[ 許文族 ]——(2001-11-28) / 已閱24621次
簡論我國加入WTO之后檢察機關面臨的機遇與挑戰
許文族
世界貿易組織（WTO）是世界經濟全球化客觀過程的產物，共擁有135個成員，貿易量占世界貿易95%以上，是世界上最大、最有影響的多邊經濟貿易組織。我國從1986年啟動復關談判程序以來，經過十四余年的努力和斗爭，終于加入WTO，這標志著我國對外開放進入一個新階段，我國將在更大范圍內和更高程度上參與經濟全球化進程。加入WTO不僅僅是一個經濟貿易問題，同時也意味著我國將通過立法和司法履行自己的國際承諾。加入WTO，也將使檢察工作注入更多的涉外因素。檢察工作不僅要面臨國內民眾的評價，還要面臨WTO組織及所有成員方的評價。入世，將給檢察機關帶來新的機遇和挑戰，以下筆者就此談談自己的粗淺看法。
一、我國加入WTO之后檢察機關面臨的機遇
1、加入WTO，必將促進我國的民主與法制建設，加快中國法治化進程，為檢察工作的開展提供強有力的法治保障。
WTO對中國最深刻的影響在于它推進中國的法治進程。這種影響概括起來就是“深刻，全面，強烈”�！吧羁獭痹谟赪TO將影響中國的公法制度，推動政府行為走向法制化；“全面”是指WTO的影響涉及中國立法、行政、司法的各個方面；“強烈”則是說WTO的貿易爭端解決機制和貿易審查制度以及其他WTO的監督機制將使中國政府面臨一種前所未有的強大的外在推動力，一種推進法治的外在動力。我國加入WTO后，政府將在確保法律的透明度、統一法律實施等方面履行承諾，與“依法治國”方略相呼應，全面展開第三次法律變革，從而對我國的法治化進程產生深遠的影響。
WTO對中國的立法、行政和司法制度的總要求是：第一，法的透明性；第二，統一公正合理的法律實施；第三，獨立的客觀的公正的司法審查。這三項普遍性要求在實質上構成現代法治的價值核心，體現著現代法治的根本方向和發展趨勢。
加入WTO后，我國的法律法規體系必須與國際慣例接軌，特別是涉及投資、金融、證券、貿易、競爭、信息、消費者權益等涉外經貿方面的法律法規，必須予以完善。WTO透明度原則要求各成員國有關經濟貿易的法律法規、政策必須公開透明，同時要求各成員國在制定各自的經濟政策過程中，提高透明度，以使制定的經濟政策更具有科學性和可預見性。根據WTO的基本原則和規劃，以及國際經濟發展規律的客觀要求，我們要進一步加大對國內法律法規的清理和立、改、廢工作，促進法律法規的進一步健全和完善。
加入WTO，必將促進我國的民主與法制建設，加快依法治國進程，進一步提高領導層和國民的法治意識，在全社會形成“依法辦事”的良好氛圍，為檢察工作的開展提供強有力的法治保障。
2、加入WTO，必將促使社會法律觀念發生積極的變化，有利于檢察機關更加全面地發揮法律監督職能。
法律觀念是法律文化的核心內容，法律文化是法律意識形態以及與法律意識形態相適應的法律規范、法律制度。一國的法律文化，表明了法律作為市場經濟體制運行調整器在該國的發展程度，以及人們對法律機構、法律職業者等法律現象和法律活動的認識、態度、信服和知識等方面的水平。中國加入WTO不僅意味著給中國經濟發展帶來好處，也展示給我們一系列全新的法律觀念。這些觀念，是全面提高公民法律意識的難得機遇，也是中國法制現代化的根本動力所在。檢察機關是我國的法律監督機關。長期以來，社會對檢察機關職能的認知是比較膚淺和不全面的，往往認為它是一個從事反貪和公訴的司法機關，事實上這不利于檢察機關職能的充分發揮。加入"世貿"后，隨著國外法制觀念的涌入和影響，此種認識必然會有所改變，社會會更期望個人的合法權益、基本人權得到有效保護，期望檢察機關加大監督力度，加強對公安機關偵查活動的監督，對審判機關民事行政案件審判活動的監督，等等。這些都需要檢察機關充分發揮檢察職能，完全履行法律所賦予的職責。
