[ 潘勝 ]——(2006-7-24) / 已閱15336次
淺談“公款”
潘勝
國家工作人員挪用公款犯罪一直是各級檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪的重要內(nèi)容，該罪所侵犯的客體理論界普遍認(rèn)為屬復(fù)雜客體，即既侵犯了公共財產(chǎn)的所有權(quán)，也侵犯了國家的財經(jīng)管理制度和國家工作人員職務(wù)行為的廉潔性，[2][3]但其中作為重要客體的“公款”，其定義和范圍一直存在爭論。筆者在此談一些個人的觀點與大家探討。
一、關(guān)于“公款”的定義。按照詞典的解釋，“公款”是指屬于國家、機關(guān)、企業(yè)、團體的錢，或者解釋為非私人而是公家的錢財，[1]應(yīng)該說這與挪用公款罪所規(guī)定內(nèi)容不盡相同，因為該罪第二款規(guī)定挪用救災(zāi)、搶險、扶貧、移民等款物的行為以挪用公款罪從重處罰，故可認(rèn)定此處的“公款”不單單指“錢”或者“錢財”，也包括一些特點的“物”。也有學(xué)者結(jié)合刑法和相關(guān)司法解釋將其定義為：國家和集體所有的貨幣資金，以及由國家和集體管理、使用、匯兌、儲存的私人所有的貨幣。[4]同樣，刑法第二百七十二條第二款和刑法修正案中第一百八十五條第二款規(guī)定“國有公司、企業(yè)或者其他國有單位中從事公務(wù)的人員和國有公司、企業(yè)或者其他國有單位委派到非國有公司、企業(yè)以及其他單位從事公務(wù)的人員”、“國有金融機構(gòu)委派到……非國有機構(gòu)從事公務(wù)的人員”挪用單位資金的行為，“依照本法第三百八十四條的規(guī)定定罪處罰。”顯然，非國有公司、企業(yè)的資金不是“公款”，但因為犯罪主體的原因也認(rèn)定其資金為“公款”。所以說，“公款”可能不是“公”，或者不是“款”，筆者個人認(rèn)為沒有必要給刑法挪用公款罪所認(rèn)定的“公款”下一個準(zhǔn)確的定義，只需規(guī)定其范圍即可。
二、“公款”的范圍
（一）通常所說的“公款”。依據(jù)《刑法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，筆者將其大致分為以下幾類：
1、國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位等所有的款項。從根本上講，國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位所有的款項是最標(biāo)準(zhǔn)的“公款”，其范圍在各項行政法規(guī)中均有詳細(xì)說明，如《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》第二條規(guī)定的行政事業(yè)資產(chǎn)、《中華人民共和國教師法》第三十八條和《中華人民共和國教育法》第七十一條規(guī)定的教育經(jīng)費、《中華人民共和國勞動法》第一百零四條規(guī)定的社會保險基金、《糧食購銷違法行為處理辦法》中規(guī)定的國有糧食收儲企業(yè)經(jīng)用的銷糧款與糧食收購資金貸款等。
2、在國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團體管理、使用或運輸中的私人資金款項等。如國有金融機構(gòu)吸收的公眾存款、保險金、股票資金等私人資金，因其一旦毀損、遺失，相關(guān)部門將承擔(dān)相應(yīng)的賠付責(zé)任，故應(yīng)將列為“公款”的范圍。此外，司法機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百一十四條和第一百一十七條規(guī)定扣押、凍結(jié)的犯罪嫌疑人、被告人的財物及孳息等，在其扣押、凍結(jié)期間都應(yīng)按“公款”對待，不得擅自挪用。
3、國家用于救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟的七種特定款物。《刑法》第三百八十二條第二款對上述七種特定款物作了單獨說明，犯罪嫌疑人、被告人挪用歸個人使用的應(yīng)從重處罰。此外，最高人民檢察院也就挪用失業(yè)保險基金和下崗職工基本生活保障資金的行為作過批復(fù)，認(rèn)定其屬于救濟款物。
