[ 孟慶凱 ]——(2006-11-21) / 已閱20790次
論氣象法的本質特征
孟慶凱
[摘 要] 氣象法的本質是氣象法的立法、司法的基礎，然而在我國氣象法建設中較少對這一根本問題進行研究，因此成為氣象法制建設發展的瓶頸。本文從氣象法與氣象科學的關系，氣象法所代表的本質利益等方面出發，論述了氣象法的一些本質特征、基本原則，力圖從這一最基本的理論層面理清氣象法的特殊性，以推動氣象法的理論研究和立法、司法進程。
當今世界氣象災害頻發，給社會經濟及人民生活帶來巨大損失，隨著礦物能源的日漸枯竭，各種氣象資源如風能、太陽能等的開發利用也成為重要的替代能源，為了更有效的減輕氣象災害的損失，提高利用氣候資源的效率，人們希望用法律手段來規范氣象事業的發展，因而在整個法律體系中，氣象法占有越來越重要的位置。
從1999年氣象法頒布至今已有七個年頭，隨著新的氣象法律法規不斷出臺，氣象法制建設發展迅速，但氣象法的理論研究和探索卻存在著相對滯后的狀態。我國是一個氣象災害和氣候資源大國，現實對氣象法的迫切需要與氣象法理論研究的落后之間的矛盾嚴重制約著我國氣象事業的發展，影響著我國可持續發展戰略目標的實現。
正如一切問題的理論研究都關注其本質，關于氣象法的研究也應從其本質出發。氣象法的本質關系到氣象法在整個法律體系中的地位，決定著氣象法的立法與司法的宗旨。為更有針對性，更科學的開展氣象法制建設，有必要對現有氣象法律法規進行梳理，對氣象法律的本質特征進行深入探討，以指導氣象法制建設進一展發展。
一、氣象法與氣象科學的關聯性
氣象法作為一門新型的法律，并不在傳統法律體系之內，與諸如民法、刑法、行政法等法律部門來說，其形成的時間要遲的多，氣象法是隨著氣象科學的發展而發展起來。
在遠古文明的時代，人與自然是一種混沌同一的關系。由于原始人類脫離動物不久，只能通過采集和狩獵獲取食物，人類與動物一樣是直接處在自然的生態系統中，所擁有的技術力量并不能讓人類具有改造自然的能力，他們只能作為自然的一部分，被動的接受各種強大的自然力。這個時代的人類并未從自然中分離出來，自然界風、云、雷、電的力量遠不是處于蒙昧狀態的人類所能接近和控制的，人類對氣象僅有感性的認識，因自然氣象的威力，人類將之神化，作為偶像來崇拜。
在進入農業文明時代，通過培育野生動植物獲取食物，形成人工生態系統，開始脫離自然生態系統存在，人于是從自然中分離出來。人類創建了原始農業、牧業、漁業系統，這些原始的系統產生于人類的技術力量而存在，但卻又處于自然這個大的生態系統之內，自然界的氣象、氣候對這些原始的系統有著至關重要的影響力，原始農業是“靠天吃飯”，其實牧業、漁業莫不如是。農業文明時代的人類為使這些原始的系統有較高的效率，不得不開始關注自然氣象，努力利用自然這個大的系統為人工系統服務，避免自然這個大的系統對人工系統的破壞，人類觀察云的形態，記錄季節天象的變化，總結氣象的規律，形成了對氣象的經驗性認識。這個時代的人類并不能理解氣象變化的成因、過程，但長期的觀察可以使人類掌握一定氣象的變化時間性規律，利用這些規律調整人類活動。我國是世界上最早進行觀云測天的國家之一，3000多年前的殷商甲骨文中已民用工業表達風、云、虹、雨、雪、雨夾雪等大氣現象的文字。春秋時期鐵器的普及和農業的發展促進了人們對天氣現象的認識，《周禮》所載職官中，與氣象有關的很多，《詩經》中也不不少氣象方面的諺語，漢代《淮南子》繁育地闡述了二十四節氣，因此可以說我國在古代是氣象經驗最為發達的國家，在進入工業文明之前我國長期處于世界領先水平，這與我國古代發達的氣象經驗不無關系。