[ 李濤 ]——(2006-4-4) / 已閱17879次
探高效普法之路
---對基層普法工作的調查與思考
李濤
（西南民族大學法學院2003級2班 成都 四川 610225）
一、 前言
為我國法制建設，推進依法治國進程起重要作用，被譽為“舉世獨創”的全民普法在經歷了二十年的實施后，已經進入了相當重要的階段。是繼續進行？還是就此罷休？如果要繼續進行，又如何保持和增進全民普法工作對提高社會成員法治觀念以及建設有中國特色社會主義法制國家的確實作用？使普法工作更加高效？這是擺在我們國家法學者甚至是全社會面前的又一重大課題。
二、調查的背景及基本情況
黨的十三大提出了社會主義初級階段的理論，把“高度民主、法制完備”作為建設有中國特色社會主義民主政治的一項基本內容和實現國家長治久安的重要保證，并提出“法制建設必須貫穿于改革的全過程”的思想，推動了法制建設向縱深發展。自1985年國家開始有計劃地有步驟地進行以政府主導各階層成員參與的全民普法。1985開始的“一五普法”其主要目標是，以法律啟蒙為主，使社會成員了解一些基本的法律常識，填補他們在這些方面的空白。這一任務完成后又開始了以強調憲法為核心，以專業法為重點，針對不同主體進行有區別的法律知識的普及為主要目標的“二五普法”。其后還先后開展了“三五普法”和“四五普法”，隨著普法工作的不深入開展，其主要目標也從強調以領導干部為重點對象，加強依法行政、廉政建設到注重依靠行政手段管理向注重運用法律手段管理的轉變，推動行政政府向服務性、法制性政府轉變。1985至2005全民普法工作在歷史的時空里穿梭了整整二十個年頭，“四五普法”結束后，全民普法續存論對全民普法廢除論的戰勝，迎來的是第五個五年普法的啟動。要勝利地完成以“把推動年度普法依法治理工作與‘四五普法’總結驗收相結合，與研究制定‘五五普法’規劃相結合，與全民法制宣傳教育二十周年宣傳活動相結合，廣泛開展法制宣傳教育，整體推進依法治理，不斷增強全民法律素質，努力提高全社會法制和管理工作水平，促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明協同發展，全面建設小康社會，創建和諧穩定的社會環境和人文法治環境”這樣一個目標，就有必要對前四個五年普法工作進行全面的剖析。為此，我們在去年的小調查的基礎上又于今年寒假期間進行了較大規模的調查活動，希望通過調查活動能明晰前期普法取得的成效和暴露出來的而又急需解決的問題，找到一條具有普遍適用性的基層普法之路，以期對“五五普法”法制建設有一些啟示和推動作用。
此次調查活動歷時一個多月，涉及多個單位、部門以及廣大學生，具體有：縣人民法院、縣人民檢察院、縣司法局、縣一中、縣二中等等。從收回的調查問卷來看，調查對象既包括黨政機關及其工作人員、企事業單位和職工，也包括中小學教師和學生；還有農民、個體戶以及無業人員；既有具有大學本專科以上學歷的也有初高中文化程度的，甚至是小學文化程度的人員。涉及面比較大，使調查具有很強的真實反映性。在調查方法上，有直接到各單位部門、企事業單位、學校找負責人、領導訪談，也有標準化的問卷調查，還有私下的個別探詢，使訪談的深入性與問卷調查的普遍性相結合，使收集的材料達到直接性、真實性、全面性和客觀性的要求。而就調查問卷和訪談問題本身而言，力求深入性、真實性、清晰性的全方位的統一：真實性，在問卷調查上盡量避免使用誘導性詞語，在訪談上由于被訪談人員對調查者并沒有戒心，因而得到的回答基本上是事實的真實反映；清晰性，上用語明確，舍棄模棱兩可；深入性，無論是調查問卷還是訪談問題都力求能全面深刻地反映出問題。