4、以犯罪主體確定的非國有公司、企業(yè)、集體資金。《刑法》第九十三第二款的規(guī)定，委托從事公務(wù)的人員以國家工作人員論，據(jù)此，《刑法》第二百七十二條第二款、《刑法修正案》第七項認(rèn)定：委派到非國有機構(gòu)從事公務(wù)的人員挪用單位資金的行為應(yīng)依照挪用公款罪定罪處罰。另外，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會、居民委員會等農(nóng)村和城市基層組織人員，在從事相關(guān)行政管理工作的過程中挪用規(guī)定款物的也可構(gòu)成挪用公款罪。
5、能夠認(rèn)定的特殊款項。比如在破產(chǎn)清算階段國有公司、企業(yè)的資金，尚未注冊成立的國有公司、企業(yè)在籌建期間的資金等，上述單位雖然已經(jīng)消亡或者還不存在，但不能以此否定這些資金“公款”的屬性。值得注意的是，“小金庫”、“賬外賬”等資金需加以區(qū)分，應(yīng)去除其中確屬個人勞務(wù)收入的部分，不能一概而論。
（二）衍生出的“公款”。與傳統(tǒng)意義上的“公款”不同，像國庫券、銀行匯票、商業(yè)匯票、托收憑證等有價證券和銀行結(jié)算憑證，其表現(xiàn)形式并不直接體現(xiàn)為貨幣資金，也不屬于有形的公共財物，但行為人將其非法挪用為他人提供擔(dān)保，使單位資金處于風(fēng)險之中，與直接挪用單位資金提供擔(dān)保并無實質(zhì)的區(qū)別，符合刑法關(guān)于挪用公款罪的規(guī)定，應(yīng)以實際或者可能承擔(dān)的風(fēng)險數(shù)額認(rèn)定犯罪金額。對此，最高人民法院在“全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀(jì)要”中就“挪用有價證券、金融憑證用于質(zhì)押行為性質(zhì)的認(rèn)定”作了相應(yīng)的規(guī)定。這應(yīng)該是完善立法從而保障社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的體現(xiàn)，但對于該“紀(jì)要”筆者在此提出兩點看法：1、有關(guān)金融憑證的提法不妥。無論是《票據(jù)法》、《票據(jù)管理實施辦法》還是《支付結(jié)算辦法》等法規(guī)中均未出現(xiàn)金融憑證一詞，刑法第一百九十四條第二款關(guān)于“金融憑證詐騙罪”的規(guī)定，實際只列舉了幾類銀行結(jié)算憑證，并未涵蓋金融憑證的全部內(nèi)容，如在“紀(jì)要”中直接將其改為“銀行結(jié)算憑證”將會避免認(rèn)識上的誤區(qū)。今年，中國人民銀行為規(guī)范管理，將原有的31種票證的種類和格式統(tǒng)一調(diào)整為15種，即：銀行匯票、粘單、商業(yè)承兌匯票、銀行承兌匯票、本票、轉(zhuǎn)賬支票、現(xiàn)金支票、支票（普通支票）、進賬單、信匯憑證、電匯憑證、支付結(jié)算通知查詢查復(fù)書、銀行承兌匯票查詢(復(fù))書、托收憑證、拒絕付款理由書。“銀行結(jié)算憑證”應(yīng)以此15種為限。2、1997年10月12日“最高人民檢察院關(guān)于挪用國庫券如何定性問題的批復(fù)”中指出：國家工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用公有或本單位國庫券的行為以挪用公款論，此處并未強制性規(guī)定國庫券等有價證券只用于質(zhì)押的行為才構(gòu)成挪用公款罪，但“紀(jì)要”在此項規(guī)定中加以了限制。不可否認(rèn)，質(zhì)押行為是合同擔(dān)保中質(zhì)物風(fēng)險較大的一類，但筆者認(rèn)為不能就此將挪用有價證券、銀行結(jié)算憑證用于抵押、留置的行為完全排除在外，因為實際工作中如何判定挪用行為是否存在風(fēng)險以及風(fēng)險的大小缺乏可操作性，只認(rèn)定質(zhì)押的行為具有風(fēng)險欠妥。
三、當(dāng)前關(guān)于“公款”范圍的幾點疑問
