[ 程超 ]——(2006-7-23) / 已閱26392次
淺談我國緩刑制度的弊端、適用現狀及對緩刑制度的幾點設想
程 超
緩刑制度是我國一項重要的刑罰制度，它體現了懲罰和教育相結合，依靠專門機關與貫徹群眾路線相結合的方針、政策。正確適應緩刑制度，不僅能夠避免短期自由刑的弊端，利用社會力量鼓勵犯人改過自新，節約司法資源，而且有利于家庭穩定，社會安定，減少社會矛盾，有利于構建社會主義和諧社會。
一、我國緩刑制度的適用現狀
1．97年修訂新刑法實施以來，總體上緩刑案件適用較多，適用范圍較廣，并呈上升趨勢。以某基層院為例，2005年下半年起訴到法院的刑事案件為94件146人，判處緩刑的為45件57人，占起訴案件的47.8%，其中交通肇事案件為18件18人，故意傷害案件為10件10人，盜竊、詐騙財產類案件為7件14人，職務犯罪為6件8人。此外還有收購贓物、危險物品肇事等案件。從判決結果來看，緩刑已廣泛適用于刑法分則除危害國家安全犯罪的各章犯罪之中，緩刑適用涉及的罪名有60余個，絕大多數是過失或輕型犯罪，但也有強奸、搶劫等性質嚴重的犯罪因具有法定從輕、減輕情節而被適用緩刑的。其中，侵犯財產罪、侵害公民人身權利、民主權利罪、危害公共安全罪、貪污、賄賂等職務犯罪四類案件占據了適用緩刑案件中的絕大部分。盜竊、詐騙等財產類案件適用緩刑較多，主要是因為這類案件在各類犯罪中所占比例較高，且其中青少年犯、初犯、偶犯占有相當大的比例，本著教育、挽救的原則，對其中相當比例的犯罪分子適用了緩刑。因民事糾紛引發且被害方有一定過錯責任的輕傷害案，案發后被告人一般能積極賠償被害方損失，從化解矛盾、維護社會穩定出發，實踐中也較多適用了緩刑。近年來，由于機動車輛的急劇增加，對駕駛員的培訓過于放松，交通肇事案件幾乎占據了危害公共安全犯罪的絕大部分，交通肇事案因屬過失犯罪，主觀惡性小，對經濟損失進行彌補后容易取得人們的寬恕，實踐中適用緩刑也較為普遍。窩贓、銷贓是貪利性犯罪，其犯罪依附于他人的犯罪而衍生，主觀惡性相對較小，實踐中宜以教育為主、懲罰為輔，故對其較多適用緩刑也體現了寬嚴相濟的刑事政策。
2．職務犯罪的判處有濫用緩刑的趨勢。最新一期《南風窗》提供數據顯示：據廣西檢察機關的有關調查統計，2001年－2005年，廣西各級法院對職務犯罪作出生效判決為3102件3630人，其中緩刑判決1765人，占總被告人的48.6%，免刑判決293人，占8.1%。也就是緩免刑占56.7%。如前述某基層院2005年下半年起訴到法院的職務犯罪案件是9件10人，判處緩刑的為6件8人，占案件總數的66.7%。很顯然，緩刑大幅度適用于職務犯罪案件，已經影響到反腐敗斗爭的力度。
4．緩刑執行流于形式，監管幾乎處于失控狀態。我國刑法規定人民法院判處緩刑后，將緩刑犯交由公安機關執行，由公安機關對緩刑罪犯予以考察、監督和管理，如果罪犯在緩刑考察期間有違反法律及有關行政法規規定的情形后，應及時向人民法院建議，撤消其緩刑判決。但在實踐中，緩刑的執行情況卻不盡如人意，真正對判處緩刑的罪犯建立考核檔案的為數很少，一些基層派出所或者沒有建立考核檔案，或者工作僅停留在臺帳資料上，被判處緩刑的罪犯也極少到當地派出所進行匯報，派出所也沒有對這些罪犯實施監督考察，使對緩刑犯的監管處于失控狀態，一些犯罪分子剛宣告緩刑就不知去向，。如果他們不犯新罪再被抓獲，就萬事大吉。即使他們違反法律、行政法規或者國務院有關緩刑的監督管理規定，情節嚴重的，由于無人負責，也不會被撤銷緩刑。考驗期滿后， 亦無人通知他們原判刑罰已被撤消，不再執行。