雖然在農業文明時代人類掌握了一定的氣象經驗，在一定程度上可以預知氣象的變化，但總的來說人類的氣象知識還不能稱之為科學，完全是一種經驗的總結，人類對于自然氣象的認識和利用程度極為有限，人類自身的科學技術手段還不能對自然氣象產生影響，人類對自然氣象的觀測總結也處于極為粗放的狀態。這個時代的人類不再對自然界的風、云、雷、電作偶像式的崇拜，但由于自然氣象對農業、牧業、漁業的決定性影響，人類認識到必須與自然建立和諧融洽的關系，這也是中國古代“天人合一”思想的來源所在。
進入工業文明時代，人類的科學技術有了極大的提高，改造自然的能力空前的加強，以蒸汽機、紡織機為代表的工業革命使人類第一次真正掌握了自己的命運，把人類的足跡拓展到大氣圈，人類自身的科學技術手段已經對自然氣象產生了影響，甚至開始創造一定規模的人工氣象系統，如人工降雨、消雹，人類對氣象的研究也從完全的經驗性總結發展到氣象科學階段。人類的科技力量雖然空前加強，但氣象對工農業生產的影響仍然十分巨大，農業文明時代純粹的氣象經驗已不能滿足需要，為進一步利用自然氣象，人類對氣象進行理論研究和探索，發展出大量氣象儀器，動力氣象學、動力數值預報、統計天氣預報等得到發展和應用，人類對氣象的認識得到極大提高。氣象科學的縱深發展使得粗放式的氣象觀測不能適應氣象科學發展的需要，對氣象觀測予以規范化、制度化已勢在必行，最早一批指導氣象觀測的制度規范應運而生，這成為氣象法的開端，同時一直也是氣象法最重要的內容。
從最初的一系列制度規范到目前蔚為大觀的各層次氣象法律法規，氣象法的發展由始至終與氣象科學的發展相伴隨，氣象科學能做什么事，氣象科學的觸角延伸到哪里，氣象法就規范到哪里。由此可見，氣象法是隨氣象科學的發展而發展的，氣象科學的領域限定了氣象法的領域，筆者在這里將之稱為氣象科學對氣象法的限定性。《中華人民共和國氣象法》第二條規定“在中華人民共和國領域和中華人民共各國管轄的革命傳統海域從事氣象探測、預報、服務和氣象災害防御、氣候資源利用、氣象科學技術研究等活動，應當遵守本法。”。這一法條清淅的說明了氣象法所調整的對象包含在氣象科學調整的對象之內，我國臺灣省《氣象法》更在開宗明義第一條寫明“為加強氣象業務，健全測報制度，特制定本法”。
一切法律都是調整人與人之間的關系，目的在于努力達成人與人之間或人與自然之間的和諧。作為氣象法它有與傳統法律相異的依賴于氣象科學的限定性，同時它也有法律本身的性質，通過調整人與人之間的關系達到間接調整人與氣象的關系，以滿足人的要求。與工業文明時代人類科技力量大幅度提高不同，人類的思想觀念在工業文明前期跟不上科學技術的發展，仍然認為人類本身的活動對自然的影響微小，認為自然資源是取之不盡、用之不竭的，毫無節制的向自然界大肆索取，又把自然界當作天然垃圾場，任意向大氣圈排放礦物燃料的廢氣。隨著與現代科學的快速發展，人類影響自然的能力與日俱增，很快嘗到了自己種下的惡果，氣象災害的降臨日益頻繁。近年來氣候異常席卷全球，大片土地荒漠化，糧食減產，水資源和能源出現危機，在我國長江流域的特大洪水，北方的嚴重干旱給人民生產生活帶來巨大損失。由此氣象法的另一個任務也產生了，通過氣象法的調整限制人類對自然氣象破壞性影響，引導人類順應自然規律，因勢利導的利用自然氣象。