這次問卷調查是分兩部分完成的，一份問卷是專門針對在校學生設計的 ，另一份是針對一般社會成員隨機非抽樣進行的。前一份共發出合格問卷450份，后一份共發出合格問卷530份，兩份問卷共回收984份，回收率為91.1%，其中的有效問卷是422份和482份共計904份，占回收問卷總數的91.9%。通過對這些統計數據以及其他訪談結果的分析，我們既看到了20年來普法工作取得的成就也發現了一些表面和深層的不足及問題。
三、全民普法取得的成效
通過此次的摸底調查可以看出前四個“五年普法”主要取得了如下的成果：
（一）、社會成員對法律的認知水平有了極大的提高，法律的權威性得到了加強。
在回答問卷中“我國的根本大法是什么”時，正確率高達97.9%，而在回答“你是否了解我國現行憲法的內容”這樣一個問題時，有57.4%的人回答“基本了解”，24.2%的人回答“部分了解”，還有2%的人回答“完全了解”，三項合計是83.6%。社會成員對根本大法——憲法的了解已經達到了相當的高度，而且還有85.6%的民眾知曉我國正在建設社會主義法制（治）國家。這充分說明社會成員對憲法的重視和對依法治國的認同和接受，而這種認同和接受也已經具備了一定的深度，在回答“你希望依法治國的最好結果是什么時”，有78.3%的人回答“實現社會 的穩定和有序以及經濟的持續發展”，同時還有17.4%的人選擇了“實現民主憲政”。 法作為工具，要實現階級統治和社會管理的職能，就必須具備相當的權威性——在社會成員當中。雖然在被問到“你為什么要遵守不公正的法律”這個問題是有超過半數（64.5%）的人選擇了“不遵守要受到制裁”這樣的選項，但是，當他們面對“如果覺得法律不公正你會怎么辦”時，只有10.9%的人選擇了“不遵守”，而絕大部分人的回答是“遵守”。這足以說明，作為依法治國硬件的法的權威性正在迅速地提升，而這樣的提升將會使法律在社會生活中的作用相應地得到加強，將有利于新問題、新糾紛的解決，促進社會的穩定發展。而社會成員對法律的認知水平的提高將既有利于國家勝利實現其國家意志實現階級統治和社會管理職能，也有利于社會成員充分利用法律以實現自身的利益，同時對政府、國家進行有效的監督，使社會更加健康有序發展。
（二）、法律在社會生活中的重要性被充分地意識。早在二十世紀就有人提出：不懂法律的人將是二十一世紀文盲的特征之一。在當今知識經濟高度密集的社會里法律現身于社會生活的各個方面，沒有法律將步履唯艱。因此，基于這樣的認識，社會成員在心理上有著強烈的對法律知識的渴求。突出地表現在回答“你認為法律與自己目前或將來的生活的關系如何”時，有高達78.2%的人選擇了“重要”，另有5.8%的人選擇了“非常重要”，共計83.2%。社會公眾已經在實際上比較充分地意識到法律在未來生活中的重要作用。這樣一種渴求心理又轉化成了對法律知識的主動了解和學習。為了知悉這種需求心理，我們在問卷中設計了這樣兩道題：A.“政府是不是應該在民眾中多舉辦一些普法性質的活動”，得到的結果是：89.5%的人強烈要求“應該”，只有9.4%的人覺得“不應該”，基本比例是9:1。也就是說在10個人中就有9個人希望了解到更多的法律知識。而在回答“你認為學校應不應該開設法律知識課”時，有92.3%的人持肯定態度，都認為應該加強對青少年法律知識的普及，希望自己的后代能夠成為一個知法、懂法，能夠用法律維護自己的合法權益的現代人，而不是近似于一個法盲，因不懂法而犯錯誤。