3．未成年人犯罪案件判處緩刑比例有所上升。2005年下半年某基層院起訴到法院的青少年案件是31件49人，判處緩刑的是15件25人，占起訴案件的48%。未成年人犯罪是法定從輕或減輕情節，司法實踐中減輕處罰的較多，如果再有自首、從犯等從輕情節，法院一般都會判處緩刑。在適用緩刑的未成年人犯罪中，法定刑在三年以上但由于具有法定減輕情節而適用緩刑的，也有一定比例。近年來“兩高”司法解釋中也體現出對未成年犯從輕處罰并盡可能地適用緩刑的趨向，2006年1月23日實施的《最高人民法院關于審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中就明確規定符合《刑法》第七十二條第一款規定即適用緩刑條件，又具備初次犯罪、積極退贓或賠償被害人經濟損失 、具備監護、幫教條件的未成年被告人應當宣告緩刑。相信此后，未成年犯緩刑判決比例會有所提高。
二、我國現行緩刑制度的弊端
1．適用緩刑條件的規定過于原則，難以操作。
法律規定“對于被判處拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根據犯罪分子的犯罪情節和悔罪表現，適用緩刑確實不致再危害社會的，可以宣告緩刑。”法官對被告人定罪量刑，必須根據其犯罪情節和悔罪表現，認為“適用緩刑確實不致再危害社會的”才能適用緩刑。從理論上將，這是適應緩刑的實質要件和核心內容，而如何判斷“適用緩刑確實不致再危害社會”，法律未作進一步規定，在我國的司法實踐中，是否適用緩刑完全由人民法院作出決定，由于“確實不致再危害社會”沒有統一的衡量標準，因而有的考慮被告人犯罪的情節和案發后的悔罪表現、被害人的態度等等，在認定悔罪表現方面也大都將被告人是否具有法定從輕情節（如自首、立功、從犯、未成年人）、是否退贓退賠或賠償被害人損失、是否繳納罰金等作為衡量因素，有的甚至將被告人不適宜監禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需贍養老人、撫養子女）等一些與被告人相關聯的客觀因素作為適用緩刑因素考慮。有些被告人親屬為了能使被告人適用緩刑，免受監禁，表示愿意多交罰金、多賠償損失，以金錢的付出來體現被告人的悔罪態度，使之成為緩刑的交換條件；有些單位組織出于被告人親屬的種種關系，礙于情面，不切實際地亂出證明，一概證明被告人表現良好。這些現實存在的情況，并不能表明被告人悔罪的真實性，也不能如實反映適用緩刑的客觀條件，給法官提供了種種假象，導致了法官在考慮對被告人適用緩刑時出現偏差。從筆者了解的情況看，目前基層人民法院在適用緩刑制度時還存在以下一些問題：
（1）罰金型緩刑。所謂罰金型緩刑，就是基層人民法院在適用緩刑制度時往往把被告人是否交納罰金和交納罰金的多少作為先決條件來考慮。即被告人只要交納了一定數量的罰金，其量刑結果可能是拘役或三年以下有期徒刑的就適用緩刑，否則，就不適用，如盜竊、詐騙等侵財型犯罪。以罰金交納與否為條件確定是否適用緩刑，在基層人民法院是一個較為普遍的現象，一方面是它有個具體的標準，好操作且容易掌握；另一方面是基層人民法院所在轄區的政府財政部門，往往給法院下達罰金指標，用于充當財政收入或辦公經費的獎勵，使人民法院覺得“有利可圖”。因此，用罰金交納情況作為適用緩刑的標準也就師出有名了。
