[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱16422次
人事爭(zhēng)議仲裁與司法審判的關(guān)系
何寧湘
一、人事爭(zhēng)議仲裁的性質(zhì)
人事爭(zhēng)議仲裁，是依據(jù)國(guó)家法律或者國(guó)家人事部規(guī)范性文件規(guī)定設(shè)立在各級(jí)人事行政機(jī)關(guān)內(nèi)的人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)，對(duì)人事爭(zhēng)議仲裁當(dāng)事人提出的仲裁申請(qǐng)，依照其規(guī)則進(jìn)行調(diào)解和裁決的人事爭(zhēng)議行政處理。人事爭(zhēng)議仲裁具有國(guó)家行政強(qiáng)制力，是公權(quán)力裁決的處理方式。由于仲裁委辦事機(jī)構(gòu)本身就設(shè)在人事行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制上，本身就是人事行政機(jī)關(guān)的行政部門，事業(yè)單位與其工作人員與這個(gè)行政部門都存在著直接的、較強(qiáng)的利害關(guān)系，故其仲裁的公平性、公正力都較低，實(shí)屬完完全全的行政仲裁。
從實(shí)踐上看，人事部門在實(shí)行人事爭(zhēng)議處理之始就沒有打算，也沒有這個(gè)能力，在公正性、公平性上作出努力。他們更在乎其手中的權(quán)力。理論上講，原本應(yīng)是由人事爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人自愿將他們之間的爭(zhēng)議提交第三人做出公正的裁決。當(dāng)事人之間發(fā)生爭(zhēng)議或者權(quán)利受到侵害時(shí)，其享有法律賦予的不可剝奪、不可讓予的請(qǐng)求中立的司法機(jī)關(guān)給予公正裁判的權(quán)利。這些權(quán)利的享有不應(yīng)受到任何的限制，而現(xiàn)行體制與人事爭(zhēng)議處理機(jī)制，人事爭(zhēng)議處理的模式不具有選擇性，因此也沒有，也不可能有第三人來作民間仲裁。當(dāng)事人想最終實(shí)現(xiàn)法律途徑解決人事爭(zhēng)議，必須先進(jìn)行人事爭(zhēng)議仲裁，那怕空走一次程序也是無法省略的。由此可見，我國(guó)的人事爭(zhēng)議仲裁“仲裁前置程序”嚴(yán)重的妨礙了人事爭(zhēng)議當(dāng)事人行使解決爭(zhēng)議權(quán)利的自由。
人事爭(zhēng)議訴訟，指人事爭(zhēng)議當(dāng)事人不服人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的裁決，在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院起訴，人民法院依照民事訴訟程序，依法對(duì)人事爭(zhēng)議案件進(jìn)行審理的活動(dòng)。此外，人事爭(zhēng)議的訴訟，還包括當(dāng)事人一方不履行仲裁委員會(huì)已發(fā)生法律效力的裁決書或調(diào)解書，另一方當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的活動(dòng)。
人事爭(zhēng)議訴訟，是處理人事爭(zhēng)議的最終程序，它通過司法程序保證了人事爭(zhēng)議的最終徹底解決。由人民法院參與處理人事爭(zhēng)議，從制度程序上將人事爭(zhēng)議處理工作納入了法制軌道，有利于保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)，有助于監(jiān)督人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的裁決，有利于生效的調(diào)解協(xié)議、仲裁裁決和法院判決的執(zhí)行，這是人們的良好初衷。
人事爭(zhēng)議仲裁與人事爭(zhēng)議訴訟是完全不同的，兩種處理爭(zhēng)議的方式，兩者之間在主管、管轄、受案范圍、時(shí)效、法律依據(jù)、法律適用、程序法都完全不同。因此兩者之間不存在內(nèi)在的相互關(guān)系，只是在時(shí)間上，仲裁在先，訴訟在后，時(shí)間是不重合，程序上不交叉，具有承繼性，兩者之間不存在法律意義上的程序銜接，只是基于制度設(shè)計(jì)的瑕疵，致使兩者之間有了若干關(guān)聯(lián)、沖突，甚至是嚴(yán)重的無解沖突。人事爭(zhēng)議處理模式實(shí)行的是具有中國(guó)特色的行政仲裁加民事訴訟(司法監(jiān)督)的特別程序模式。