通過對在校學生的調查問卷的分析比較發現，在校學生對法律的興趣非常的濃厚，絕大部分同學同樣希望學校最好能開設諸如針對大學生的法律基礎知識課。最起碼應該多在他們中間進行一些真正的普法教育。長達二十年的普法工作已經開始在社會公眾的心理上構筑起一幢法律知識的大廈，使法律開始深入人心，成為生活中的必不可少的一部分。這種對法律的重要性的認識將成為民族基因世代遺傳下去，這種對法律重要作用意識的覺醒將使法律在公眾心理的分量加重，將促使人們自覺地守法、用法，促使人們從根深蒂固的以怨抱怨的糾紛解決的方式中走出來，從而轉入法制的軌道上來，將進一步發掘出法律在社會生活中的作用，為依法治國建設社會主義法制（治）國家打下堅實的社會民眾意識基礎，促進民主法制的建設，加快社會主義和諧社會的實現。
（三）、運用法律手段保護自己合法權益的法治觀念和權利意識逐步產生。二千多年的實踐告訴我們，以暴制暴，同態復仇的糾紛解決機制并不能很好地解決矛盾，有時甚至會使矛盾升級，最后出現“世仇”（即因某一代之間的糾紛轉變成為相繼幾代人之間的仇恨，世代不相往來）。而建國以來特別是改革開放以來的法制建設，法律知識的普及，法律素養的培植已經使社會公眾逐漸地意識到，只有法律才能真正的解決糾紛和矛盾，也只有法律才能真正地維護自己的餓合法權益。法律開始由紙上的條文和規范漸漸地容入社會公眾的現實生活中，法律在社會生活中愈來愈加生機勃勃。這突出地表現在：1.社會成員開始由被動地接受法律知識轉向主動地學習法律知識。這一點從他們對法律知識課的開設以及對普法教育性活動的渴求就可獲知。2.社會成員開始由無選擇地接受法律知識到有目的有選擇地學習掌握法律知識。早先，人們只是很迷糊的知道法律的重要性卻并不會運用法律。因而也不知道那些法律于己是有利的，便“來者不拒”一股腦的全部接受。隨著普法的深入，人們越加注意對于自身有關的法律的吸收。這一點從人們回答同樣問題不同的正確率中就可以反映得出來。比如說，農民和家政服務人在回答“保姆在為顧主干家務時不幸用花瓶砸傷路人，醫療費是有保姆負擔還是由顧主負擔”時的正確率明顯高于其他職業的人；而學生在回答“不滿14周歲的幼女自愿發與一男性甲（滿14周歲）發生性關系，問甲是否構成強奸罪”時的正確率又明顯高于其他人。這樣一種情形將有效地節省普法資源，提高普法的成效。3.社會成員開始由心理層面的接受學習法律知識到行為層面的學習運用法律。法律條文和規范只是文字性的，只有當它們被遵守和運用才能充分地發揮作用，同樣法律條文和規范被公眾學習記憶下來也不能發揮較大的效用。因此，只有把死的法律條文和規范運用到真實的社會生活中去法律才不會成為擺設，才能真正發揮其不可替代的作用。為此，我們設計了“當你認為自己的合法權益受到侵犯時，首先想到的解決辦法是什么”這樣一個問題。結果顯示有66.8%的人首選“去法院告狀”，另有15.0%的人愿意“找政府解決”4.50%的人選擇了“忍耐”，5.80%的人選擇“和侵害者爭吵，進行報復”，另有7.90%的人愿意“私下和對方和解”。可以看出運用法律去捍衛自己正當權益成為人們的主要選擇。4.社會成員的權利意識由無到弱逐步生長。在調查外一次鄰里糾紛中糾紛一方由于另一方私改下水管道致使墻壁滲水，在爭吵中頻繁的使用“你已經侵犯了我的合法權益，你有義務防止水的滲漏，你要是再這樣我可以到法院告你去！”