在遠古文明及農業文明時代，氣象科學極度落后，不足以產生氣象法律，主要是氣象科學落后的矛盾。到工業文明時代，氣象科學的快速發展卻使氣象法律的發展處于落后的狀態，主要是氣象法律落后的矛盾。因此根據人類的需要，前瞻性的制定氣象法律，有目的引導氣象科學的發展成為氣象法的目標之一。當前困擾人類的能源問題、全球變暖問題、氣候異常問題等都迫切需要氣象科學的發展來解決，氣象法將在引導這些方面氣象科學的發展上作出努力。筆者在這里將之稱為氣象法對氣象科學的促進性。
氣象法與氣象科學的關聯性，就在于氣象科學對氣象法的限定性與氣象法對氣象科學的促進性之間相互作用，當氣象法落后于氣象科學的發展時，氣象法就要填補氣象科學新拓展的領域，當氣象科學落后于氣象法的發展時，氣象科學就要在最需要這領域作出進步，以符合人類社會的要求。這個關系其實類似與經濟基礎與上層建筑的關系。
二、氣象法是社會公益法
不論什么法，終究代表著一定利益所在，而法的本質利益所在則決定著法的價值取向和基本理念，這是法的本質的集中體現。法律中人常說法是有個性的，如同人有著不同的性格，有著不同的利益。
在傳統法的劃分中，法分為私法和公法。所謂私法，它以公民權利為出發點和最終歸宿，“權利本位”為私法宗旨所在。古羅馬法學家烏樂比安認為保護個人利益，調整公民之間關系的法律為私法。也就是說私法并不對全社會所有利益無差別的保護，法是有個性的，私法偏愛公民。私法的本質體現在法律中，就是對私權的絕對尊重。不可否認，這其實是十分先進的理念，私權本位是無數優秀人類多年為爭取權利而斗爭的結果。人類早期的法律曾以義務為本位，以法律形式將人分為多個等級，下級對上級有不可推卸的義務，如妻子對丈夫、子女對家長、奴隸對主人、臣子對君主，義務的絕對導致上級對下級絕對的權力，這是一種“惡法”�，F代私法強調的公民權利本位能夠調動公民的積極性、創造性，促進了社會的發展。但不可否認，私法對個人的偏愛導致常常孤立的強調社會個體的意志和利益，忽視甚至對抗社會整體的意志和利益，片面的強調權利、自由，忽視對國家、社會承擔的責任，將權利和義務割裂開來。過份強調個體的權利，必然導致對社會公共利益的侵犯。
與私法不同，公法是天平的另一端。古羅馬法學家烏樂比安認為保護國家利益，調整國家與公民之間、國家機關之間的法為公法。也就是說公法著重的是對國家利益進行保護，公法愛的則是國家。公法與私法“權利本位”不同的是“權力本位”，強調國家利益，在現代公法中雖有部分限制公權力無限擴張的條款，但就公法本質而言，國家權力的絕對性是處于最高地位的。公法強調國家權力，對政府的行政效率、動員能力，對國家利益的維護無疑是積極的。但同樣，為了國家利益犧牲公共利益也是公法的選擇。在人類科技力量低下的時代，限于當時的條件，人類的活動不足以影響自然，因此所謂利益只有國家利益與個人利益之劃分，對于同時影響國家與個人的社會公共利益，因客觀條件的限制，還不能進入人類的視野。科技發展到工業文明時代，人類的足跡已遍及整個自然，自然已被深深烙下人類的烙印。自然與人類之間已形成互動，氣候異常、土地荒漠化、全球變暖等氣象災變無一不與人類的活動有重大關系。這些氣象災變損害的不僅僅是社會個休的利益，同樣損害了國家的利益。