3、加入WTO，必將加快我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，為檢察機關更加深入地開展反腐敗工作創造良好的法制環境。
我國當前的法律制度是在發展社會主義市場經濟過程中不斷探索并汲取世界各國經驗的基礎上形成的，既反映出各國市場經濟的共同特征，又具有鮮明的中國特色。
市場經濟從某種意義上講就是法制經濟。世界貿易組織需要各成員國內市場經濟的發展水平應達到確保經濟良好運行的應有水平，一國法制環境（包括立法和司法兩方面）的優與劣就成為衡量該國市場經濟發展水平的一個重要指標。中國加入WTO，就必須遵守WTO的基本原則和規則，遵循市場經濟的普遍規律，這在客觀上將促進我國社會主義市場經濟體制的建立和完善。WTO規則要求我們進一步做到政企分開，政府不直接干預企業的生產經營活動，進一步確立企業在市場經濟中的主體地位，使企業盡快成為法人實體和市場競爭的主體。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，全方位的對外開放局面也將形成，金融體制改革、稅制改革、政府采購制度的改革、企業法人治理結構的建立等，在提高我國經濟競爭力，促進經濟發展的同時，必將極大地促進涉及體制、機制方面，影響反腐敗斗爭深入下去的深層次矛盾的妥善解決，為從源頭上預防和治理腐敗提供良好的環境保證。
4、加入WTO，有利于轉變政府職能，提高政府管理效率，嚴格依法行政，為檢察機關反腐敗提供體制、機制上的保證。
WTO各成員政府僅僅是市場競爭規則的制定者，不是市場競爭的直接參與者，不能直接介入國內外市場的競爭。WTO奉行“盡可能少的行政干預”。這就要求我們必須進一步轉變政府職能，把政府職能轉變到市場競爭規則的規定、嚴格依法行政、運用法律手段管理經濟和為企業提供服務上來。加入WTO必將促進政府及各部門在行政管理體制、機制、內容、范圍、手段、方式等方面的改革，提高行政管理效率，避免因政府及各部門“辦事效率不高”導致的腐敗現象。在市場準入方面，WTO市場準入原則要求必須放寬企業進入市場的條件和限制；在市場秩序方面，WTO要求取消地方保護和行業保護等不利于形成統一市場的行政行為；在市場主體方面，WTO非歧視原則要求取消差別對待，平等對待國內和國外企業，給國外企業進入國內市場以公平的待遇。這些都為減少權力干預市場引發的以權謀私等腐敗現象提供了體制和機制方面的保證。
5、加入WTO，必將促進我國加快司法改革步伐，為檢察改革的深入發展創造有利的條件。
中國改革開放20多年來，圍繞司法公正和效率的司法改革無論在理論上還是實踐中都成為整個社會關注的熱點。加入WTO之后，要求我們具有統一的、合理的、完善的法律規則，WTO的另一要求是這些規則要能夠得到公正、有效的執行，這就意味著我們的目光從立法領域轉向了司法領域。根據WTO的要求，在司法領域中，一方面司法機構要獨立于政府，從而保證公平合理的法律能夠得到有效、公正的執行；另一方面要求司法機構具有審查行政法規的權力。因此，中國伴隨加入WTO也進入了一個“司法的時代”，在這個時代，我們必須解決司法獨立的問題，這就意味著我們從觀念到制度，從司法外部到司法內部都要進行全面的改革，這就必然為檢察改革的深入發展創造空前的機遇。