；而在與在校學生交談中我們也得知，學生信件被老師扣留，上課時被責令罰站的事件很少發生了，因為他們已經意識到老師沒有權力剝奪自己的合法權益。這一點在我們的調查問卷中也得到了相應的反映。“假如你到法院告狀你是基于什么目的”，對這一問題的回答有高達76.8%的人選擇了“維護自己的合法權益”，另有9.3%的人回答的是“通過法律懲治對方”，更有3.9%的人選擇了“實現法律正義”；而在回答“保姆在作家務時不幸受傷，雇主是否應該負擔保姆的醫療費”時近94.0%的人覺得雇主應該負擔。社會成員的權利意識正在覺醒。
四、普法中存在的問題之分析與解決
政府發動并主導，全民參與的全民普法相繼開展了有二十個年頭，取得了舉世矚目的偉大成就。但是在看到成就的同時不可否認的是，在成就的背后由于一些固有的傳統思想的影響以及政治經濟制度等因素，普法工作依然存在著相當的問題，有些問題還相當的尖銳。
（一）、外在因素
地方政府認識不高，不夠重視。通過走訪調查發現，很多兼具普法、法制宣傳職能的政府單位、部門一心只放在如何為本單位創收怎樣提高政績上，而并沒有把普法工作列入工作計劃當中。有些單位是臨時想起臨時辦，有些單位是檢查來了即時補辦，而有些單位干脆不辦，到了年終時再憑空捏造材料。整個縣里一年365天幾乎沒有什么像樣的普法活動，把普法經費挪做他用。通過“你一年內接受過的普法或法制宣傳活動有幾次”這樣一個問題的回答我們就可以清楚的知道活動開展的具體情況。在這個問題上“一次都沒有接受過”的比例高達84.7%，只有10.1%的人“接受過1——2次”，這顯然與社會成員高達百分之九十的對此類活動的需求是相脫節的，彼此間存在著巨大的矛盾，而因此，提高這些地方政府單位部門的認識和重視程度是有必要的也是迫切的。這就要求國家應該在制度上明確這些單位部門的普法責任，把普法工作的成績納入到政績考核的范圍內，使之成為晉升、提拔的條件之一。
我國經歷了二千多年的封建社會，封建殘余仍然很濃重，官僚作風，浮夸風，欺上瞞下，花架子，走過場等形式不良作風依然嚴重，官員的官本位思想比較根深蒂固。官員在思想上認為對社會成員的普法教育，提高民眾的法律水平就是“開化民眾”，將不利于官員的領導、管理，是在為自己培養“掘墓人”。雖然經過“三五普法”，但是官員的法律意識并沒有得到很大的提高，法制觀念依然相當的薄弱。仍然以高高在上的領導者自居，相信“言出法隨”，強烈地夸大權力與法的對立。因為害怕失去權力而不情愿的開展普法工作，把普法工作當著沒有辦法的任務，為了完成任務而完成任務，其效果可想而知。因此，必須想方設法改變地方官員的權力顧慮，改變他們的陳舊觀念，國家應該加強對地方官員的法制教育力度，培養他們的法律意識，法制觀念，教會他們正確的分析權力與法的關系，變不情愿的普法為主動的普法。
組織機構的不健全，普法經費的不足，缺乏評價標準。在基層負有普法、法制宣傳職責的有“法制辦”、“人民法院”、“人民檢察院”、“公安局”等單位部門，但是現實中除了“法制辦“外其他單位部門很少履行過這樣的職責，由于缺乏一個領導機構，因此對于這些單位部門的不作為“法制辦”