它對(duì)人事爭(zhēng)議當(dāng)事人相對(duì)直接訴訟，似乎是多了一個(gè)法律救濟(jì)途徑，對(duì)于社會(huì)主義民主與法制機(jī)制而言，則是對(duì)行政仲裁的司法審查與監(jiān)督，這里討論兩者的“關(guān)系”也正是以此為基點(diǎn)。理論上講，民間仲裁在程序上比較寬松，給當(dāng)事人以一種和諧處理的氛圍與寬泛的處理范圍。而訴訟處理則基本是剛性的與較為嚴(yán)格的受案范圍。如何解決既要保持司法審判的權(quán)威與嚴(yán)格性，又要全面的保護(hù)人事爭(zhēng)議當(dāng)事人的合法權(quán)益，正是現(xiàn)行人事爭(zhēng)議處理模式中要解決的兩難問題。
二、兩種程序的沖突
“又裁又訴”的“一裁兩審”模式的制度設(shè)計(jì)，人事爭(zhēng)議仲裁裁決作出后，若當(dāng)事人不服仲裁裁決，依法向提出人民法院提起訴訟，就必然導(dǎo)致仲裁裁決不發(fā)生法律效力。如果仲裁當(dāng)事人均不起訴，起訴期間屆滿(15日)，仲裁裁決便發(fā)生法律效力，可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
在當(dāng)事人不服仲裁裁決的起訴案件中，可能出現(xiàn)當(dāng)事人因?qū)χ俨貌脹Q的裁決項(xiàng)目部分不服起訴，此時(shí)由于起訴導(dǎo)致仲裁全部裁決項(xiàng)不發(fā)生法律效力。此時(shí)人民法院對(duì)仲裁裁決是否進(jìn)行全面審查是關(guān)鍵。由于人民法院審理人事爭(zhēng)議案件適用的是民事訴訟法，如果法院進(jìn)行全面審查將違反民訴法“不告不理”原則，如果法院按照“不告不理”原則只對(duì)起訴部分的裁決項(xiàng)進(jìn)行審查，未起訴項(xiàng)就得不到法院判決的確認(rèn)，也不能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，因此兩種處理爭(zhēng)議所適用的程序機(jī)制就發(fā)生了嚴(yán)重沖突。
一般情況而言，爭(zhēng)議仲裁程序與訴訟程序之間不產(chǎn)生沖突，也不存在兩種程序的銜接問題。在時(shí)間上，爭(zhēng)議仲裁在先，訴訟程序在后，具有承繼性，在時(shí)間上不重合。從制度設(shè)計(jì)上，“一裁兩審”的糾紛解決格局，“裁”與“審”由不同的組織適用不同的程序進(jìn)行，二者不交叉，在面上不會(huì)產(chǎn)生沖突。兩種糾紛解決機(jī)制只發(fā)生在特殊情況下，發(fā)生沖突。這種沖突與不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在爭(zhēng)議仲裁程序與民事訴訟程序之間在法理、法律的過渡方面。核心問題是：法院全面審理與“不告不理”導(dǎo)致仲裁裁決不能執(zhí)行的沖突。
三、管轄
關(guān)于管轄，這里是指人民法院對(duì)當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服向人民法院起訴的人事爭(zhēng)議案件的管轄。四川、云南、貴州、江蘇、黑龍江、重慶六�。ㄖ陛犑校└呒�(jí)人民法院的《意見（或指導(dǎo)意見）》中規(guī)定大致以下幾種情形：
1、事業(yè)單位所在地：除重慶市外的五省（直轄市）高院規(guī)定為“事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件由事業(yè)單位所在地或聘用合同履行地的基層人民法院管轄”。其中以“事業(yè)單位所在地”來確定人民法院對(duì)人事爭(zhēng)議案件的管轄，應(yīng)當(dāng)沒有問題。
2、聘用合同履行地：而以“聘用合同履行地”作為確定法院管轄權(quán)的依據(jù)就存在較大問題。工作人員一般在事業(yè)單位的所在地上班，如學(xué)校、醫(yī)院。故多數(shù)情形下，聘用合同一般在工作地、工作崗位上與工作中得以履行。但也有很多事業(yè)單位因經(jīng)營(yíng)、機(jī)構(gòu)職能性質(zhì)，其工作人員的工作或工作地是流動(dòng)的，或固定在與簽訂聘用合同的事業(yè)單位所在地不一致的其他地點(diǎn)，如學(xué)校所辦的外地分校，醫(yī)院的外地分醫(yī)院或?qū)？漆t(yī)院，以及科研機(jī)構(gòu)、工程監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督等等。若因工作流動(dòng)或工作地不固定而認(rèn)為聘用合同的履行隨之流動(dòng)，或者工作人員在甲地與事業(yè)單位簽訂合同，而工作在丙地，就以丙地為聘用合同履行地或發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的臨時(shí)工作地為聘用合同履行地來確認(rèn)人民法院的管轄權(quán)，會(huì)就使人民法院對(duì)人事爭(zhēng)議案件的管轄變得非常復(fù)雜。
