強對國內(nèi)旅游企業(yè)的保護(hù)，防止外國實力雄厚的旅游企業(yè)的壟斷行為，均是旅游立法中應(yīng)該考慮的。這些法規(guī)對旅游業(yè)有關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)經(jīng)營活動、行為準(zhǔn)則、旅游經(jīng)營者和旅游消費者的權(quán)利義務(wù)均作出可行的、針對性強的規(guī)定，這是維護(hù)旅游業(yè)自由和公平的市場結(jié)構(gòu)、加快市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制完善的必需，也是依據(jù)WTO透明度原則，為入世后的旅游業(yè)提供一個良好的法律環(huán)境。
（三）
有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，在旅游國際化的進(jìn)程中，不僅要有體系完備的旅游法律，而且我們還應(yīng)十分重視旅游法律環(huán)境的另一個重要構(gòu)成—旅游執(zhí)法。
旅游執(zhí)法也就是旅游法律的適用，它是旅游法律實施的重要方式之一。主要指國家機(jī)關(guān)及其工作人員，依照法定的職權(quán)和程序，把法律規(guī)范運用到具體的人或組織，并對違法者實行制裁的專門活動。換言之，只有具有法定權(quán)利的國家機(jī)關(guān)和公職人員，才有權(quán)適用法律。
1978年我國開始實行改革開放政策以來，旅游業(yè)的體制改革工作得到了非常大的發(fā)展，逐步在各方面確立了市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)即法制經(jīng)濟(jì)，旅游業(yè)同樣也被納入了社會主義法制的軌道。國家除了制定和頒布了一系列的旅游專業(yè)法規(guī)、文件外，在對旅游業(yè)進(jìn)行宏觀管理和行業(yè)管理上，更多采用了法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。
在法制建設(shè)的“十六字方針”中，“有法可依”實際上指的是旅游立法活動，而“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”指的是法律的貫徹和執(zhí)行。沒有執(zhí)法，再好的法律也只是一紙空文。在一定程度上講，中國旅游業(yè)法制環(huán)境的完善最艱巨的任務(wù)不在立法，而在執(zhí)法。有法必依不能只是停留在口頭上，更應(yīng)貫徹在執(zhí)法實踐中。
國家旅游局作為旅游行業(yè)的主管部門，十分重視旅游法規(guī)的執(zhí)行和貫徹，除了在各地建立旅游行政管理機(jī)關(guān)以外，國家旅游局設(shè)立了政策法規(guī)司，在各地旅游局下設(shè)立了政策法規(guī)處或者政策法規(guī)室，具體負(fù)責(zé)旅游法制工作。在強化旅游執(zhí)法工作方面，建立了較為完善的執(zhí)法制度，既有常規(guī)的年度檢查、日常檢查，也有專項檢查、個案檢查，從旅游市場秩序、財經(jīng)制度、遵守行業(yè)法規(guī)等方面進(jìn)行檢查，強化執(zhí)法工作。1995年，為了加強對全國旅游服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理工作，切實維護(hù)海內(nèi)外旅游者的權(quán)益，國家旅游局在全國范圍內(nèi)分級設(shè)置了旅游質(zhì)量監(jiān)督所。為了提高旅游執(zhí)法干部的執(zhí)法水平，各級旅游行政管理部門通過挑選優(yōu)秀高校畢業(yè)生、舉辦各種形式的培訓(xùn)班、加強日常業(yè)務(wù)、法律知識的學(xué)習(xí)等方式，培養(yǎng)既有豐富實際工作經(jīng)驗，又有高度政策水平的旅游執(zhí)法隊伍。
但是，作為行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的國家各級旅游局，依據(jù)其工作職責(zé)范圍來看，其權(quán)威性并未得到法律上的支持，是在政府各管理部門中最少法律權(quán)威性的部門，這與旅游業(yè)的跨行業(yè)、涉及面廣的現(xiàn)實發(fā)生了不協(xié)調(diào)。而且，由于條塊分割，旅游局只能主管旅行社和飯店兩個部門，作為旅游業(yè)重要構(gòu)成之一的旅游景點景區(qū)，則分屬于建設(shè)部、文物局、宗教、園林等部門，這對開展大旅游，改善旅游法制環(huán)境極為不利。為了改變這種窘境，上海市旅游行政主管部門進(jìn)行了有益的嘗試，成立了由與旅游業(yè)有密切關(guān)系的相關(guān)行業(yè)共同組成的機(jī)構(gòu)。但事實上，他仍是各利益部門的松散協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。從世界上其他旅游發(fā)達(dá)國家的情況分析，無論是老牌的旅游強國、還是新興的旅游國家，均非常重視國家旅游管理機(jī)構(gòu)權(quán)威的確定，有的甚至是內(nèi)閣級的獨立機(jī)構(gòu)。加入世貿(mào)組織以后，為了加強對旅游業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，提高旅游業(yè)的國際競爭力，應(yīng)該提高旅游主管部門的職權(quán)，甚至可以賦予其重大權(quán)力，使其對涉及旅游業(yè)的方方面面有完全的處理權(quán)，并以法律的形式對這種地位予以確認(rèn)。
結(jié)語
WTO是天使，還是魔鬼，這個問題很難回答“是”，也難以回答為“否”，其實是“天使”還是“魔鬼”，所有的一切都掌握在我們的手里，如果我們在各個方面讀做好了充分的準(zhǔn)備，制定了周密的應(yīng)對措施，那么迎來的肯定是“天使”；反之，自大自傲不做任何準(zhǔn)備、自怨自艾