也并有多少辦法，只能聽之任之。在調查過程中很多的單位部門都一再強調：不是他們這些單位部門不想履行自己的職責，而是缺乏履行的條件，每個單位都有本身的法定職能，而要舉辦一次普法或法制宣傳活動從策劃到實施需要大量的人力、物力、財力，最重要的是經費的短缺，致使無法履行這些職責。而由于沒有一個領導機構，沒有一個評價標準，沒有將普法成績納入到政績的考核范圍，因此這種情況也就不能引起政府的注意，便一直存在著得不到改變。因此，國家有必要設置一個機構，統一領導全國的普法工作，并把普法工作開展的好壞作為單位部門工作成功與否的標準之一，國家財政部要在經濟上給予大力的支持，設立專項經費，專門用于普法工作的開展。要制定一套比較完整具有實用性的檢驗手段和標準，例如，在量上原則性的規定每個單位開展普法工作的次數，在質上預先設定一個標準體系，然后在檢查之時通過諸如問卷調查之類的方法在量和質方面進行摸底調查，把統計結果與評價標準體系進行參照，以檢驗各單位和部門普法活動開展的質量。當前，全國開設有法學專業的高校已超過四百所，各大院校擁有超過幾十萬的法學院學生，這些學生擁有較強的理論基礎，同時也具有相當高的普法熱情。在大學生就業形勢不容樂觀，大學生缺乏實踐能力的境況下，各地方政府完全可以利用寒暑假學生回家，其他社會成員又相對賦閑之際，組織學生積極廣泛地參與到普法的工作當中去，以利用法學學生的知識優勢和熱情。這樣，學生能學以致用，鞏固自己的知識，增強自身的實踐能力，而普法單位和部門有能解決人手上的缺乏，同時還能在普法成效上有一定的提高。
地方政府的官員有法不依，違法不究，執法不嚴，司法不公，廉政建設差，使民眾對政府缺乏信心，影響普法工作的開展和普法成效。地方政府遠離中央，甚至遠離省政府，上層對其監管力度小，地方主義色彩嚴重，而政府官員甚至是黨員干部法律意識不強，為民服務觀念淡薄，遵紀守法，依法辦事，依法維護合法權益的自覺性不高。而且基層關系縱橫交錯，容易導致以言代法，以權壓法的不良現象的產生，將直接損害社會成員的利益，損害政府的形象。在回答“你認為我縣的法律執行狀況如何”時，選擇“較好”的只有不到百分之十（8.9%）的人，大部分的人都選擇了“一般”（52.4%），兩項合計才61.3%，卻有38.7%的人分別選擇了“較差”和“不好”。這說明社會公眾對政府依法行政，公正司法的滿意程度依然不高，而一直令社會成員深惡痛絕的腐敗現象也是一個焦點問題，這些問題如果不得到和好的解決，政府在民眾心中的形象將越來越差，而政府的領導力也勢必削弱，普法工作也就很難開展取得成效。因此，國家必須進一步加大反腐昌廉的力度，加強廉政建設，肅清干部隊伍，加強組織建設。對地方政府官員進行科學的任用，減少本籍官員在本地為政。加強政府官員的依法行政力度，加大對行政違法的懲治力度，在經費和地位上確保司法的獨立地位，同時加強在司法領域的反腐建設，以保證司法人員的清廉性，提升他們在民眾心中的正義形象，增強民眾的政府和法律的信心。
（二）、內在因素
1、普法側重一方主體---社會成員的義務,而忽視他們的權利.通過調查我們發現在普法中過于強調民眾的接受義務,輕視民眾的接受的選擇的權利.而在普及的法律中和條文中則更多的是涉及社會成員的義務.只告知社會成員有什么義務,禁止為什么樣的行為,而非告知社會成員有什么樣的權利,如何運用這些權利.究其原因,一是官方主體對普法工作及其重要意義并沒有足夠清醒的認識,仍停留在機械地完成任務階段;二是官本位思想的影響,官方主體仍認為對社會成員普法只是單純的為了是公眾能夠遵紀守法,做一個"安分"的人,從而更有利于他們的統治.因此,有必要再次重申普法與依法治國和建設社會主義法制(治)國家的密切關系,重申法律的重要作用,同時切實轉變地方官員的官本位思想和權利意識,培養他們的服務意識,公仆意識,在具體工作中要注意對權利意識的普及對民眾權益的有效維護,將權利義務結合起來.
