[ 林海 ]——(2006-12-14) / 已閱38077次
淺論我國民事審判監督程序的完善
林 海
內容提要：本文立足于民事再審程序的價值功能和程序安定性間的相互關系，在初步分析現行民事審判監督程序存在的問題基礎上，提出完善我國民事審判監督程序必須從制度上建立起當事人申請再審為主的救濟性民事再審制度，以取代現行國家司法監督權為主的監督性民事再審制度。并著力闡述了建立這種救濟性再審制度的構想——當事人訴權為權利基礎的 “再審之訴”，目的一方面切實解決當前申請再審難的現狀，另一方面更好地維護司法權威和保障當事人的合法權益。
【關鍵詞】 民事訴訟 審監完善 再審之訴
引言
我國現行民事審判監督程序又稱民事再審程序，是1991年頒布的《民事訴訟法》確立的。設立該程序的立法目的旨在對法院生效裁決，發現確有錯誤的，仍有通過法律程序得到糾正的機會，從而有效保證裁判的正確性、合法性，維護法律的尊嚴和審判工作的權威，保護當事人的合法權益。審判監督程序已成為維護社會正義和司法公正的最后一道防線，成為民事訴訟活動的最后一道關口，其法律地位和社會作用不容忽視。
但是，由于受社會歷史條件限制及影響，1991年立法時普遍認為我國民事糾紛領域里面，大部分涉及到國家或國有企業，關系到國家和集體利益，國家、社會、個人合而為一，民事案件不存在絕對的公私劃分。因此這一程序的指導思想和主要內容體現了濃厚的國家職權主義色彩和人治思想，程序設計上集中體現了“五個無限”，即主體無限、時間無限、次數無限、審級無限、理由和條件無限。十多年來，隨著我國政治經濟文化的飛速發展，市場經濟體系逐步建立，民商事交往日趨頻繁，各種新型復雜的民事訴訟案件不斷出現，作為特殊救濟程序的民事再審程序凸顯嚴重的滯后性，其在司法實踐中的運作狀況與其所應承載的職能相去甚遠，顯現出的諸多負面影響和社會問題，已引起了立法部門及司法理論實務界的廣為關注和探討研究。最高人民法院《人民法院第二個五年改革綱要》已將改革民事審判監督制度作為深化人民法院改革的主要內容。在此，筆者從分析現行民事審判監督程序中的問題出發，結合我國司法審判工作的實際，著重談談完善現行我國民事審判監督程序，建立以當事人訴權為主要權利基礎的“再審之訴”的思考。
一、現行我國民事審判監督程序的分析
（一） “實事求是，有錯必糾”的再審程序指導思想問題
“實事求是，有錯必糾”作為我們黨的思想路線和工作方法，無疑是正確的。但是，
將其作為一種司法原則，作為民事審判監督程序的指導思想，其正確性就不再是絕對的了。它與民事訴訟的目的相悖，與審判工作的規律不相融，與程序本位的現代司法理念不符。
“實事求是，有錯必糾”，對司法機關而言意味著無論什么時候發現生效裁判錯誤都應當主動予以糾正，對當事人來說只要他認為生效裁判有錯誤就可以不斷地要求再審。實際上，民事訴訟中通過庭審查明案件事實真相只是一種手段而不是目的，依法公正、有效、及時地處理糾紛才是訴訟的目的。司法活動追求的是法律真實，裁判結果正確與否只能講相對性，那種要求法院裁判都必須達到絕對客觀、真實、正確的想法，僅僅是人們追求的理想目標。一味強調客觀真實，審判中就會造成拖延裁判、強迫調解、審委會干預裁判和頻繁再審等后果，既不能充分實現民事訴訟法的任務，也不能達到民事訴訟保護當事人的實體利益和程序利益的目的和解決糾紛的目的。事實上，審判實踐中完整無缺的裁判和必須再審改判的裁判都是極少數的，絕大多數的裁判可能存在某些不足，但這些并不足以導致改判。2005年我國地方各級人民法院辦理涉訴信訪435547件（人）次，審查申訴和申請再審196342件，其中符合法定條件進入再審程序的有47902件，審結46468件，改判15867件，僅占當年生效案件總數的0.31％。
由于“實事求是，有錯必糾”的指導思想，忽視了民事訴訟正當程序公正的價值，忽視了程序的安定性，忽視了民事訴訟證據高度蓋然性的采信原則，受到了法學理論界和司法實務界的一致批判。
（二）關于再審程序啟動主體多元化的問題
