[ 劉建昆 ]——(2007-2-16) / 已閱26677次
論城管與攤販矛盾的根源與對策
----城管VS小販：政府與人民的經濟戰爭
劉建昆
要研究城市管理，就不能不研究小販。城管因為與社會底層的小商販的對立和斗爭，已經被極大的妖魔化，但是在這個喧囂而浮躁的社會中，很少愿意有人思考其深層根源。
馬克思主義的唯物史觀的根本觀點是：經濟基礎決定上層建筑。經濟學對于社會科學的一個最大貢獻就是，一切社會現象，幾乎都可以在經濟利益上找到真正的根源。經過初步思考，我認為，對于“城管VS小販”現象，這些觀點同樣是完全站得住腳的。
一．“政府土地所有權”下的地租
土地所有者憑借對土地的所有權獲取地租。這是馬克思《資本論》關于土地資本的根本觀點。馬克思所研究的地租理論具有普遍意義，它揭示的是市場經濟條件下地租的一般規律。對資本主義市場經濟適用，對社會主義市場經濟也適用。
馬克思是把土地作為重要資本來研究的。社會主義的特點就是資本國有制，國家享有國有資本的所有權及其收益權。眾所周知，當前中國城市的土地現狀，乃是城市土地國家所有制，因此，社會主義國家作為土地所有權人，比土地私有的資本主義制度下的國家多了一個重大功能，就是獲得土地增值收益和地租受益。
但是，由于缺乏合理的制度架構，政府，尤其是地方政府，直接代表國家成為土地的所有權人和收益者，而沒有足夠的中間環節，“國家土地所有權”變成了“地方政府土地所有權”。如此巨大和直接的利益和利潤，足以把本應作為道德模范的政府，改造成唯利是圖的資本家。“經營城市”理念就是在“地方政府土地所有權”模式下提出的；而這種理念的破產則證明，這種制度模式是不得民心的，是錯誤的和失敗的。
政府代表國家行使國有土地的所有權，同樣代表國家直接收取國有土地的地租。這樣一來，本應超然于經濟利益，為社會提供“公共服務”的政府，轉而成為“理性經濟人”，謀求地租利益的最大化。政府具有“雙重人格”決定了，作為土地所有人和地租收取者的政府與想要不支付或者少支付地租的人民，無可避免地要發生一場無所不在的經濟戰爭：城管VS小販只是戰場的一角；“戰爭”中行政權的濫用也就不可避免。
二、地租的表現形勢以及政府的征收措施
由于考察是的城市國有土地，所以本文較少涉及農地。在現實中地租并不直接表現為土地租賃合同中的租金，其形式很少能一目了然，而是經常與政府的其他收入糾纏在一起。經過歸納，我將地租分成三種形態。
完全地租形態是“國有土地出讓金”。此形態用地典型的是工業廠房用地和建筑開發等。值得指出的是，這種地租是計入生產經營成本，并最終附加消費者的。
半地租形態是公營地產的收益。有時候政府出于公益目的，拿出土地進行經營（日本行政法稱之為“公營造物”），由于使用這些土地資本事實上是存在機會成本的，并且由于公產經營有一定收入，所以地租也或隱或現的攤入其他收入。這情形的例子有醫院、學校、集貿市場用地和高速公路用地等。
無地租形態最后是純公益的無償用地。典型的如廣場，綠化。政府為改善人民生活環境，主要靠財政投入，基本上沒有收入，或者收入過于間接的用地可以歸類于此。機會成本理論認為，這些用地仍然存在地租成本，只是權利人放棄了地租收入。
前面說過，政府在土地使用和地租收取方面具有“雙重人格”，一方面，作為公益代表的政府，政府必須拿出一部分土地作為公用，修建例如公路、廣場、綠化等公益公用設施，滿足公眾需求，另一方面，政府作為土地所有權人和收益人（地主），眼睜睜的看著大片土地變成公用而不能獲得收益，不啻割肉之痛。政府的這種“雙重身份”或者“雙重人格”的沖突決定了政府的行為方式必將是矛盾的、畸形的。
小販則是屬于必須占用土地進行經營的小工商業者。為了盡量減少地租支出，他們也必然的采取一些措施，逃避地租成本，以便增加他們的純收入。在這樣的矛盾下那么我們需要探討的是，作為地租的征收者，為了提高他的地租收入，政府將采取什么措施面對工商業者？
