[ 倪學偉 ]——(2006-4-17) / 已閱25596次
領 海 法 律 制 度 淺 析
倪學偉
1982年12月10日簽署的《聯合國海洋法公約》已于1994年11月l6日正式生效，我國是該公約的首批簽字國之一，第八屆全國人大常務委員會第19次會議于1996年5月15日批準了該公約。根據該公約第2條的規定，領海是指沿海國陸地領土及其內水以外鄰接的沿海國主權所及的一帶海域，在群島國的情形下，則是指群島水域以外鄰接的群島國主權所及的一帶海域。1992年2月25日由第七屆全國人大常務委員會第24次會議通過并從公布之日起施行的《中華人民共和國領海及毗連區法》規定，中國領海是指“鄰接中華人民共和國陸地領土和內水的一帶海域”。領海是沿海國國家領土的有機組成部分，是國家行使主權的重要對象和范圍。我國有廣闊的海洋領土，其中蘊藏有豐富的生物資源和非生物資源，是國家進行現代化建設的重要經濟資源庫。我國的海洋領土還是國家安全的天然屏障，萬里海疆構筑了牢不可破的國防線。為迎接1998年“國際海洋年”，包括中國在內的各沿海國日益高度重視開發海洋資源，維護國家的海洋權益，各種海域的法律地位日顯重要。鑒此，本文將對領海的法律制度作以下初步探討：
一、 沿海國對領海的立體空間行使主權
《聯合國海洋法公約》第2條規定:“沿海國的主權及于其陸地領土及其內水以外鄰接的一帶海域”即領海，并且“此項主權及于領海的上空及其海床和底土”。主權是指國家獨立自主地處理自己的對內對外事務而不受其他國家任何形式的干涉和侵犯的最高權力，是現代國家的基本特征和根本屬性。沿海國對領海行使主權表現在以下方面：第一，對領海的水面行使主權。海洋自古以來就是人類相互交往和通商貿易的重要通道，在現代社會中，國際貿易有70％以上的貨物是通過沿海、近洋和遠洋船舶運輸完成的，海洋經濟被譽為是“蔚藍色的文明”，是建設現代化強國的必由之路。領海上船舶的航行制度，包括航道的劃分、強制引航或服務性引航的實施、船舶拖帶業務等等，都由沿海國以法律、法規的形式加以規定，并由沿海國行使排它的專屬管轄權，其他國家的船舶必須服從和遵守。第二，對領海的水體行使主權。領海都靠近沿海國的海岸，水深一般不超過500米，屬淺海水帶水體，陽光照射充足，加之陸地河流沖帶大量的營養物質入海，因而在領海水體中有豐富的魚、蝦、海菜等海產品資源，沿海國對此享有絕對的所有權，這種國家所有權在對外關系上即表現為國家主權。沿海國對領海水體行使主權還表現在外國潛水艇在領海內無害通過時，必須浮出水面，并展示其國旗，亦即沿海國對領海水體的主權不受國際法的限制，外國潛水艇在領海水體中不享有無害通過權。第三，對領海的海床和底土行使主權。領海的海床和底土一般都是沿海國大陸板塊在海水下面向海洋方向的傾斜延伸，其坡度極其平緩，且通常不會超過500米等深淺。領海的海床和底土不屬于法律意義上的大陸架，而是國家領土的組成部分。在領海的海床和底土中，往往蘊藏有豐富的石油和天然氣，是國家進行經濟建設所必需的不可再生的稀缺性自然資源，國家對此同樣享有絕對的所有權，理所當然地要行使國家主權。第四，對領海上空的空氣空間行使主權。領海之上的空氣空間屬于沿海國的領空，任何外國飛機未經許可不得進入或飛越領海上空，沿海國有權宣布其領海的全部或部分上空為禁區，也可以指定固定航線或規定外國飛機進入或飛越領海上空的條件。
我國《領海及毗連區法》明確規定：“中華人民共和國對領海的主權及于領海上空、領海的海床及底土”，“外國潛水艇和其他潛水器通過中華人民共和國領海，必須在海面航行，并展示其旗幟”，“外國航空器只有根據該國政府與中國政府簽訂的協定、協議，或者經中國政府或者其授權的機關批準或接受，方可進入中國領海上空”。我國的這些規定與《聯合國海洋法公約》的規定是完全一致的，我國對領海所行使的主權上及天空，下及底土，對領海的立體空間行使國家主權。
沿海國對領海的立體空間行使主權，是領海法律制度的基礎和核心，其他方面的領海制度都是領海主權制度的引伸和具體化。
二、沿海國對其領海內的一切自然資源享有永久主權