根據我國現行民事訴訟法的規定，人民法院、人民檢察院及當事人在法律上都是再審程序的啟動者。但十幾年的司法實踐表明，再審程序啟動主體多元化并沒有產生立法預期的效果。一方面，不少明顯存在錯誤的裁判仍然無法通過再審程序獲得糾正；另一方面，一些無須再審的案件，卻反復多次再審，甚至有的案件經過上下多次再審后最終回到了初審的裁判結果，既耗費了當事人大量的金錢和時間，又浪費了國家極其有限的司法資源，生效裁判的權威性、穩定性也受到嚴重破壞。主體多元化問題已成為近年各界討論爭議的熱點。
1．法院依職權自行啟動再審程序有悖于民事訴訟的本質特征，司法實踐中的負面影響頗大
（1）現代民事訴訟遵循的基本原則是當事人意思自治原則和法院居中裁判、不告不理原則，其本質特征是雙方當事人平等抗辯。法院依職權主動開啟再審程序，不可避免的干預了當事人的處分權，先入為主與主觀臆斷的存在使法官的中立性受到影響，再審裁判的公信力也受到質疑，有悖民事訴訟的本質特征。將法院作為啟動再審程序的主體，在各國民事訴訟法中，除了前蘇聯及俄羅斯的訴訟法典中可以見到外，幾乎再無相關的佐證；理論上與國際上通行的民事訴訟理論也發生沖突，在當前我國司法實踐中產生的負面影響非常大。
（2）法院自行啟動再審程序的做法，嚴重損害了民事訴訟的程序安定性，不利于法院權威性的確立。生效裁判是法院代表國家行使審判權的具體結果，法院更應當自覺帶頭維護生效裁判的權威性與穩定性。法院自行啟動再審雖是建立在有錯必糾、自我糾錯的原則上，對自己作出的生效裁判自我否定；但此舉卻使法院自身始終處在“自相矛盾”之中，無論再審結果對原生效裁判是維持還是改判，都難免使當事人或第三人產生各種疑慮和合理懷疑，勝者擔心裁判是否還會再審更改，輸者懷疑裁判是否公正仍繼續申訴。其結果法院的權威性在大眾心目中大打折扣。同時，司法實務中法院自行啟動的再審案件大量存在著 “人難找”、“庭難開”、“證難舉”、“事實難認定”等現象，再審工作處于極為被動的局面。目前，無論理論界還是司法界的主流觀點都認為應當廢除法院依職權發動再審程序的規定，筆者對此也有共識。事實上，當事人的申請、檢察機關的抗訴、利害關系人的申訴都能夠成為錯誤生效裁判得到糾正和彌補的有效途徑。
2．檢察機關民事檢察監督定位不當，實踐中存在一定的盲目性和隨意性
（1）人民檢察院作為法定的審判監督機關，民事訴訟立法賦予其啟動再審程序的權力，其目的旨在對法院審判活動的監督，對社會公益的保護，對弱勢群體的援助。現實生活中，檢察機關面對大量涉及公益案件其檢察監督卻顯得軟弱無力，而對于一般民事案件的抗訴又顯得積極有余。由于對民事監督定位不當，實踐中沒有較好的發揮法律監督應有的作用，有時甚至發生偏差，抗訴權在一定程度上被隨意運用以至濫用。
（2）現有的規定對抗訴條件過于抽象、寬泛，抗訴程序規定不具體和缺乏可操作性，增大了檢察機關抗訴的盲目性。大量不當民事抗訴案件進入再審程序，再審的結果往往“維持原判”，既增加了當事人的訟累，浪費了大量的司法資源，又危及裁判的既判力，削弱司法穩定性。2005年全國各級人民法院共受理各級檢察機關按照審判監督程序提起的抗訴案件10107件，審結9949件，其中抗訴理由成立依法予以改判的僅有2677件。
（3）民事訴訟解決的是平等民事主體之間財產和人身方面的權利義務糾紛，檢察機關運用公權干預一般民事案件，違背了當事人自由處分民事權利的原則和當事人平等抗辯的原則，實際上扮演著一方當事人利益代言人的角色，使對方當事人在不平等的地位下參與民事訴訟，使人們對訴訟過程和結果的公正性產生了合理懷疑。
3．當事人通過申請較難啟動再審程序，一定程度上影響了其合法權益的實現