檢察機關要有機遇意識，充分預見和認真研究加入WTO對人們價值觀念和我國法律制度帶來的巨大變化，解放思想，轉變觀念，與時俱進。以加入WTO為契機，積極推進檢察機關的理論創新、體制創新和制度創新，把檢察改革放在加入WTO的社會大背景下進行，探索和建立符合加入WTO后的中國國情的檢察制度和工作機制，大膽探索與國際檢察制度接軌的新體制。
二、我國加入WTO之后檢察機關面臨的挑戰
1、加入WTO，必然要求在執法中貫徹公正、公開、透明的原則，這對我國司法機關—包括檢察機關傳統的執法觀念是一種挑戰。
WTO的法制統一、非歧視性和公開透明三項基本原則，不僅是對每個成員國制定有關法律、政策和措施所提出的要求，也是執法司法行為的基本要求。我國法律制度中有關透明度原則的規定很少，重視程度也不夠。在我國現在司空見慣的“內部文件”、“會議紀要”等等，往往是政府施政和司法判案的依據。
“入世”以后，我國不僅經濟置于全球化浪潮之中，我國的執法工作也將置于WTO成員的監督之下。任何原因造成的執法偏差，都可能影響我國聲譽。大量國外公司、企業的涌入，使我們的執法對象多元化，片面強調保護某些企業的合法利益或者對中方企業和外方企業的內外有別將不再適合入世后的執法需要，也不符合在法律面前人人平等的法律精神。因此在我們的執法過程中，必須進一步增強公正執法的觀念，嚴格依照法律程序辦案，不因國籍和身份的不同而發生偏袒傾向，執法中必須徹底摒除因地而異、因時而異的執法觀念�！�
我們幾十年的執法經歷，已經形成了一種固有的習慣思維定勢，辦案習慣于秘密進行。司法程序進行之中難于接受外界的介入。而WTO的透明度原則要求司法程序公開，這對我們的習慣意識是一種挑戰:司法程序公開并不是泄密，我們的執法活動要接受更為廣泛的監督。
2、加入WTO，必然導致我國的法律環境產生重大變化，這對檢察工作的法律依據及法律適用都將是一種挑戰。
一方面，就我國目前的立法而言，不少領域都與WTO規則體系存在著差距甚至沖突。這種差距和沖突一方面表現在外資法、行政法、海商法等領域的制度與WTO規則的沖突上，另一方面表現為金融服務、政府采購等方面的法律空白。按照WTO規則，我國與WTO規則不相適應的行政法、民商法、經濟法等法律、法規都應當進行修改和補充。 法律、法規的修改和補充必然對檢察機關在法律適用上提出挑戰。
另一方面，今后檢察機關不僅要依據國內法開展工作，還要依據國際法開展工作。在認定犯罪過程中，特別是對金融詐騙、侵犯知識產權、走私等破壞市場經濟秩序犯罪以及恐怖、洗錢、黑社會等跨國犯罪的認定，會更多地以國際法和國際慣例為標準。由于對國際法原意的理解會產生更多的歧義，將不成文的國際慣例轉化為成文的國內法還需要一個長期的立法過程，將給各項檢察工作，尤其是偵查、批捕、起訴、控申等工作提出新的挑戰。
3、 加入WTO，我國刑事犯罪形勢將發生重大變化， 刑事檢察工作面臨嚴峻挑戰 。
首先，犯罪總量將在一個時期內呈上升趨勢。加入WTO后我國經濟發展將獲得新的機遇，但由于我國一些企業競爭力在一段時期內不敵外國企業而導致失業和流動人口增加等原因，加入WTO后可能引起犯罪總量的上升。
其次，犯罪類型出現新的情況。第一，恐怖犯罪有所增加。加入WTO使我國融入全球化的世界經濟格局中，美國9·11事件讓人們看到了恐怖犯罪對經濟、社會的巨大破壞力，也在恐怖分子中起到了示范作用。而對國際恐怖犯罪，檢察機關還有待加強思想準備和應對措施。第二，黑惡勢力、集團犯罪大量增加。中國大陸有許多具有黑社會性質組織正在不斷借鑒外國和港澳臺地區的黑幫組織模式來組織犯罪集團，實施犯罪。在中國加入WTO后，國外和港、澳、臺地區的黑社會組織必將趁機進入國內，增設類似“堂口”、“會所”性質的分支機構，與國內不法分子相勾結，從事有組織的犯罪活動。