[ 趙作明 ]——(2007-2-25) / 已閱23319次
關于依法根治腐敗問題的幾點思考
（趙作明 郵箱：zzmshandong@sohu.com）
2005年10月27日，十屆全國人大常委會第十八次會議審議并批準了第58屆聯合國大會10月31日審議通過的《聯合國反腐敗公約》，《聯合國反腐敗公約》，同時聲明：中國不受《公約》第66條第2款的約束。自此，中國已經正式成為《聯合國反腐敗公約》的締約國。隨著批準國達到法定數（公約規定：本公約應當自第三十份批準書、接受書、核準書或者加入書交存之日后第九十天起生效。），于2005年12月14日，《聯合國反腐敗公約》正式生效，使之成為一支國際性的反腐利劍。世界輿論給予了很高的評價和期待。
2007年，新年伊始，伴著幾天假日，有關反腐敗問題一直縈繞著我，一種強烈的責任感使自己不得不作相關的思考，現將其整理下來，與大家共同探討。
一、反腐敗，應當繼續推進權力資源配置改革
歷史和現實都告訴我們，過度集中的權力勢必導致腐敗，過度集中而又缺乏監督的權力更是導致嚴重的腐敗。我們改革開放已經進行了將近30年的時間，盡管取得了舉世矚目的成績，但是，在一些領域我們似乎仍然可以看到計劃經濟的產物。比如，鐵路系統、郵政系統以及其他國企面臨的重大問題等等，無不與舊的計劃經濟及其思維密切相關。黨政分開，政企分開，讓權力按照其軌道運行并接受最大范圍最大限度的監督，讓經濟按照市場規律來運作并實現資源配置的最大化，這一要求至今尚未完全實現。對于如何實現國企的市場化運作，前年《公司法》的修改，初步解決了一個市場地位平等問題，國企“特權”不再成為問題，但是如何確保國有資產的保值增值，特別是進入市場后防止國有資產的流失，還有很多工作需要我們去做。還有前段時間爭論很大的不少地方將招商引資能力作為官員政績評價的重要指標這一現象，在根本上還是沒有為權力正確定位，沒有很好處理權力與市場之間的關系。
上述林林總總的現象，歸根在三點：一是權力仍然過分集中，分權不夠；二是權力運作缺乏透明性；二是相互制約，相互之間的監督不夠，外界監督可及的深度和能力不夠。
所有國家權力歸根到底是人民的權力，在這個基本問題上，幾乎沒有一個現代國家能夠否定。我們社會主義國家更是尊重和珍視國家權力的人民性，所有制度的設計無不朝著人民當家作主，人民權力為人民方向設計。但是，基于權力行使的組織化和個人化，以及組織和個人本身在監督缺位的情況下存在的內在缺陷??集團利益化、個人私欲化，再考慮到民族傳統和文化的演進以及社會影響的全球化等因素，這一切的疊加就構成了權力在社會運作中的復雜性、非理想性。正確地對待權力本身，以人性惡、權力惡的思維方式來對待權力，厘清相關權力之間運作的關系，這才是現代社會對我們的要求。那種不恰當定義權力和人性而迷信、盲從的觀點，不但不會有助于解決腐敗，相反會成為滋生腐敗的溫床，甚至是為某些組織和個人自身謀求非法利益的一個“面具”。
當前，推進權力資源配置，要重點解決好以下幾種關系：一是黨權和行政權力之間的權力分配要繼續深入，黨的意志應當通過行政權力依法表現出來，黨的領導應當體現在政治和組織上的領導，而不宜直接插手相關的事務，特別是事關國記民生的重大事務或能直接產生法律利害關系的事項。畢竟，依法治國、依法行政的方略是建筑在公民、法人和其他組織的能夠依法對違法行使權力的主體可訴可賠的救濟機制之上的。而黨的任何一級機構都不能對外依法承擔上述責任。二是要解決好黨內的監督問題。特別是對一把手、二把手甚至三把手以及黨內重點崗位的監督問題。對此，在黨內探索建立決策、執行和監督三部分相對分離的模式或者建立上級派駐以及提高各級監督機構的地位，擴大監督權限，這些模式應該說對于防止黨內重要權力行使者濫用權力都有很好的推動作用。三是要繼續推進行政權力的改革，進一步擴大行政權力運作的透明度，加大規范行政許可改革的力度，最大限度地減少各項審批，并確保保留的審批項目程序上的合法性、正當性和公開性。四是要繼續加大人大對權力的監督力度，在《監督法》的基礎上，進一步完善各級人大代表及其常務委員會的職能和作用，進一步解決人大代表在閉會期間的地位問題特別是監督權行使問題。五是要繼續培育和規范民間團體在現代民主法治社會中的積極作用，承認并尊重各種依法自治團體在社會文明中的重要地位，引導、解決其利益的小團體傾向。只有利益相對認同和自身發展的相互影響，才能確保社會發展的內在活力和動力。六是要進一步擴大和規范新聞媒體的職能和作用。在確保黨對新聞工作整體和宏觀領導的前提下，以立法的方式進一步賦予、鞏固新聞媒體的監督權。把對新聞媒體的控制權交給人民和法律，并努力培育新聞法治的良好氛圍。七是要認真研究地方自治的利好，確保中央事權的權威和地方自治活力的雙贏甚至多贏。這其中包括地方重要崗位官員任免機制的完善。