首先，在完全地租形態下，政府更容易控制地租價格和收取地租。“地主政府”的理想是，讓所有的工商業經營者。都直接或者間接的使用完全地租形態的土地。土地和地租的資源有限性和壟斷賣方市場，決定了需求越大，地租越高。同時為了獲得最大收益，政府更愿意把土地開發成工業、商業用地。工業、商業用地較之農業用地和公益用地顯然會使政府獲得更多的級差地租。為了最大限度提高地租收入，還往往采用競標或者拍賣的方式。
其次，為了防止半地租形態用地的低廉地租給完全地租用地的地租形成沖擊，地主政府在公益用地時偷工減料。公益政府是愿意在公用設施上投入的，而地主政府則反之。例如按照公益政府的想法，如果工商業者不愿承擔或者承擔不起地租的情況下，為了貧苦百姓的生存和生活，政府有義務拿出一定的土地，以較少的地租負擔，作為集貿市場。但是公益政府這樣作，地主市政府不愿意的，二者經常出于斗爭之中。可以觀察到，凡是公益政府占上風的地方，公用設施都比較健全，人民和政府的摩擦就少；凡是地主政府占上風的地方，除非有其他利益驅動，政府在公益事業上偷工減料，人民與政府的摩擦就多。
第三，地主政府有強烈的經濟動因將完全公益土地上的經營者趕入完全地租土地或者半地租土地。由于不愿意承擔過高的地租成本，工商業者總是試圖在公益用地上經營。面對這種做法，政府一方面增加了公益設施的維護成本，一方面減少了地租收入，所以無論是公益政府還是地主政府都不愿意讓經營者在無地租土地上經營。因此，政府通過立法，要求經營者不店外經營，不占道經營等等，并且設立專門的處罰機構（最早是工商局，后來是城管）來執行驅趕任務。這就是城管VS小販戰爭的經濟根源。
三、標本兼治打造法治政府
目前，地方政府在房地產價格問題上和中央政府大唱反調，已經昭示這樣的一個事實：地方政府在土地上有了獨立于國家的經濟利益，足以導致政令不暢，地方官員違規違法，后果十分嚴重。而這一切的總根源就在于國土地（資本）的所有權和收益權被地方政府控制。城管VS小販之間的矛盾和斗爭，只不過是這一問題另一個角度的結果。
治本之策，是真正切斷地方政府附著于國有土地的利益，讓土地資本及其收益真正國有化。土地國家所有權制度，相對于土地私有制是比較先進的所有制形式，但是，在現有經濟基礎下，必須有足夠科學的制度，來保證上層建筑不對經濟基礎起到反作用。建國以來，我國僅僅是從政治意義的角度考慮國家的土地所有權制度，而具體的制度設計則付諸闕如。經過若干年的探索，我們的國有資產，在產權、經營、收益等運作上已經形成了一套相對比較成熟的制度，國有土地將來有沒有可能借鑒這套制度來運作？我們認為這也許是執政者必須應該考慮的問題。
治標之策，就是要注重城市土地利用規劃科學性，加強其民意色彩。以與小販們密切相關的集貿市場問題為例，政府不能在城市規劃和設計的時候脫離經濟現狀。現有的經濟發展水平決定了，在很長一段時間里，集貿市場或者類于集貿市場這樣只能支付廉價地租的經營方式將長期存在于我們的城市。這就需要政府在進行城市規劃建設的時候，必須將集貿市場建設納入總體規劃，方便群眾生活，尊重人民風俗。對于馬路市場等占用了公益用地的經營，要適度容忍，只要沒有造成重大安全隱患，沒有對公共設施造成根本性的損害，政府都可以通過加大公益投入的方式給予人民一定的方便。
還要限制行政權的恣睢。長期以來，行政權過于強大，甚至立法權都要圍繞行政權的運行；行政執法人員素質低下，法律意識欠缺；行政中不能做到唯法是從，而是唯從領導意志是從；對人民群眾不是耐心細致的工作，而是簡單粗暴。諸多原因造成當前黨群關心惡化，人民政府和人民之間摩擦頻繁。城管VS小販正是反面的典型。依法行政不僅僅是一句口號，而是“執政為民”的迫切需求。
“權為民所用，利為民所謀”。這句話說得何其好啊！要能從制度上保證目標的實現，在行動上把為民政策落到實處，我們還有很長很長的路要走。
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