[ 黨國印 ]——(2001-6-12) / 已閱48226次
村民自治是民主政治的起點嗎
黨國印
載《戰(zhàn)略與管理》1999年第1期
一 . 引言
中國鄉(xiāng)村民主自治是史無前例的事件。我們幾乎沒有現(xiàn)代國家的直接經(jīng)驗作為參照系來對這一事件進(jìn)行評論，因為沒有一個國家的民主政治制度是從農(nóng)村開始的，更沒有在與中國相似的歷史條件下從農(nóng)村開始進(jìn)行政治改革的經(jīng)驗。我們只能通過歷史分析和邏輯判斷對這一事件作出某種推測性研究。
本文的基本觀點是： 1 從根本上說，鄉(xiāng)村民主政治應(yīng)該是全社會民主政治的有機(jī)組成部分，而不是獨立于全社會的 " 自治民主 " 。 2 在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，可以有 " 自治 " ，但不會有 " 民主自治 " ；真正的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會不存在對民主政治的需求。 3 對民主政治的需求產(chǎn)生于鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期。 4 通常，鄉(xiāng)村政治改革應(yīng)該是全社會政治變革的最后一個環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村社會很難產(chǎn)生推動全社會政治變革的力量。 5 中國推行鄉(xiāng)村民主自治制度標(biāo)志著一場新的 " 鄉(xiāng)村動員 " 已經(jīng)開始，其政治發(fā)展的后果尚難以預(yù)料。 6 鄉(xiāng)村政治改革必須遵從民主政治發(fā)展的一般規(guī)律，在這個前提下，政治家的領(lǐng)導(dǎo)技巧才能夠駕馭政治改革進(jìn)程。
" 村民自治 " 是民主政治的起點嗎 ?
二自治不等于民主自治：歷史的考察
自治本是一個涉及中央和地方之間的關(guān)系或多民族國家中民族關(guān)系的一個政治概念，一般是指某一地域的共同體由于經(jīng)濟(jì)上的封閉性或相對獨立性而產(chǎn)生的對中央政府的相對獨立性。在政治學(xué)和歷史學(xué)文獻(xiàn)中，自治概念主要用來描述中世紀(jì)歐洲城市的政治特性；現(xiàn)在也用來表述多民族國家中少數(shù)民族與多數(shù)民族的關(guān)系。
羅馬帝國時期，歐洲有自治城市。在公元二世紀(jì)，羅馬帝國的 " 每一個城市都有它自己的地方自治，都有它本地的 ' 政治 ' 生活，都有它自己所要解決的社會問題。在所有城市之上，有一個強(qiáng)有力的中央政府，它執(zhí)掌國家大事 -- 外交、軍事、國家財政。 " 羅馬帝國的中央政府真正完全控制的是羅馬這個城市，其君主在法律上只是首府羅馬城的最高長官。皇帝作為取得勝利的征服者，他的大田莊遍及帝國各地，并成為其歲入的重要來源（羅斯托夫采夫， 1957 ， 195 ～ 230 頁）。顯然，這種自治性政治關(guān)系不僅在中國歷史上很難找到，更不同于今天的我國鄉(xiāng)村 " 自治 " 。
英國中世紀(jì)的鄉(xiāng)村似乎也有某種 " 自治 " 。鄉(xiāng)村莊園有議事廳，是村民的活動中心。 " 村民可以根據(jù)當(dāng)?shù)亓?xí)俗就進(jìn)入或使用草地等公用土地問題達(dá)成協(xié)議，而無需承擔(dān)來自官方的任何壓力。 " 但是，這種鄉(xiāng)村自治不是民主自治。英國那時奉行等級制度，從史料中可以發(fā)現(xiàn)至少有 21 種不同身份地位的規(guī)定。法律對于低等級的維蘭（ villani ，占農(nóng)民總數(shù)的 40 ％以上）有種種歧視性規(guī)定，如無權(quán)控告領(lǐng)主，法庭上不能申辯等。這種 " 卑賤的人 " 在政治上無權(quán)，在經(jīng)濟(jì)上的地位也極為軟弱（ A. 勃里格斯， 1987 ， 81 ～ 82 、 131 ～ 132 頁）。