科技的發展使人類的活動影響到了獨立于國家利益與個人利益之外存在的社會公共利益，那么為保護這種社會公共利益，自然出現了一種新的法的類型，即社會公益法。我們研究氣象法的本質，會發現氣象法既非為保護國家利益而設，也非為保護私人利益而設，氣象法通過調整人與人之間的關系達到人與自然氣象之間的和諧，氣象法之利益所在為全社會甚至于全人類之利益。傳統之公法與私法在考慮全社會之利益的問題上，因公法與私法本質利益所在，不但不對社會公共利益進行保護，有時反而會為“個人權利”或“國家利益”對社會公共利益進行損害。氣象法為社會公益法，以保護社會公共利益為最高原則，在氣象法之設計當中，為保護全社會之公共利益，同時對“國家利益”和“個人權利”進行限制，其目的在于避免氣象災害和利用氣象資源為全社會服務，從而實現國家與個人利益的雙贏。
公法為保護國家利益存在，私法為保護個人權利存在，社會公益法為保護社會公共利益而存在，三者各有自身保護的利益，三足鼎立，相互制約，相互促進，共同構成現代法律體系。
社會公益法之理論，當前法學界尚有爭議，有學者認為所謂社會公益法只不過是當前社會發展中公法與私法日益擴展形成的相互滲透交叉部分，只說明公法、私法之間的界限不再象以前那樣清晰，但公法與私法的劃分仍然是正確的，兩者滲透交叉的部分仍然不影響其本質屬性。筆者認為這是已孤立靜止的觀點在看待法律的發展，法律作為上層建筑是建立在經濟基礎與自然科學基礎之上的，當代自然科學迅猛發展早就深刻的影響了法律的發展，從人類能夠以自身的科技影響自然開始，一種新的不同于國家利益與個人權利的利益已進入人類視野，出現新的利益必然出現新的為保護這種利益而生的法律類型。氣象法的社會公益法屬性是氣象法本質的體現，并因此決定了氣象法社會責任本位原則、公益優先原則的理念與功能。
具體來說，氣象法的社會責任本位原則主要體現在：氣象法以為全社會避免氣象災害、利用氣候資源為自身的任務，以保護社會全體的利益為根本目的。那么在氣象法中應以社會公共利益的保護為已任，在法律設計、法律施行和法律教育中均應以保護社會公共利益為中心。作為氣象法的任務，在于將社會整體利益這塊蛋糕本身做大，避免因過分追求較小的國家利益或個人權利而損失較大的社會整體利益。由于氣象法之利益并不體現在氣象事業本身，而是通過更有效率的取得國家利益或個人權利間接實現氣象事業的利益，因此氣象事業的投入必然是以國家的投入為主。
氣象法的公益優先原則主要體現在：當氣象法所保護的社會公共利益與國家利益或個人權利相沖突時的取舍。由于氣象法保護的社會公共利益是為更好的實現國家利益和個人權利，其本身高于公法與私法保護之利益，因此當出現沖突的時候國家利益或個人權利應讓位于氣象法保護之社會公共利益。氣象法的公益優先原則還表現在國家以強制的行政權力推行氣象法的各種標準，即規定各企業、氣象事業單位、個人承擔按氣象標準行事的義務。氣象法中的標準十分常見，如在雷電災害防御中的各種標準，在氣象探測環境保護中的各種標準等等。各種氣象標準既是氣象法的開端，也至今是氣象法中最重要的內容之一。在現行法律法規中如對氣象探測環境的保護，可能導致對個人擁有使用權土地的使用權進行限制，可能對國家的公路、鐵路、橋梁等基礎設施建設產生影響，人工影響天氣作業可能會對需要陽光的行業產生影響，但法律規定都必須讓位于氣象探測環境的保護或人工影響天氣作業，這就是氣象法公益優先原則的體現。
三、氣象法是實體法