3、被告所在地：云南省高院規(guī)定為“事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件由被告住所地或聘用合同履行地的基層人民法院管轄”，其中的“被告住所地”似乎是“事業(yè)單位”，或者可以理解為人事爭(zhēng)議案件中事業(yè)單位都是被告，實(shí)際中，事業(yè)單位工作人員也完全可能成為被告，并非人事爭(zhēng)議案件中的被告一定是事業(yè)單位。按照民訴法以及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，如果自然人被告在某地長(zhǎng)住工作時(shí)間在一年以上的，事業(yè)單位要起訴該工作人員就應(yīng)到該地基層人民法院起訴。
4、作出仲裁裁決的仲裁委員會(huì)所在地：基于人事爭(zhēng)議仲裁為訴訟之前置程序，因此一般情形下（在法律沒有作出規(guī)定的情形），人事爭(zhēng)議案件管轄與受理一定是在仲裁裁決作出之后，由于仲裁委員會(huì)對(duì)人事爭(zhēng)議案件的管轄一般是由事業(yè)單位所在地以及事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系來確定的，因此以作出仲裁裁決的仲裁委員會(huì)所在地來確認(rèn)人民法院對(duì)人事爭(zhēng)議案件的管轄是比較符合實(shí)際情況的，避免很多因“被告所在地”、“聘用合同履行地”所產(chǎn)生復(fù)雜變數(shù)，確認(rèn)法院管轄權(quán)變得十分簡(jiǎn)單，有利于對(duì)當(dāng)事人管轄法院的確認(rèn)與起訴的操作。六高院中重慶市高院的《指導(dǎo)意見》就規(guī)定為“當(dāng)事人對(duì)區(qū)、縣（市）人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁裁決不服，提起訴訟的，由區(qū)、縣（市）人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)所在地的基層人民法院管轄；當(dāng)事人對(duì)市級(jí)人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁裁決不服，提起訴訟的，由被告所在地的中級(jí)人民法院管轄。”。重慶市高院規(guī)定最為科學(xué)，最直接反映了人事關(guān)系、人事爭(zhēng)議，行政隸屬關(guān)系等因素的內(nèi)外特征與相互關(guān)系。
關(guān)于級(jí)別管轄。值得注意的是，“基層法院管轄”存在的問題是，在省會(huì)城市，人事爭(zhēng)議仲裁委分區(qū)、市及省三“級(jí)”，其相互之間雖沒有上下級(jí)隸屬關(guān)系，但人事行政部門卻有上下三級(jí)之行政隸屬關(guān)系，這樣的規(guī)定使得不論哪級(jí)仲裁委員會(huì)作出的仲裁裁決一旦發(fā)生訴訟都到基層法院受理，從人事管理制度、干部管理權(quán)限層次上看存在著一定的問題。重慶市高院規(guī)定的級(jí)別管轄，不僅僅是符合人事爭(zhēng)議仲裁案件的實(shí)際，也合理、有效地分配了司法資源。
四、人事爭(zhēng)議仲裁申請(qǐng)期限的司法審查與保護(hù)。
人事爭(zhēng)議仲裁申請(qǐng)期限(或稱申請(qǐng)仲裁時(shí)效)，是指存在事業(yè)單位人事關(guān)系的一方當(dāng)事人因辭退、辭職或履行聘用合同所發(fā)生的人事爭(zhēng)議糾紛發(fā)生后，依照現(xiàn)行爭(zhēng)議處理模式要求人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)啟動(dòng)仲裁程序保護(hù)其合法權(quán)利，必須在人事行政機(jī)關(guān)規(guī)定的(或法定的)期限內(nèi)向其人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)提出仲裁申請(qǐng)，否則，喪失其申請(qǐng)仲裁權(quán)、牽連喪失提起訴訟的權(quán)利，即喪失法律救濟(jì)途徑的一種時(shí)效制度。