二、要借助法律和法治，依靠人民，從制度上實現反腐
從這幾年反腐的力度看，我們確實下了不少決心，力度不可謂不大，但是腐敗現象卻日益呈現擴大和攀升的趨勢，盡管這與我們社會發展的轉型期、關鍵期密不可分，與世界反腐任務的加重密不可分。但是，關鍵的是我們要學會反思，要從制度找問題，從法律和法治上找對策，并要緊緊依靠人民。在解決上面系列問題的基礎上，作為法治的著眼點，還應當從以下幾個方面進行努力：
（一）要通過立法規范公務員財產收入和重大事項申報制度，并將重點監管對象放在領導崗位和關鍵崗位。目前，國家關于黨政領導干部財產收入和重大事項報告的規定，不是效力太低，就是覆蓋面太窄，而且，由于許多規定是黨內規章制度，缺乏強制執行力，并容易給外界造成黨治高于法治的錯覺。因此，應當以法律的形式規范財產申報和其他重大事項申報問題，并將申報主體不再限于黨的領導干部，而是全體公務員，特別是領導崗位和關鍵崗位的公務員。建議該法名稱為《中華人民共和國公務員廉潔法》。建立所有公務員的個人及其家庭成員財產申報、重大事項申報制度，公務員所申報的財產和重大事項，經依法核查符合法律規定后，作為個人廉潔信息歸檔管理，并經日后定期、不定期的比對和進一步的核查，如發現在個人申報之外又有其他收入的或漏報關聯事項，依法處理。對于申報之外的財產，一律按照貪污或受賄處理。取消《刑法》中巨額財產來源不明罪，清除不利于遏制腐敗現象的該種“口袋罪”，如果確需保留相關罪名，則可以將對象指向企業事業單位人員和居民委員會、村民委員會人員，不再囊括公務人員。在該法案中，應當建立或依托專職的廉政監察機構，對公務員的廉政信息及時監控。建議，將現在的行政監察、紀檢和檢察院的部分職能和人員剝離出來，統一一個機構對公務員日常廉政信息檢測、監控。
（二）要加快陽關信息法的立法工作，以法律的形式確保國家權力運作的公開化，確保人民群眾的知情權。目前，國家正在醞釀《政務信息條例》。我看，這個起點太低了，缺乏氣量和前瞻性。如果是條例，也只能是國務院的行政法規，效力不高是一個問題，關鍵是不能涵蓋人大、檢察院和法院等權力部門的信息公開。而后者，從某種程度講，對人民生活的影響更加深重。立法問題，是關系到人民群眾當家作主的大事，是人民意志的根本體現。但是，就目前報刊雜志和全國人大新聞網給我們的信息看，相關立法信息一個是內容太少，一個是滯后。很多立法，都是一些部門在運作，國務院或全國人大立項后也僅是一個公告性質的東西，直到上會表決時，大家才知道法案是個什么樣子，其中都經歷了幾稿？每稿都有哪些不同？利益交織點及相關利益的代表是什么？都無從所知。盡管這兩年立法信息公開好了許多，但是仍不盡人意，更何況公開什么、如何公開缺乏法律保障。再有“兩高”的權力運作信息公開問題，我們目前見到能夠受到制約的是每年一度在全國人大會上的工作報告，但是誰能堅定不移地相信在那么短的時間、那么多人的情況下，代表們能夠全面審視檢查兩院一年來的工作？再者，話說丑點，即使報告中有些水分，如果沒有日常信息公開方面的積累，恐怕到后來只能由報告者自己解釋了。
因此，盡快制定《中華人民共和國權力運作信息陽光法》，是防止權力暗箱操作，遏制腐敗，取信于民的重大法治要求。而且，在該法案中，應當對于事關人民群眾生計、事關人民群眾生命健康和財產關系的信息列為優先、重點披露范圍；權力運作信息公開是一般、基本的原則，不公開是極少數的例外，而且這種例外應當受到法律的嚴格審查并確定一個合理的公開期限（解密期）；在公開涉及到公民、法人和其他組織的信息內容時，應當注意保護個體的隱私，并認真劃清公共利益和個人利益之間的關系；所有法案中規定公開的信息，應當給人民群眾提供便利、低成本的查詢渠道，所有的“點”應當科學合理設置，并確保在查詢不能的情況得到及時的法律救濟。
（三）要加快國民誠信法律體系建設。這不但是對公民和組織個體的，也是針對公務員廉政的。對于誠信缺失究竟會給國家帶來怎樣的損失或災難，盡管目前還缺乏科學的統計數據，但是任何有理性的人都知道那個數據肯定是驚人的。回憶一下我們每個人由于被別人欺騙時的憤怒，再看看各大媒體大量報道的執行難、商業欺詐等問題，人們就會明白，并感到一陣寒冷和無助。事情真的這么難解決嗎？我看不是。關鍵是國家在這一塊研究不夠，立法不及時。