申請再審是我國法律賦予當事人及其法定代理人的一項訴訟權利，是當事人依法享有訴權的具體體現。由于法律或司法解釋對法院再審審查的事由、范圍及處理方式等規定的簡單、籠統化，導致法院的審查過程具有很大的靈活性和不透明性，當事人申請后案件能否進入再審，完全取決于法院的決定。當事人直接向法院申請再審，得到法院決定再審的只占約30％，而約70％的再審案件是當事人到檢察機關和有關領導部門包括各級黨委、人大、政協等反復申訴或上訪，由這些部門或領導“監督”引起再審的。這樣的結果，一方面使司法機關在申訴問題的處理上帶有很強的行政性，極易侵害再審申請人的合法權益；另一方面，也易使無理取鬧的個別當事人借機反復纏訴，到處申訴或采取極端行為，嚴重影響了社會的穩定和司法機關的公信力。當前，申請再審難直接影響了當事人正當權益的實現，已成為司法領域的三大社會問題之一。
（三）關于審判實踐中存在的幾個矛盾沖突問題
1．再審事由過于寬泛、原則，導致再審案件數量逐年增加。再審事由是引起再審的根據。我國民事訴訟法一方面在再審條件方面作了極為寬泛的規定，力圖為再審申請人創造最有利的條件，但此種后果卻忽視了相對方當事人的訴訟利益，造成了雙方當事人訴訟權利的不平衡狀態。另一方面，再審法定理由過于原則，致使法院的主導地位過于突出，形成再審申請人訴訟權利形式上的寬泛和實質上并不能得到有效行使的尷尬局面，造成再審申請人另尋途徑反復申訴，反而使法院再審案件數量不斷上升。
2．阻卻再審啟動條件虛設化，無限再審成為必然。民事訴訟法第182條雖然規定當事人申請再審的時限為兩年，但卻沒有規定申訴時限和再審次數，法院自行決定再審和檢察院抗訴再審更沒有任何時間限制。在申請時限超過兩年的情形下當事人自然將目光投向法院和檢察院，極力申訴和纏訴，以期達到再審的目的。敗訴的當事人在再審期間屆滿后仍可千方百計通過各種方式和途徑促使法院特別是上級法院以至最高法院對案件進行反復審理，無限再審使生效裁判長時期處于不確定狀態。
3．再審程序規定簡單原則，缺乏可操作性。無論是民事訴訟法，還是最高人民法院對民事訴訟法的《適用意見》，對審判監督程序的規范條件嚴重缺省，僅有幾條“原則性”規定，在審理范圍、程序及處理方式上幾乎沒有統一的系統操作規程，各地法院執行也不一致，極大地影響了司法的權威性和統一性。雖然最高人民法院2001年11月1日下發了《全國審判監督工作座談會關于當前審判監督工作若干問題的紀要》，2002年7月31日出臺了《關于人民法院對民事案件發回重審和指令再審有關問題的規定》，逐步規范了再審案件審理程序和統一案件的裁判標準，規定了對同一案件各級法院只能再審一次，解決了司法實踐中的部分疑難問題，但仍然有許多問題困擾著司法審判工作，如部分法院決定再審或檢察院抗訴案件，審理中當事人或產生抵觸情緒，或不愿意參加訴訟，還有許多案件事過境遷，根本找不到當事人。有的訴訟標的（不動產）已被依法轉賣了多次，無法實現再審的價值。
4．無條件的中止執行，影響了相對當事人合法權利的實現。法院裁判生效后，即開始了執行程序，而案件一旦進入再審，原生效的裁判便必須無條件的中止執行。許多當事人正是利用這一點，想方設法使案件再審，拖延案件的執行，有的則乘機轉移財產，逃避債務，其后果直接影響了對方當事人合法權益的實現，原生效裁判確定的義務成為一張“白紙”、一句“空話”。
（四）現行民事審判監督程序存在的若干弊端
上述問題反映在司法實踐和現實生活上，凸現出現行民事審判監督程序的各種弊端，其主要有：第一，導致訴訟秩序混亂，無限申訴、無限再審使得終審不終，兩審終審制形同虛設；第二，司法資源巨大浪費，既給當事人形成訴累，又使司法成本不合理地擴大；第三，終審裁判的穩定性受到影響，不斷地再審，使已經確定下來的法律關系仍處于懸置狀態；第四，造成對司法公正的錯誤評判，目前提起再審的前提是生效裁判確有錯誤，過多啟動再審程序意味著法院錯案多，再審案件一旦維持原判，當事人和社會公眾則認為被確認為“確有錯誤”的案件沒有改判，顯然司法不公；第五，嚴重損害了司法機關的形象和權威。
二、現行民事審判監督程序的完善
（一）當前學術界關于重構、改造和完善民事審判監督程序的幾種主要觀點