（2）賠償型緩刑。所謂賠償型緩刑，就是基層人民法院在適用緩刑制度時往往把被告人是否賠償被害人經濟損失作為先決條件來考慮。即只要被告人賠償了被害人的經濟損失，被告人量刑有可能是拘役或三年以下有期徒刑的，就可以適用緩刑，反之即使量刑幅度是拘役或三年以下有期徒刑的也不適用緩刑，如輕傷害案件、交通肇事案件。這是因為：一方面，同罰金一樣，有具體的數字，好操作、易掌握；另一方面，一些遭受經濟損失的被害人，為了能使自己的經濟損失得到彌補，往往將賠償其經濟損失作為接受對被告人從輕處罰的前提條件，即如果得到了賠償，便要求法院對被告人從輕處理，若得不到賠償，就要求法院從重處罰。法院在適用緩刑時，不能不考慮被害人的利益和要求。因此，將被告人是否賠償被害人的經濟損失作為緩刑條件也是一個無可奈何的辦法。
（3）權錢交易型緩刑。所謂權錢交易型緩刑，就是刑事審判人員直接把是否適用緩刑作為自己的權利工具，暗中實行權錢交易，即你拿錢來，我就想方設法適用緩刑，否則，就不適用。這是基層人民法院在適用緩刑時的一種最可怕的腐敗現象。
（4）關系型緩刑。所謂關系型緩刑，就是刑事審判人員在適用緩刑時，辦關系案、人情案，任意行使自由裁量權。對于上級領導、親朋好友交待的案件，想方設法，創造條件，適用緩刑。
2．未能體現對未成年人犯罪從寬處罰的精神。
對未成年人犯罪立足挽救，注重感化教育，已成為共識和世界司法發展趨勢。我國八十年代中期以來，各地基層法院紛紛成立了專門審理未成年人犯罪的法庭或者合議庭，并將嘗試成立少年法院，專門審理未成年人案件，加強對未成年人的保護。但現行緩刑制度未能體現出對少年犯這一寬大的政策和精神。從我國的實際情況看，對未成年犯擴大適用緩刑有著廣泛的基礎，主要在于未成年犯自身特殊的生理、心理原因，檢察機關設立的青少年維權崗，法院專門的少年法庭的嘗試，其目的就是為了幫助、挽救失足青少年，但現行刑法未能就此作出專門規定。筆者認為對未成年犯擴大適用緩刑的辦法是：對被判處拘役、3年以下有期徒刑的未成年犯 ，只要不是危害國家安全、累犯、慣犯，主觀惡性不深，犯罪后有悔罪表現的，均適用緩刑。
3．緩刑裁量缺乏有效的監督。
這體現在兩個方面：一是缺乏有效的法律監督。目前，在司法實踐中適用緩刑時，主要是賴于法官的認知和判斷。由于立法上的原因，在適用緩刑的問題上，檢察院與法院兩家的認識往往分歧較大，一些基層檢察院對緩刑的適用認識比較模糊，他們比較關注的是自己提起公訴案件是否得到人民法院的有罪判決，而幾乎沒有在提起公訴的同時要求對被告人宣告緩刑，并且也極少就人民法院對某個案件的適用緩刑發表不同意見。在實踐中，檢察機關對人民法院因為對某個犯罪分子不恰當地宣告了緩刑而提起抗訴的案件非常罕見，從而直接影響到檢察機關行使法律監督權；二是缺乏有效的社會監督。從我國司法實踐來看，盡管法官在對犯罪分子適用緩刑時也要考慮到社會公眾的意見和反應，但這種意見和反應，不可能全面收集，其收集過程也不是完全公開的，緩刑的決定過程也是秘密進行的，以至于形成了“暗箱操作”。社會公眾對這一過程無法明了，因而難以使緩刑的裁量置于社會的監督之下。