我國(guó)現(xiàn)行的“一調(diào)一裁兩審”的人事爭(zhēng)議處理體制，申請(qǐng)調(diào)解的有可能導(dǎo)致超過(喪失)申請(qǐng)仲裁的期限，超過申請(qǐng)仲裁期限，除不能提起人事爭(zhēng)議仲裁外，同時(shí)也喪失了提起訴訟的權(quán)利。因此雖然60天的申請(qǐng)期限不長(zhǎng)，但它是當(dāng)事人的致關(guān)重要的權(quán)利。人民法院審理人事爭(zhēng)議訴訟案件適用的是民事訴訟法，只有提起人事爭(zhēng)議仲裁才能走到人事爭(zhēng)議的民事訴訟，但經(jīng)過了人事爭(zhēng)議仲裁，當(dāng)事人卻喪失了《民法通則》所規(guī)定的2年期間的民事訴訟時(shí)效。從結(jié)果上看，與民商事仲裁相比較，我國(guó)現(xiàn)行處理人事爭(zhēng)議模式雖增加救濟(jì)途徑與司法監(jiān)督，但也就此沒有了2年期間的民事訴訟時(shí)效。既然不存在民事訴訟時(shí)效，人事爭(zhēng)議仲裁又屬于行政仲裁，那么對(duì)當(dāng)事人之間或當(dāng)事人與仲裁委員會(huì)之間對(duì)60天的申請(qǐng)人事爭(zhēng)議仲裁期限是否超過的仲裁異議，人民法院是否進(jìn)行審查呢�；卮鹗强隙ǖ�。
理由有：1、法釋[2003]13號(hào)《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問題的規(guī)定》第二條 當(dāng)事人對(duì)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)所作的人事爭(zhēng)議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。這里的“仲裁裁決”包括仲裁裁決書、決定與通知書。在申請(qǐng)仲裁過程中，仲裁委員會(huì)認(rèn)為當(dāng)事人申請(qǐng)超過60天的申請(qǐng)期限，即會(huì)采用簽發(fā)《不予受理通知書》或《不予受理決定書》。當(dāng)事人對(duì)此不服認(rèn)為未超過申請(qǐng)期限的，必然會(huì)向有管轄權(quán)的人民法院起訴，請(qǐng)求人民法院保護(hù)自己的合法權(quán)益，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。對(duì)此，2001年3月22日最高人民法院審判委員會(huì)通過《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2001]14號(hào)，下稱《解釋》)。《解釋》第三條規(guī)定，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)根據(jù)《勞動(dòng)法》第82條之規(guī)定，以當(dāng)事人的仲裁申請(qǐng)超過六十日期限為由，作出不予受理的書面裁決、決定或通知，當(dāng)事人不服，依法向人民法院起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)受理；對(duì)確以超過仲裁申請(qǐng)期限，又無不可抗力或者其它正當(dāng)理由，依法駁回其訴訟請(qǐng)求。 2、60天的申請(qǐng)仲裁期限雖不是訴訟時(shí)效，但如果人民法院不審查，可能導(dǎo)致對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到法律保障。
對(duì)于不是單獨(dú)提出超過申請(qǐng)期限的仲裁裁決，確已超過申請(qǐng)期限的，但仲裁委員會(huì)或另一方當(dāng)事人在仲裁庭審辯論結(jié)束前未提出其主張的，人民法院在審理時(shí)一律不審查。
五、人事爭(zhēng)議仲裁程序是否合法的審查。
基于人事爭(zhēng)議仲裁系行政仲裁，在現(xiàn)事業(yè)單位人事法律以及人事爭(zhēng)議仲裁法律尚處于缺失狀態(tài)下，人民法院對(duì)于人事爭(zhēng)議仲裁裁決的仲裁程序是否違法，沒有必須審查的規(guī)定或解釋，也沒有直接的當(dāng)事人是否可以就此提起訴訟的規(guī)定，根據(jù)法釋[2003]13號(hào)司法解釋的精神，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)可以就此提起訴訟。
國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定施行新法律的從其規(guī)定。
六、人事爭(zhēng)議仲裁法律適用的審查。
基于人事法律的缺失，人事爭(zhēng)議仲裁適用人事政策、文件以及人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)人員的法律素質(zhì)狀況，人民法院對(duì)仲裁裁決適用法律是否正確應(yīng)當(dāng)審查。由于人事政策往往存在著不同程度的不公平性、地域性與法律沖突。因此，對(duì)于適用人事政策、人事文件、人事部門的規(guī)范性文件對(duì)事業(yè)單位工作人員不利的，人民法院不應(yīng)支持。