1、挪用一般公物及無形資產(chǎn)等是否可認(rèn)定為挪用“公款”
關(guān)于挪用一般公物的行為是否構(gòu)成挪用公款罪目前爭論較大，是否一概不能認(rèn)定也存在分歧，認(rèn)為構(gòu)成的學(xué)者舉例說明：挪用價值20萬元的汽車變賣后資金自己使用與挪用5萬元現(xiàn)金使用的行為社會危害性孰大？筆者認(rèn)為，雖然“最高人民檢察院關(guān)于國家工作人員挪用非特定公物能否定罪的請示的批復(fù)”明確說明“該行為不以挪用公款罪論處”，但也有學(xué)者指出，“公款與公物都屬于公共財產(chǎn)，二者在價值上具有互轉(zhuǎn)性，用款可購物，賣物可得款。” “一概排斥公物成為挪用公款罪的對象，使人們懷疑刑法存在的價值。”同時提出“對于挪用公物是否構(gòu)成挪用公款罪，應(yīng)區(qū)別對待：假如行為人只是利用公物的使用價值，而未使公物進入商品流通領(lǐng)域的，對此挪用公物行為，不宜追究刑事責(zé)任；假如行為人以追求公物的價值為目的，挪用公物予以變現(xiàn)為價款歸個人使用的行為，應(yīng)以挪用公款罪追究刑事責(zé)任。”[5]筆者基本同意上述觀點，同時認(rèn)為挪用依法可轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)等無形資產(chǎn)作質(zhì)押的行為也可構(gòu)成挪用公款罪，理由如下：1、行為人將一般公物變現(xiàn)后挪用的行為與挪用單位現(xiàn)金無本質(zhì)區(qū)別，筆者就曾經(jīng)辦某國有企業(yè)經(jīng)理擅自用單位土地使用證、房產(chǎn)證在銀行抵押貸款后自行使用的案件。對此，筆者提出將挪用公物的行為“貨幣化”或者稱為“會計化”，即通過會計核算將挪用公物的行為以賬務(wù)核算的形式加以體現(xiàn)，如能直接體現(xiàn)為貨幣資金則可認(rèn)定其挪用行為屬挪用公款，否則不予認(rèn)定。2、依法可轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)等無形資產(chǎn)與有價證券、銀行結(jié)算憑證一樣可為擔(dān)保合同提供質(zhì)押，同樣存在較大的風(fēng)險，一旦債務(wù)人不能償還所欠債務(wù)時，企業(yè)，尤其是知名企業(yè)將遭受巨大的損失。
2、非法收入是否屬于“公款”。
筆者在此提出的“非法收入”是指行政、事業(yè)單位、國有公司、企業(yè)等違反國家法律法規(guī)收取的資金，如行政事業(yè)單位單位超標(biāo)準(zhǔn)、超時限、超范圍，國有商業(yè)銀行高息放貸等取得的收入。[6]這些資金能否作為構(gòu)成挪用公款罪的客體筆者認(rèn)為不應(yīng)存在爭議，理由如下：第一，非法收入不符合“公款”的規(guī)定，不能作為財政收入或預(yù)算外收入等；第二，按照《財政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)規(guī)定，非法收入應(yīng)“限期退還”，如退還有困難的予以沒收。故可認(rèn)定非法收入不是“公款”，不能構(gòu)成挪用公款罪的客體。雖然有人指出刑法第九十一條規(guī)定“在國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財產(chǎn)，以公共財產(chǎn)論”，但筆者認(rèn)為此處所指的國有單位是指那些依法具有相關(guān)管理、使用或者運輸私人財務(wù)職能的機構(gòu)，并不是泛指所有的國家機關(guān)或者國有公司、企業(yè)，不然為何單單將“國有事業(yè)單位”排除在外？
[參考文獻]
[1] 現(xiàn)代漢語詞典.2002.435
[2] 趙秉志主編. 貪污賄賂及相關(guān)犯罪認(rèn)定處理.中國方正出版社，1999.222--225.
[3] 趙建平. 貪污賄賂犯罪界限與定罪量刑研究.中國方正出版社，2000.210--213.
[4]蘇惠漁主編. 刑法學(xué)（修訂版）.中國政法大學(xué)出版社. [5] 夏立彬. 挪用公款罪諸問題研究
[6] 常本勇. 刑法中的國有資產(chǎn)不等于國有財產(chǎn). 檢察日報