其中值得注意的是在偏遠地區、農村基層中，還存在相當量的“人治”現象，這在一定程度上為犯罪滋生提供了養份，特別是靠近國境的地區，國外的犯罪組織將很可能誘使他們加入犯罪集團、黑社會組織，共同為非作歹，危害國家和人民。第三，環境犯罪日趨突出。加入WTO后，國際環境標準、質量標準將大量引入我國，不僅對國內產業和環保事業產生重大影響，也降低了認定環境犯罪的條件，原來不認為是犯罪的行為將被當作犯罪處理，而環境犯罪的認定和處理有賴于相關的科技知識，這給檢察機關提出了新的課題和更高的要求。第四，各種金融詐騙犯罪、知識產權犯罪、公司企業犯罪等經濟犯罪將明顯增多。加入WTO的直接后果是國際貿易自由化，金融流通更加頻繁。證券期貨、投資貿易、銀行保險、知識產權等熱點領域將出現新的漏洞，成為經濟犯罪的高發部位。
最后，經濟犯罪中的具體罪名也將此消彼長。一是走私犯罪將有所減少。根據WTO的基本規則，各成員方必須減讓關稅，這將大幅度減少走私的利潤，走私無法再給犯罪分子帶來巨大的收益，自然會減少。二是跨國犯罪將大為增加，犯罪出現國際化趨勢。隨著資金、物資、人員國際間的頻繁流動，犯罪分子也會突破國界，跨國實施洗錢犯罪、恐怖犯罪、毒品犯罪、環境犯罪、拐賣人口犯罪、偽造貨幣犯罪等。三是利用高科技手段特別是利用計算機網絡和生物技術實施的犯罪，如傳播計算機病毒、危害信息安全、傳播細菌病毒等犯罪將會增加。
4、加入WTO，我國職務犯罪將會出現新的特點，給檢察機關查辦職務犯罪工作帶來新的挑戰。
貪污賄賂犯罪將一改目前普遍、多發的特點，呈現集中、嚴重的態勢。WTO將削弱政府干預和控制經濟行為的能力與壟斷地位，這必然削減職務犯罪賴以產生的權力優勢基礎，把貪污賄賂犯罪壓縮在較小的范圍內。但少數掌握經濟實權的人一旦犯罪得手，其數額和影響就相當巨大。
職務犯罪主體身份的界定將更加困難。入世后隨著投資主體、投資市場和領域的多元化，以及所有制中混合成份的日益增多，將造成貪污賄賂犯罪主體身份的進一步復雜化。入世后政府直接參與經濟管理的職能將逐步縮小和轉移，給瀆職犯罪主體的界定也帶來新的問題。
“入世”后，資產重組的形式更加靈活，方式越是靈活，就越是難以監督，難以有效地防止暗箱操作，國有企業中很可能出現一批新的恣意侵吞國有資產的腐敗分子。 侵吞國有資產及導致國有資產流失的案件將有可能上升，且呈現瀆職與貪污受賄行為交叉的特點。侵吞國有資產及導致國有資產流失的案件會出現在更廣闊的行業和領域，且犯罪手段會不斷翻新，呈現智能化程度高、隱蔽性強、調查取證難等特點，給案件的偵破及處理帶來極大困難。
職務犯罪的行業性特點將更加明顯。入世后在政府的一些部門如掌握審批、質檢、檢疫、安檢等職權的政府官員容易成為一些投機分子拉攏腐蝕的重點對象。
國際社會及輿論環境對檢察機關查辦職務犯罪的要求將更高。入世后，國外投資者必然會按照他們在本國及其他國家所享有的法治環境及公正市場秩序來要求各級政府。他們對我國市場競爭是否真正體現“公開、公正、公平”的評價，一段時期以內將會集中在各級政府是否能夠有效地遏制各種腐敗行為上。這就要求檢察機關繼續加大懲治力度。
5、加入WTO，檢察機關作為社會公益法律代言人的角色將更加突出，民事、行政檢察工作面臨新的課題。