4．緩刑執行制度不健全，職責不明確，緩刑監管失控。根據《刑法》第七十六條規定：“被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，由公安機關考察，所在單位或者基層組織予以配合……”。我國現行緩刑的監管機關是公安機關，緩刑犯的所在單位或者基層組織只是配合公安機關實施監管，目前尚沒有對考察的具體操作程序、方法作出統一規定。在司法實踐中，由于監督機關設置不合理，監管考察沒有衡量標準，監管考察程序無章可循等諸多方面的原因，導致了對緩刑犯的監管流于形式，甚至監管失控。主要原因是：公安機關所承擔的任務繁重，警力不足，不能有效地實施監管考察；監管考察工作在業務上與公安機關的業務并無實質聯系，公安干警及緩刑犯的所在單位或者基層組織的人員缺乏專業監管考察素質。表現為：①監管機關的工作制度缺乏具體的操作規則。由于在對緩刑犯的監管交接上沒有明確的規定，法院宣告緩刑的判決生效后，有的執行通知書不能及時送達執行機關，有的緩刑犯屬異地公安機關管轄，執行通知書送達當地公安機關造成對緩刑犯的監管交接脫節。②監管組織設置不合理、不規范。公安機關大都沒有設置專職的監管人員，單位或基層組織多數也是由臨時抽調人員組成，所組成的幫教監管組織只表現在紙面上，監管考察人員缺乏專業經驗和責任心，造成對緩刑犯的監管不嚴、監督不力，考察監督松懈，有的還處于失控狀態。監管考察人員隨意組合，也沒有經過任何培訓，缺乏應有的素質，無法對緩刑犯實施有效的監督考察。③監管措施不健全，目前尚未有規范的、可操作的規定，不利于監管工作的開展。④監督機關對緩刑犯監管考察的監督流于形式。監督機關難以及時掌握對緩刑犯的考察情況，進行有效監督。
5．緩刑考驗期滿的處理方法有欠妥之處。刑法規定緩刑犯在緩刑考驗期限內如果沒有本法第七十七條規定情況，緩刑考驗期滿，原判刑罰就不再執行。刑罰是國家為懲罰犯罪而創制的，由專門的國家機關對犯罪分子適用的強制方法。刑罰是犯罪的法律結果，一經作出就必須執行，只是執行的方法可有所不同而已。緩刑也只是暫緩執行原判刑罰，而不是不執行刑罰。"原判刑罰不再執行"的規定與刑罰的本質及其強制性是不相容的。不再執行原判刑罰由公安機關宣告。對罪犯的刑罰由人民法院作出，公安機關作為刑罰的執行機關，依據人民法院的生效判決和執行通知書，對罪犯執行刑罰，非經法定的程序，無權改變刑罰的內容。公安機關只是緩刑犯的監管考察機關，對緩刑犯考驗期滿后是否執行原判刑罰，仍需由有權作出刑罰處罰決定的機關決定，不應由公安機關作出決定。況且在實踐中，“原判刑罰不再執行”沒有統一的法律文書和宣告方式，致使多數公安機關實質上沒有進行宣告，緩刑犯也未能得到“原判刑罰不再執行”的有效憑證，處于一種茫然狀態。
三、對我國現行緩刑制度的幾點思考
1．對緩刑制度中自由裁量權的抑制
（1）對緩刑適用條件的完善。筆者認為，應對現行緩刑適用條件加以修改完善，規定為：緩刑的適用必須同時具備以下三個條件：（一）所犯罪行屬非惡性犯罪，可以判處三年以下有期徒刑或者拘役；（二）具有下列情形之一的：①過失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表現的；③從犯、協從犯，犯罪情節輕微的；④未成年人或者身體殘疾的；⑤賠償被害者的損失或者被害人請求免予處罰的；⑥屬初犯、偶犯，因判刑失業，親屬無人撫養，陷于失學的；（三）未受過刑罰處罰，未因同種行為受過勞動教養或者三次以上治安處罰的。