2.側重法律條文的灌輸,忽視法律素質的養成,普法形式單調,缺乏生動性與活潑性.現實中很多普法活動的舉辦形式是或把一些法規.法條印制成冊發給社會公眾,或掛幾張宣傳海報,或是開個會由個別領導在臺上一再強調要求民眾一定要遵紀守法,不要違法,大講特講空洞的話,而不涉及真正的法律.形式相當的呆板,其結果往往是宣傳單丟得滿地是,聽講話的要么忙自己的事,要么在打瞌睡,沒有起到絲毫的作用,反增反感情緒.其實法律是一種理念,是一種法律思維.人的認識水平及既是有限的又是無限的.無限的表現在人能夠認識事物的本質---形成法律理念;有限的則表現在人的精力有限不可能認識完所有的單個事物---人不可能將所有的法律條文都記住.因此,只有培養社會公眾的法律思維,才能是法律真正進入民眾的生活中去,而單純的條文灌輸久而久之只能增加民眾的負擔,為此社會成員對兼具活潑生動性的普法有著極大的期盼.因此,必須加大對民意的調查與吸收,采用他們喜聞樂見的形式開展普法工作,切實改變發條的單純灌輸為法律素質的養成.比如在村村通的基礎上,在中央電視臺廣播臺的節目中增設威權提示欄目,地方新聞媒體,報刊雜志也應多辦一些諸如"今日說法"式的法制節目,開展諸如有獎問答,征文比賽之類的活動,把過去的單純的發條文改為請人現身說法等一些為社會成員樂于接受樂于參與,能形成互動性的形式上來,同時盡可能辦一些法制課程,通過課程切實提高人們的法律素養.
3.缺乏針對性,只管普,不論吸收,只重普及率輕視效果.某知名法學教授曾看到過一本發給或者要求農民購買的有該省司法廳編印的"農村普法讀本"其中匯編的第一部法律是<<憲法>>,而第二部法律竟然就是<<反不正當競爭法>>.通過調查我們知道在該縣也同樣存在這樣的問題,本來普法活動開展的就少,而難得開展的也只是為了完成任務而不情愿開展的,往往不分是什么法,針對的是什么對象,對所有的人都普及同樣的法律,不論民眾主體是否用得著.為此,我們必須加強普法的針對性和科學性,針對不同的主體的不同需要普及不同的法律,在不同的時候對不同的人進行普法.比如說就不能象上面說的那樣,對農民普及<<反不正當競爭法>>,而對個體工商戶普及有關土地承包方面的法律,對學生普及合同法.而應該根據不同主體的切實需要普及他們急需的法律,在農忙時節普及有關種子,化肥等生產資料方面的法律知識,而在農閑時普及有關婚姻,財產等方面的法律.使普法能真正的對受普者得到實惠,起到切實有效的作用.使普法資源真正發揮作用而不被浪費.
針對這些情況,我們覺得普法法的制定應該提上議事日程，并且盡早地制定出來。在這部法律中首先要明確普法基本原則，比如：普法廣泛原則、普法實效原則等。其次，要對普法法律關系進行規定，明晰普法法律關系的主客體和內容，尤其要明確普法工作的法定領導機構，以便統一領導全國的普法工作，同時具體規定各地方政府相應的職能單位和部門，明確這些主體在普法中的職能，還要賦予另一方主體---社會成員的權利，對失職和違法行為做出嚴格的責任規定。而國家還應該在制度和經濟上給予必要的保障。唯有這樣，普法工作才能確實落到實處，才能走上規范化的道路，才能真正地為法制建設和和諧社會的建設起到切實的推動作用。
五、結束語
由于時間上的緊迫和能力上的不足，本調查在各個方面都著實存在著缺陷，寫本調查也只是希望能起到拋磚引玉的作用，不足之處還希望大家指教。在此對給予本次調查指導的西南民族大學法學院的黃薇老師表示感謝！