聯合國第29屆大會于1974年通過了《各國經濟權利和義務憲章》，其中第2條規定：“每個國家對其全部財富、自然資源和經濟活動享有充分的永久主權，包括擁有權、使用權和處置權在內，并得自由行使此項主權。”該《憲章》所倡導建立的國際經濟新秩序的基本內容之一就是，各國均有權合理地利用和開發本國的自然資源，堅決維護各國特別是維護發展中國家對其自然資源以及全部財富和經濟利益的永久主權。另外，1962年12月14日聯合國大會通過的《關于自然資源永久主權的宣言》、1974年聯合國第六屆特別大會通過的《建立新的國際經濟秩序宣言》和《建立新的國際經濟秩序行動綱領》都強調，每一國家對自己的自然資源和一切經濟活動擁有充分的永久主權，聯合國將“幫助各國行使對自然資源的永久主權”，“挫敗妄圖阻止自由和有效地行使每個國家對自己的自然資源擁有充分和永久主權的權利的嘗試”。《聯合國海洋法公約》秉承了上述國際條約和國際文件中的規定，直接地或隱含地規定了沿海國對其領海內的一切自然資源享有永久主權。
領海中的自然資源包括領海的海床和底土中所貯藏的石油、天然氣、錳結核礦等礦物資源以及領海的水體中的魚、蝦等生物資源。沿海國對領海內的這一切資源享有專屬的權利，任何外國未經沿海國許可，不得從事自然資源的勘探、開發和捕撈活動，否則，沿海國可以采取一切行政的或司法的措施，對侵權者予以處罰和制裁。在必要的時候，國家還可以以主權者的身份，通過外交途徑向有關國家提出交涉，采取協商、談判、斡旋、仲裁等方式，確保沿海國對其領海內的一切自然資源所享有的永久主權。我國《領海及毗連區法》第11條規定，任何國際組織、外國的組織或者個人，在我國領海內進行科學研究、海洋作業等活動，須經中國政府或其有關主管部門批準，遵守中國的法律、法規。對于非法進入我國領海進行科學研究、海洋作業等活動的，我國有關機關將依法進行處理。
三、沿海國在其領海內享有專屬的沿海航運權
海洋是生命的搖籃，人類與海洋緊密相連，息息相關。海洋對于人類來說，最原始、最基本的功能就是航行和捕魚。在科學技術高度發達的今天，這兩個功能不僅沒有消失，而且還進一步地加強了。在國際遠洋運輸中，船舶既要在國家的內水、領海、毗連區、專屬經濟區航行，也要在不受任何國家主權支配的公海上航行，具有強烈的國際性，任何國家的船舶，包括內陸國的船舶都有權從事這種國際遠洋運輸。但是，對于從事貨物和旅客運輸的商船來說，當啟運港和目的港都在一個國家境內，所經過的航線不超出該國的領海時，該運輸屬于沿海運輸，任何外國船舶未經許可都不能從事在一國境內從一地到另一地的商業運輸。沿海國在其領海內享有的這種專屬沿海航運權，是沿海國爭取貨載、保護本國船隊發展的重要措施。類似的制度還有國際河流上的沿岸航運專屬權、航空運輸中的國內載運專有權等。在關貿總協定及世界貿易組織的有關文件中，盡管有各成員國之間互相給予國民待遇的規定，即要求各成員國在法律上給予在本國的外國自然人、法人以與本國的自然人、法人相同的待遇，但是締約一方的船舶仍然不能享有在另一締約方領海內的沿海航運權，易言之，沿海航運權不屬于國民待遇的范圍。
1993年7月1日起生效施行的《中華人民共和國海商法》第4條明確規定，“中華人民共和國港口之間的海上運輸和拖航，由懸掛中華人民共和國國旗的船舶經營。”“非經國務院交通主管部門批準，外國籍船舶不得經營中華人民共和國港口之間的海上運輸和拖航。”我國是世界十個航運大國之一，運力過剩，貨載相對不足，法律作出這樣的規定，既是出于保護我國船隊發展的需要，又是維護國家領海主權的表現。
四、沿海國對其領海享有屬地優越權
屬地優越權又稱為領土管轄權或領域管轄權，是指國家對領土內的一切人、物、事件和行為有行使專屬的司法管轄的權力。領海是國家領土的重要組成部分，沿海國對領海享有屬地優越權是指，除受《聯合國海洋法公約》和國際法的限制以外，沿海國對其領海內的人、物、事件和行為享有排他的管轄權。
沿海國對其領海享有屬地優越權，首先表現為沿海國有權制定和頒布有關領海內航行、衛生、緝私、移民、安全等方面的法律和法規。立法權是國家主權的重要內容，也是行使管轄權的前提和基礎，沒有立法機關制定的法律、法規，便無法行使任何一種管轄權。沿海國根據自己的國情及對外開放的程度，有權獨立自主地制定有關領海內航行、衛生等方面的法律、法規，除受公認的國際法準則的制約以外，不受任何外部力量的限制。一般來說，沿海國在制定有關領海內航行、衛生等方面的法律、法規時，一方面要維護國家的政治獨立、領土完整和經濟權益，另一方面又要照顧到國際海洋秩序，有利于國際海上運輸業和各種海洋事 業的進步和發展。在國際交流增多，世界經濟逐步一體化的時代，任何制定閉關鎖國、“寸板不得下海”的法律、法規的做法注定是行不通的。