對緩刑的適用條件進行完善的理由。一是屬惡性犯罪的，即使依法可以判處三年以下有期徒刑，也不能適用緩刑。這是由犯罪性質所決定，惡性犯罪的社會危害性大，歷來是重點打擊的對象，行為人參與了惡性犯罪，說明其主觀惡性較大，存在較大的社會危險性，適用緩刑放在社會上考察，不利于打擊犯罪。二是將適用條件具體化，加以明確規定，易于把握。能夠準確界定適用范圍，防止濫用緩刑，并且能夠把罪犯是否"再危害社會"這種不確定狀態在考驗期間得以實際考察證實，既可以對那些確已改過的罪犯，給予重新做人的機會，體現寬大政策，也可以使那些弄虛作假、無心悔過的罪犯得到應有的法律制裁，維護法律的尊嚴。三是將現行只有累犯不能適用緩刑的限制，擴大為"未受過刑罰處罰，未因同種行為受過勞動教養或者三次以上治安處罰"，能更有效地發揮刑法的威懾力。行為人因違法行為受過刑罰處罰、勞動教養或者治安處罰后，理應吸取教訓，引以為戒，真心改過，若再犯罪或者再實施同種違法行為，說明了行為人并無悔過之意，這就有必要進行強制性的改造，不能只強調教育而忽略了懲罰。
（2）判處緩刑程序的完善。有學者認為，我國刑法在緩刑適用決定權的問題上，存在以下三方面的不足，其一，緩刑適用只有法官裁量權而沒有檢察官裁量權；其二，緩刑適用只有實體性條件而沒有程序性條件；其三，只有法官的裁量權而無社會（或群眾）的參與權。因而應當完善適用緩刑的決定權的規定。具體而言，即應當擴大檢察機關和公安機關對可否適用緩刑的發言權，增加社會參與權，制定適用緩刑的程序規則，設置緩刑聽證程序。筆者認為，為了規范緩刑的適用，增加對被告人適用緩刑的透明度，促進司法公開、公正，防止緩刑被錯用和濫用，設置緩刑適用聽證程序以及其他程序性規定是必要的，但要處理好審判獨立和舉行聽證、聽取各方意見二者之間的關系。決定是否對犯罪人適用緩刑畢竟是一項專業性的司法裁判活動，其法律專業水平要求較高，而一般群眾對適用緩刑的條件并不了解，反而可能因為情緒化的舉動而產生負面影響。因此，在決定是否適用緩刑的過程中，可以舉行聽證，擴大檢察機關、作為緩刑考察機關的公安機關、被害人以及社會的參與，但對聽證的各方意見，應作為法官對是否適應緩刑的參考，而不能起決定作用，能使法官的裁量活動受到應有的監督即可。
(3)司法程序控制。自由裁量權總是在司法實踐中行使的，司法程序的公正、透明對自由裁量權有較大的約束作用。程序上的控制關鍵要落實三項制度：一是公開審判，除法律規定不能公開審理的法定情形外，一律進行公開審判，把審判活動置于公開監督之下，增強審判活動的透明度，以公開促公正；二是回避制度，符合法官回避條件的堅決回避，除當事人申請回避的外，法官應主動回避，其他審判人員發現應該回避而沒有回避的，應及時提示、督促法官回避。通過嚴格執行回避制度，避免人為因素對自由裁量權的影響；三是權力制衡制度，通過發揮合議庭、審判委員會的作用，限制法官個人的自由裁量權，既要讓法官行使自由裁量權，又要通過內部監督制約，確保在法定幅度內公正合理地行使自由裁量權，當緩則緩，不當緩堅決不緩，使緩刑制度在實踐中得到較好執行。
2．增加“應當”適用緩刑的規定。 我們認為，在保留刑法規定“可以”適應緩刑的同時，增加“應當”適應緩刑的規定，這不僅強調了量刑統一、公開、公正的原則，也在一定程度上防止和減少了“該判緩的不判緩，不該判緩的亂判緩”的現象，有利于樹立良好的司法形象。因此，可以將刑法第七十二條修改為：“對于被判處拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根據犯罪分子的犯罪情節和悔罪表現，適應緩刑不致再危害社會的，可以宣告緩刑。其中具有下列情形之一的，應當宣告緩刑：
（一）主觀惡性不大的未成年人；
（二）正當防衛或者緊急避險明顯超過必要限度造成不應有危害的。
（三）犯罪中止的；
（四）犯罪后自首并有立功表現的；
（五）被脅迫、被誘騙參加犯罪的；