對(duì)于在人事法律缺失的情形下，是否可以適用《勞動(dòng)法》呢？回答是肯定的。一是有最高人民法院·法釋[2003]13號(hào)司法解釋，二是有最高人民法院的司法文件·法函[2004]30號(hào)作為依據(jù)。但適用時(shí)必須保證兩個(gè)的條件：1、人事法律(基本法、行政法規(guī)、司法解釋、行政解釋、地方法規(guī))缺失；2、與《勞動(dòng)法》以及相關(guān)法規(guī)規(guī)范所針對(duì)的案情、事由最大程度上的接近以及法理相同，以避免法律適用錯(cuò)誤。
七、人事爭(zhēng)議仲裁實(shí)體裁決的審查。
客觀上，訴訟也被納入了人事爭(zhēng)議處理的途徑之一，即被設(shè)定為人事爭(zhēng)議當(dāng)事人維護(hù)自我合法權(quán)益的唯一的、正真意義上的法律途徑，因此人民法院對(duì)人事爭(zhēng)議案件的審理自然就要解決人事爭(zhēng)議中的實(shí)體問題，否則就沒有任何意義。人民法院對(duì)人事爭(zhēng)議案件中的實(shí)體與程序問題應(yīng)當(dāng)獨(dú)立的、全面的審查。人民法院在審理案件的過程中的法律適用是與人事爭(zhēng)議仲裁的法律適用有著較大的區(qū)別，人民法院依照法律規(guī)定和司法解釋規(guī)定的法律適用原則以及民事訴訟法規(guī)定的程序進(jìn)行。人民法院在審理案件時(shí)也應(yīng)當(dāng)拋開仲裁裁決，并在其判決文書中不需涉及或載明仲裁裁決的內(nèi)容、認(rèn)定、正確或錯(cuò)誤等等。江蘇省高級(jí)人民法院2004年6月18日出臺(tái)的蘇高法審委[2004]114號(hào)《關(guān)于審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問題的意見》中“13、人民法院制作的事業(yè)單位人事爭(zhēng)議判決書、裁定書和調(diào)解書中，不應(yīng)當(dāng)含有撤銷或者維持仲裁決定的內(nèi)容”的規(guī)定，正是這種審查方式的反映。
人民法院民事判決與人事爭(zhēng)議仲裁裁決之間的關(guān)系。依照《仲裁法》的規(guī)定，我國(guó)民商事糾紛處理實(shí)行“或裁或訴”單軌制以及仲裁的一裁終局制，民事商仲裁機(jī)關(guān)作出的仲裁裁決與人民法院沒有任何直接的聯(lián)系。人事爭(zhēng)議處理實(shí)行了“仲裁前置”，由此使得法院裁決對(duì)仲裁裁決產(chǎn)生了是否生效、是否存在意義的效力決定作用。換句話說，仲裁裁決是否生效，是否具有效力，在程序上取決于人事爭(zhēng)議仲裁當(dāng)事人是否提起訴訟，最終取決于人民法院對(duì)人事爭(zhēng)議訴訟案件的裁決，有以下幾種情形：1、對(duì)于人事爭(zhēng)議仲裁裁決不服的，當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟，一但訴訟被提起人事爭(zhēng)議仲裁裁決不生效；2、經(jīng)人民法院依法審理并作出判決或裁定的，該案的仲裁裁決不生效，相當(dāng)于此仲裁裁決成為空文一紙；3、經(jīng)人民法院審理并作出駁回原告起訴的，或二審判決維持原審“駁回原告起訴”的，該案仲裁裁決生效。
八、人事爭(zhēng)議仲裁裁決執(zhí)行申請(qǐng)的審查。
依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，經(jīng)人民法院對(duì)人事爭(zhēng)議案件依法作出的并生效《民事判決書》、《民事裁定書》均依法可向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。
對(duì)于符合人民法院對(duì)人事爭(zhēng)議糾紛受案范圍的人事爭(zhēng)議仲裁裁決書、調(diào)解書申請(qǐng)執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。
對(duì)于不符合人民法院對(duì)人事爭(zhēng)議糾紛受案范圍的人事爭(zhēng)議仲裁裁決書、調(diào)解書申請(qǐng)執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)經(jīng)嚴(yán)格審查后依法決定是否受理。
國(guó)家有新法公布施行，或地方省級(jí)法院與省人事行政部門聯(lián)合行文規(guī)定的從其規(guī)定。
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