沿海國對領海行使屬地優越權，主要表現為對領海內的人、物、事件和行為行使民事管轄權和刑事管轄權。按照《聯合國海洋法公約》第28條的規定，沿海國對外國船舶的民事管轄權較為寬松，主要表現是：(1)沿海國可以對通過其領海的外國船舶上的某人行使民事管轄權，但不得以此為目的而停止船舶航行或改變船舶航向。(2)對船舶本身在沿海國水域航行過程中或為此種航行目的而承擔的義務或發生的債務而提起的民事訴訟，沿海國可以對船舶從事執行或加以逮捕。(3)以上第(2)項的限制不妨礙沿海國對在領海內停泊或駛離內水后通過領海的外國船舶從事執行或加以逮捕的權利。
根據《聯合國海洋法公約》第27條的規定，沿海國對通過領海的外國船舶行使刑事管轄權的條件是：(1)罪行的后果及于沿海國；（2）罪行屬于擾亂當地安寧或領海的良好秩序的性質；（3）經船長或船旗國外交代表或領事官員請求地方當局予以協助的；(4)取締違法販運麻醉藥品或精神調理物質所必要的。如果不符合這些條件，沿海國則不能在通過其領海的外國船舶上行使刑事管轄權，也不能逮捕與在該船舶通過期間船上所犯任何罪行有關的任何人或進行與該罪行有關的任何調查。當然，這種限制不影響沿海國為在駛離內水后通過領海的外國船舶上進行逮捕或調查的目的而采取其法律所授權的任何步驟的權利。沿海國地方當局在考慮是否逮捕和如何逮捕時，應適當顧及航行的利益。如果經船長請求，沿海國在采取任何步驟前，應通知船旗國的外交代表或領事官員，并應便利外交代表或領事官員和船上乘務人員之間的接觸。除了給海洋環境造成損害的特殊情況外，如果罪行是在進入領海之前的船上發生的，而船舶不進入內水，則沿海國不能對此采取任何步驟。
沿海國在領海中所行使的民事和刑事管轄權僅適用于商船和用于商業目的的政府船舶，軍艦和用于非商業目的的政府船舶享有豁免權，不受沿海國的司法管轄。
五、外國船舶在領海中享有無害通過權
無害通過權是指在不影響沿海國的安全、良好秩序和善良風俗的前提下，外國船舶有盡快地、迅速地、不停頓地通過或穿越一國領海的權利，而無必要事先獲得沿海國的許可或同意。外國船舶所享有的無害通過權，與外交代表享有的外交特權與豁免一樣，實質上是國際法對一國領土主權的限制，目的是為國家之間的交流與往來帶來方便和惠益。由于這種領土主權限制是普遍的，不具有形式上或事實上的任何歧視性，不是針對個別國家或國家集團，而是對世界所有的國家都具有法律拘束力，因而不存在違背國家主權原則的問題。
享有無害通過權的外國船舶不僅包括沿海國的船舶，而且也包括內陸國的船舶。但外國船舶是否包括了軍艦，《聯合國海洋法公約》未作明確規定，留給了各國的國內法具體規定。我國《領海及毗連區法》第6條指出，外國非軍用船舶依法享有無害通過我國領海的權利，外國軍用船舶進入我國領海，須經我國政府批準。換言之，外國軍用船舶在我國領海不享有無害通過權。
根據《聯合國海洋法公約》第18條、第19條的規定，外國船舶的通過是指為了穿過領海但不進入內水、或為了駛往或駛出內水而通過領海的航行，這種通過應繼續不停地迅速進行，在遇到不可抗力或進行海上救助時才可停船和下錨。無害是指不損害沿海國的和平、安全、良好秩序和善良風俗，不進行下列任何一種活動：(1)對沿海國的主權、領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力；或以任何其他違反《聯合國憲章》所體現的國際法原則的方式進行武力威脅或使用武力；（2）以任何種類的武器進行任何操練或演習；(3)目的在于收集情報使沿海國的防務或安全遭受損害的任何行為；(4)目的在于影響沿海國防務或安全的任何宣傳行為；(5)在船上起落或接載任何飛機；（6）在船上發射、降落或接載任何軍事裝置；（7）違反沿海國海關、財政、移民或衛生的法律和規章，上下任何商品、貨幣或人員；(8)任何故意和嚴重的污染行為；(9)任何捕魚活動；（10）進行研究或測量活動；(11)目的在于干擾沿海國任何通訊系統或任何其他設施或設備的任何行為；（12）與通過沒有直接關系的任何其他活動。
沿海國為了保障外國船舶順利無害通過其領海，可制定關于航行安全、海上交通管理、保護電纜和管道、養護海洋生物資源等等方面的法律和規章，并可采取必要的步驟以防止外國船舶非無害的通過。
本文首次發表于西南政法大學成教院學報1998年第1期。
倪學偉 廣州海事法院法官。電話：020-3406 3886 電子郵箱：nxw8859@163.com