（六）喪失危害社會能力的聾啞人、盲人和其他病疾者；
3．建立緩刑執行保證制度。為了保證緩刑制度的正確實施，可以參照《刑事訴訟法》取保候審的保證制度建立緩刑執行保證制度。其具體程序是，首先在人民法院擬對被告人宣告緩刑時，應當要求被告人提供合格的保證人或交納一定數額的保證金(公安機關收取)。其次，人民法院將保證法律文書和判決書一同交付實施考察的公安機關執行，保證人應到公安機關登記備案。最后，當犯罪分子違反《刑法》第七十五條規定、保證人違反《刑事訴訟法》第五十五條規定時，由公安機關沒收保證金或對保證人予以處罰，構成犯罪的移交司法機關處理。對緩刑期內沒有再實施違法犯罪行為的犯罪分子，宣告緩刑期滿時，應當解除保證人的保證義務或者退還保證金。
4．對罰金刑也應適用緩刑。緩刑制度的主要宗旨是在于犯罪人的罪行較輕，其主觀惡性及社會危險性較小，即使對其不處自由刑，而用附條件的刑罰宣告加以道德譴責和威脅，也足以防止其再次犯罪，單處罰金刑的犯罪人一般可滿足上述條件。如果只允許死刑、自由刑可以適用緩刑，而財產刑卻不能適用緩刑，不僅在理論上根據不足，而且在適用上多有不便。對于過失犯罪或主觀惡性較小的初犯、偶犯，如論罪可單處罰金，但因其無力繳納罰金，而被處于較短的刑期，有違設立罰金刑的宗旨。另外，為了顧及貧困的被告人及其家庭的生活，由刑罰平衡的觀念出發，也應予以緩刑。筆者認為：鑒于國外罰金刑適用緩刑的先例，以及根據我國市場經濟發展的要求，對罰金刑適用緩刑是可行的，這樣既可以起到罰金刑刑法上的威懾作用，也可鼓勵犯罪分子積極改造 重新做人。具體適用辦法可分為兩種：全部緩刑和部分緩刑。全部緩刑，即人民法院根據案件的具體情況，對被判處罰金的人可以宣布全部暫緩執行，規定一定的考驗期，如果犯罪分子在考驗期間確有悔改表現，所判罰金全部不執行，否則，撤銷緩刑，執行全部罰金。部分緩刑，即可將罰金一部分立即執行，另一部分延期交納，對暫緩交納的部分罰金，視犯罪分子在緩刑考驗期間的具體表現決定剩余部分罰金數額執行與否。
5．完善緩刑考察機構以及緩刑犯緩刑期間的義務。筆者認為，對緩刑罪犯監管的機構設置，應當在公安機關設立專門考察管理機構，制定出一套規范的考察管理工作制度，由具有一定業務水平、素質高、執法意識強的工作人員作為緩刑考察官，具體負責對緩刑犯的監管考察工作。檢察機關作為緩刑執行的監督機關，負責對緩刑犯的考察情況進行監督，檢察機關根據考察機關提出的考察情況報告，及時就緩刑犯的處理向人民法院提出具體建議，由人民法院做出最終裁決。這樣，對于緩刑的執行，公、檢、法都各負其責，各盡其職，對社會的和諧穩定，使緩刑制度得以很好落實。
此外，現行《刑法》對緩刑犯在考驗期間應履行的義務和應遵守的事項不夠完善，還應有：
(1)必須切實履行宣告緩刑判決中附帶民事訴訟所確定的損害賠償義務。
(2)必須繳納緩刑判決所確定的罰金數額。
(3)不準對檢舉人、揭發人、證人等進行打擊報復。
(4)在緩刑考驗期間不得擔任國家機關、國有企業、事業單位的領導職務。
(5)必須定期或不定期地向考察機關、所在單位、基層組織報告自己的生活、工作情況和思想改造情況，并就此項內容定期向公安機關和宣告緩刑的法院呈交書面材料。
(6)必須履行除判決之外的法定義務，如以合法勞動收入贍養老人、扶養子女、扶助家庭成員等。
(7)從事一定時間無償的社會公益勞動等。
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