為解決國民不誠信給國民經濟、國家信譽帶來的損失以及對社會秩序造成的混亂，應當加快《中華人民共和國公民和組織誠信法》，并以給每個公民設定統一的信用賬號為基礎（可以居民身份證為基礎設計），基于該公民發生的一切各種民商事活動甚至犯罪信息均應當得以準確而完整地記載或查找，特別是不良的誠信記錄。對于不良的誠信記錄，應當公開并方便任何人查找。同時，在不良行為修正后，可以依法隱藏該不良信息。對于公民以個人身份加入的組織，應當確保公民和該組織之間信息的暢通，該組織應當確保該公民在案的不良信息在本組織內對任何一個與該組織打交道的外來個體公示。作為另外一個很關鍵的輔助，每個公民的信用賬號必須確保被有關組織記載和跟蹤，特別是負有不良信息的人。同時，并依法保護公民隱私。
這部立法，在實施中的效果可能很大程度上借助于大量的科技投入，但是，沒有人懷疑相關產出的巨大效能以及對構建和諧社會、維護國家聲譽的重大作用。對于反腐敗而言，如果我們個體的信用得到保障了，腐敗的空間就會相應地縮小。關鍵是我們必須讓不誠信者付出比他制造或推動腐敗更大的成本。
（四）要盡快制定《中華人民共和國新聞監督法》。進一步保障新聞監督權和人民群眾知情權等憲法上的權利，以適應依法治國的要求。有人將新聞監督權稱為“第四種權力”以褒揚它在監督權力運作、保護人民群眾利益中的重要地位和作用。在社會主義國家，黨的領導、權力運作和新聞監督，在本質是統一的，都是來自于人民、服務于人民。但是，正如全面所說權力的特性，特別是在參雜人的意志后出現的問題，使得任何一個現代化國家都不敢放松對權力的監管。而新聞媒體的監督作用，已經被歷史證明為一種十分有效的力量。它在法治進程中發揮的巨大作用是有目共睹的。
制定新聞監督法，目的是理順新聞監督的權限、范圍和程序，搭建人民監督與新聞監督的橋梁，同時，明確新聞媒體的責任和國家干預的情形和范圍，將促進和影響“和諧”的事件、事情等要素依據事實和法律納入到新聞中，并將它們原本地告訴人民群眾，引導大家該如何做。在政府和新聞媒介的共同努力下，盡快構建一個和諧的公民自治社會、法治社會。
（五）要盡快制定《中華人民共和國反商業賄賂法》。對于商業賄賂的嚴重危害性，中央已經很清楚，不少人民群眾更是深受其害。從2006年的反商業賄賂專項整治活動查處的案例中我們可以看到，很多商業賄賂活動與腐敗存在千絲萬縷的聯系，權力在商業領域的“尋租現象”到處可見。鑒于腐敗關聯人員之間的互動性，只有依法嚴厲打擊商業賄賂活動，才能更好地懲治腐敗。由于商業賄賂問題的普遍性和嚴重性，在反商業賄賂方面必須下重拳，必須全面深入研究商業賄賂的特點和規律，并以立法的形式根治。
（六）要在落實《聯合國反腐敗公約》上下功夫，及時修訂國內的相關法律，并在國際反腐敗協作機制上積極開展工作。《聯合國反腐敗公約》中有不少新理念，新措施，國內有些法律還不能完全與之協調，根據國際公（條）約優于國內法的慣例，我們要盡快修訂或制定相關聯的法律法規。與此同時，要根據我國腐敗分子外逃國家的去向，相關職能部門抓緊工作，及時查找我們法律或協作上的“空白點”，以嚴密的引渡遣返條約來斷絕外逃之路和外逃之心。賴昌星在加拿大與中國之間法律上的“拉鋸戰”就充分說明了我們加大相關工作的緊迫性和重要性。
（七）要以系統論的觀點全面重視反腐敗問題。反腐敗不僅是法律問題、政治問題、社會問題，還涉及到民族心理和文化傳統。因此，我們應該從多方考慮、多處著手，從政治、經濟、文化和法律等多個層面多個角度努力，構建一套有效的，既符合我國特點又能與國際反腐工作接軌的工作機制。如前面所講的公務人員財產申報問題，它就不僅僅是一個收入公示問題，還要考慮到如何確保公務人員工資薪酬的提高，符合社會經濟發展，符合人的內在需求。廉政制度建設本身要求嚴格的監管和公務人員的薪酬一體化，而不是相反。但是，如何提高公務人員的薪酬并確保不同等級之間合理的差距，就是一個包括國民經濟本身、技術、國民心理承受力和客觀要求等諸多因素在內的復雜體。限于篇幅，不再一一展開。
綜上，經過整理為此文，其中的不足甚至錯誤恐怕不難指正，但是，鑒于腐敗問題對權力正確行使的腐蝕性、對構建和諧社會的巨大障礙以及反腐敗工作的系統性、全民性乃至全球性，為匹夫者，當行其責，故大膽提出上述反腐設想，供參考。