我國行政訴訟法只建立對具體行政行為不服提出的行政訴訟，其目的是救濟個人免受違法的具體行政行為的損害。我國行政訴訟法立法時理論不完善，沒有引入主觀訴訟，才產生了這一制度上的缺陷�，F在，在承認客觀訴訟的基礎上，應當考慮建立主觀訴訟，以適應時代發展的需要。特別是WTO規定的中國政府的義務，很多都涉及了國家公益的職能。為了保護公共利益，各國都通過行政訴訟予以保障，而我國卻無人代表公共利益提起行政訴訟。行政訴訟中，公共利益受損害(如假冒商標、環境保護等問題)發生的公害事件，檢察機關應當有權起訴。面臨著入世的機遇和挑戰，很有必要重新設計我國的行政訴訟機制。
為保障市場經濟條件下弱勢群體的利益，應進一步加強檢察機關對司法的監督職能。對涉及國家、集體和公民重大利益的案件或違法行為后果比較嚴重，但無原告或原告無能力訴訟；或受害人不敢提起訴訟，或當事人惡意通謀規避法律的案件以及檢察機關受理公民控告，或通過其他方式發現的認為有必要參加監督的重大案件檢察機關應主動介入，積極參與。尤其在加入"世貿"之后，許多糾紛都可能是跨國性的，如果僅依靠弱勢群體自身的力量，由于在人力、財力等資源上的限制，他們不可能與實力強大的市場主體相抗衡，即使有法律上的明確保障，其應有權益也是難以實現的。如產品質量導致的眾多消費者利益受損，這就可由檢察機關代為提起民事訴訟。這是深化檢察改革，完善和發展社會主義市場經濟體制的客觀要求，也是民事、行政檢察工作適應國家利益需要，與世界經濟和法律接軌的必然趨勢。
我國民事、行政、經濟法律法規的不統一、滯后甚至空白，將更加不利于檢察機關入世后監督工作的開展。在增加的涉外民事行政訴訟案件與以往中國法人、公民相互之間發生的案件相比，取證難度加大，要求標準相對提高，而且由于各國民事訴訟法律對涉外案件的識別、認定、管轄權、舉證及證據的使用等方面存在很多沖突，作為對法院判決進行監督的檢察機關如何做好監督工作遇到新的課題。
檢察機關是我國的法律監督機關，它不但承擔著對各類違法犯罪行為的追訴權，而且在保護國家經濟利益安全上法律也賦予其明確的職責。面對急劇變化的國內環境，檢察機關應充分地發揮民事行政檢察監督方面的職能作用，積極扮演社會公益法律代言人的角色，保護各利益主體的合法權益不受侵犯，保護正常的市場競爭行為。
6、加入WTO，我國檢察工作與國際接軌，對檢察機關及檢察官素質都提出更高要求。
中國加入WTO之后，與世界各國的經貿往來、人員交流會進一步增多，各種涉外案件必將逐漸上升，國際司法協助案件日益增多。同時，一些國外律師機構和律師通過一定的法律程序將逐漸取得進入國內開展法律業務的資格，國外的公證文書也將取得直接的證明效力。檢察機關涉及律師業務的工作以及涉外證據的采信和使用，尤其是審查起訴和出庭公訴將面臨新的壓力。
與“入世”后的執法要求相適應，必須有一批熟知法律，熟悉WTO規則，懂外語，能熟練使用現代化辦案工具的檢察官。但由于歷史的原因，檢察官的整體素質明顯不適應“入世”要求，至于能夠在工作中準確使用外語交流和熟悉國際法乃至WTO規則的人才更是寥若晨星。這種現狀顯然無法適應“入世”與國際接軌的要求。因此， 各級檢察機關都要加強隊伍建設，盡快培養出一批既精通國內法，又精通WTO的協定、協議及其它國際法和國際慣例的高素質人才并予以重用。
2001年11月11日，江澤民總書記在考察南海市時指出，“入世是機遇又是挑戰”。入世對檢察機關既有機遇又有挑戰，面對這些機遇和挑戰，檢察機關必須采取積極措施，盡快適應入世后執法的需要。要充分認識入世給我國檢察機關帶來的影響，克服消極情緒，從思想上為入世作好準備。同時要通過各種學習培訓提高檢察官現有的文化素質，正確掌握WTO規則內涵；加強檢察職業教育，加大檢察改革的力度，適應新形勢下檢察機關執法工作的需要。
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