我國現行民事審判監督程序是以國家監督權作為基礎的再審程序，啟動主體實質上只有法院和檢察院兩個，都屬國家公權監督，其弊端表現顯而易見。那么建立以什么為基礎和模式的再審程序更為科學合理？訴訟法學界和司法實務界經過多年的充分研究和探索反思，對重構、改造和完善我國民事再審程序提出了各自的方案和主張。目前，主要的有六種觀點，第一種觀點認為，法院處于主導地位，檢察院處于附屬地位，當事人申請再審與申訴并無大的區別。第二種觀點認為，以當事人申請再審為主，以人民法院、人民檢察院提起再審為輔，且他們在發動再審上應有所分工。第三種觀點認為，取消法院、檢察院啟動再審程序的權力。第四種觀點認為，取消法院依職權發動再審，完善檢察機關的抗訴監督，建立再審之訴。第五種觀點認為，取消再審制度，完善審級制度，建立多元化的審級體制，對部分案件實行三審終審制，第六種觀點認為，按照訴權模式建立“以當事人訴權為制度的主要權利基礎，以國家的司法監督權為制度的輔助基礎”的再審程序模式。
（二）通過當事人訴權模式為基礎的“再審之訴”完善現行民事審判監督程序
筆者在從事基層法院審判監督工作實踐中，深刻認識到完善民事審判監督程僅僅進行技術上的補救和微觀層面上的調整是不夠的，而應當在立法上確立一種既符合中國現實經濟文化狀況，又與WTO規則和國際公認的民事訴訟理念相適應的具有一定前瞻性的科學、合理的民事再審制度，以克服現行審判監督程序的缺陷和不足。鑒于我國目前正處在改革開放和經濟轉型的關鍵時期，各類社會矛盾比較尖銳突出，各項法律制度和配套機制還不夠健全完善，司法人員及廣大民眾的法律素質還未達到理想化的層次，那種認為完全借鑒大陸法系國家中有關再審程序模式，完全弱化或取消國家司法監督權特別是檢察機關在民事再審中的抗訴權，建立完全單一的由當事人訴權模式形成的再審之訴的認識，與憲法有關檢察機關依法獨立行使法律監督權的規定和我國目前的客觀實際情況不符，顯然是行不通的；另外，“三審終審制”中的第三審程序主要解決的是法院未生效裁判中法律適用問題，其與再審程序有著根本不同的性質和功能，即便我國未來的《民事訴訟法》（修訂后）實行三審終審制度，也不可能廢除或以此取代民事再審程序。盡管完善民事審判監督程序的視角不同，改革層面不一，但訴訟法學界和司法實務界趨于一致的觀點還是建立一種“將現行的帶有行政化色彩的申訴和申請再審模式訴權化、程序化、法定化”的再審程序模式，以此取代現行的民事審判監督程序。
當前，各地法院受理的民事再審案件中法院自行啟動的案件比例逐漸減少，而當事人申請再審的案件逐漸增多，以重慶市一中院為例，2003年—2005年當事人申請再審的案件數為439件，已占該院再審案件總數的62.18％，并有逐年上升的趨勢，其他各地法院情況也基本相似；檢察機關提出抗訴或檢察建議的案件也基本來源于當事人的申訴。將當事人申請再審的權利，按照訴權的模式重新定位，建立以當事人訴權作為主要權利基礎之“再審之訴”模式的審判監督程序的時機基本成熟。充分尊重當事人的意思自治原則，大力疏通基于當事人訴權的再審啟動主渠道，將提起再審的權利主要交給當事人，最大限度體現司法公正和公平，已成為當前再審制度改革的趨勢。北京、福建、廣東、湖北、江蘇等地的高級法院紛紛以各種形式規范和指導本地的再審程序，積極探索和構建以當事人訴權為主要權利基礎的“再審之訴”。特別是廣東省高院制定并于2004年10月1日實施的《廣東省法院再審訴訟暫行規定》就是司法實務界積極探索再審之訴，改革和完善再審訴訟制度的成功范例。
（三） “再審之訴”模式的民事審判監督程序的主要構架
審判監督程序是一種特殊的救濟程序，其自身獨特的地位和功能，有別于一、二審程序，民事訴訟法也是單獨作為一章予以規定的。民事訴訟中的“再審之訴”就是建立在限制監督性再審，確立當事人申請再審基礎上的一種救濟性再審程序。下面，筆者結合審判監督工作的體會，對“再審之訴”模式下的民事審判監督程序的主要構架作如下構想和思考：
1. 再審程序的指導思想—— “依法糾錯”
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