實體法與程序法也是法律的基本分類方法之一。其劃分標準在于法律的內容是規定法律主體在社會關系中的實體權利義務還是規定法律主體在以司法機關為主導的訴訟關系中的程序性權利義務，前者為實體法，后者為程序法。因此，實體法決定了法律主體在發生交往時的具體權利義務，程序法則決定了法律主體在發生異態交往時即法律訴訟時的訴訟權利義務。氣象法之內容在于規定國家、公民、法人、其他組織在氣象法律關系中具體的權利義務取舍，所以氣象法應屬于實體法。
與氣象的實體法性質相對應，作為氣象法律訴訟并無單獨的氣象訴訟法。在當前氣象法律訴訟中使用的是行政程序法，這種做法是比較合適的，與氣象部門為法律授權的行政主體地位相適應。雖然氣象法律訴訟與一般行政訴訟不同，有其特殊性，與氣象科學密切相關，取證不同于一般行政訴訟等，但占主導地位的是氣象法律訴訟與一般行政訴訟的共同性，如氣象部門的行政主體性質，氣象部門行為的先定性，氣象部門行為的法律限定性等。在氣象法律訴訟中使用行政訴訟規則是符合氣象法律特性的，但要注意在訴訟過程中氣象法律訴訟的特殊性。
我國一向有重實體輕程序的弊病，加之氣象法的公益優先原則，很容易造成氣象行政訴訟只追求實體公正而忽略程序公正，必須注意，程序法自有其獨立的價值與生命，而程序公平與程序正義本身即為法律公平與正義之應有，切不可以犧牲程序價值求得實體公正，這樣反而會偏離公正之真義。
四、氣象法是國內法與國際法相結合的法
氣象法首先是國內法，每一個國家的氣象條件都有其獨特性，各個國家依據各自國家氣象條件的獨特性發展自己的氣象法，形成各自氣象法律體系。但所有人類共同生活在一個大氣圈之內，每個國家獨特的氣象條件產生的影響又常常會通過大氣圈的交流影響到其它不同的國家，不可能將一個國家對氣象施加的影響僅控制在其國界之內。如同各個不同國家排放的二氧化碳共同影響著地球變暖，中國發生的沙塵暴通過平流層的運送甚至達到大洋彼岸的美國，青藏高原的臭氧層變薄是全世界排放氟化物的共同結果，氣象問題的全球性必然要求進行世界性的氣象合作。人類共同擁有一個大氣圈的現實決定了氣象災害不可能為某個國家或階級、個人獨自承受，形成的氣候資源也不可能為某個國家或階級、個人單獨享有。
世界氣象組織（WMO）是我國最早參與的國際合作組織之一，目前我國加入了大量氣象國際公約，如《保護臭氧層維也納公約》、《氣象變化框架公約》等等。我國與140多個國家和地區開展氣象科技合作與交流，與20多個國家簽訂了氣象科技合作協議。這些國際條約、公約也是國內氣象法的重要淵源，根據國際法效力高于國內法的法律原則，在國內氣象法與氣象國際條約產生沖突時還要優先適用國際法。
因此在氣象法的立法及司法中，既要考慮到各自國家氣象條件的特殊性，因地制宜的制定一國氣象法，又要考慮到氣象影響的區域性、全球性，作好氣象國際合作，不可以鄰為溝壑，在國際間合理分配先進利益解決糾紛。
氣象法作為一個新型的法律部門，與傳統法律有著很大不同，同時隨著氣象科學日新月異的發展，氣象法律也處于不斷變動之中，要比其本質作出準確的判斷很不容易。但如果不對氣象法本質進行研究，單純的頭疼醫頭、腳疼醫腳的制定氣象法律，在實踐中必須不利于氣象事業的發展。所以在研究氣象法過程中，緊跟氣象科學的發展，了解社會對氣象事業的需求，解放傳統法律思維的束縛就十分重要。只有當我們把氣象法的本質特征研究透徹，才能清晰的把握氣象法發展的脈絡，才可更好的協調全面推動氣象法的立法、司法，為氣象事業的發展打下堅實的基礎。
[參考文獻]
[1]中國氣象事業發展戰略研究課題組:《中國氣象事業發展戰略》
[2]潘靜成、劉文華：《中國經濟法教程》
[3]臺灣氣象法
作者：孟慶凱
單位：云南省昆明市氣象局