法國的情形與英國有所不同。在中世紀(jì)， " 由于領(lǐng)主權(quán)力的極度膨脹，使得法國的領(lǐng)主在法庭上有絕對的權(quán)威。 " 法國的維蘭（ villa ）不論是自由農(nóng)還是農(nóng)奴，都服從領(lǐng)主，與領(lǐng)主之間存在密切的人身依附關(guān)系（馬克·布洛赫， 1931 ， 95 頁、 101 頁）。法國曾有過家庭共同體，人口有時近百口，幾代人居住在一所房子里。這種共同體的產(chǎn)生與法國一些地方實行按戶征稅的稅收制度有關(guān)。法國還有過鄉(xiāng)村共同體，這種共同體受制于各種共同經(jīng)營的規(guī)定（臨時耕種法則、公共牧場、收獲日子等）。在某些情況下，鄉(xiāng)村共同體是農(nóng)民與國王斗爭的組織。 13 世紀(jì)巴黎北部的盧夫爾人自己建造教堂，選舉鎮(zhèn)長，批準(zhǔn)治安條例，維修公路和水井，與 " 國王的人 " 對峙。有的鄉(xiāng)村共同體后來發(fā)展成為 " 公社 " ，并贏得了公社契約。但是，這種合法化的團(tuán)體經(jīng)過與領(lǐng)主的斗爭與妥協(xié)才得以確立。沖突一般要經(jīng)過法官裁決，法官代表的是領(lǐng)主，而不是團(tuán)體。在一些共同事務(wù)中，只有領(lǐng)主才合法地掌握指揮權(quán)（馬克·布洛赫， 1931 ， 190 ～ 200 頁）。總體上看，法國農(nóng)村的自治是十分有限的，更談不上民主自治，這正如威爾遜所說： " 巴黎自始至終沒有喪失對農(nóng)村的控制，也沒有喪失對稅款貪得無厭的胃口，這項稅款是用來供養(yǎng)軍隊和官僚機(jī)構(gòu)的 " （ J.Q. 威爾遜， 1989 ， 367 頁）。
法國城市自治狀況與鄉(xiāng)村有相似之處。布羅代爾指出： " 人們往往認(rèn)為城市的自治從一開始便受到民主運動的支持，這種看法未免過于簡單，因為城市政權(quán)很早就已為幾個強(qiáng)大的家族所控制。這種政權(quán)無疑由選舉產(chǎn)生，但這只是掩人耳目而已。幾個沆瀣一氣的大家族不斷支配著馬賽、里昂及幾乎所有的大城市的命運。巴黎的選舉程式確實是一部編寫得很好的電影腳本，知道底細(xì)的人事后無不為之捧腹大笑。特權(quán)階層在選舉中穩(wěn)操勝券，他們的地位始終十分牢靠 " （布羅代爾， 1990 ， 56 頁）。
美國的一些學(xué)者研究過中國鄉(xiāng)村社會問題。按照他們的分析，在中國傳統(tǒng)社會相對穩(wěn)定時期，鄉(xiāng)村與官府的關(guān)系較為簡單，傳統(tǒng)道德（習(xí)慣法）是維系鄉(xiāng)村內(nèi)部秩序的重要因素，而首事、中人可以是道德的化身，他們對鄉(xiāng)村糾紛擁有裁判權(quán)威。杜贊奇認(rèn)為，中人一般也是鄉(xiāng)村社會的保護(hù)人。作為保護(hù)人，他們成為鄉(xiāng)村農(nóng)民的依賴對象，以便實現(xiàn)契約、免遭貪官污吏的敲詐勒索。農(nóng)民在進(jìn)行交易和遇到糾紛時，更愿意找中人，而不是找官人。當(dāng)然，這種保護(hù)與被保護(hù)的關(guān)系不可能是完全平等的，被保護(hù)人往往受保護(hù)人的支配，前者對后者既愛又恨（杜贊奇， 170 頁）。顯然，中國鄉(xiāng)村社會的這種治理結(jié)構(gòu)也有自治性質(zhì)，但談不上民主自治。
為什么在傳統(tǒng)社會王權(quán)政治難以滲透到鄉(xiāng)村社會，使王權(quán)政治止于村社共同體邊界？一般來說，在村社共同體內(nèi)部，宗法關(guān)系下的道德壓力和宗教壓力通常足以約束機(jī)會主義行為，不需要也不會有王權(quán)政治。包含有政治技術(shù)、政治機(jī)構(gòu)在內(nèi)的王權(quán)政治若抵達(dá)村社共同體內(nèi)部，成本實在太高，傳統(tǒng)社會的任何一個政權(quán)都負(fù)擔(dān)不起。據(jù)英國 12 世紀(jì)出現(xiàn)的一部《財務(wù)署對話錄》記載，國王和群臣僅征收賦稅一項已是 " 強(qiáng)加于他們的最沉重負(fù)擔(dān) " （勃里格斯， 1987 ， 22 頁），更不用說介入村社共同體的其他方面。與王權(quán)相對照，村社共同體中的宗法關(guān)系甚至可以采取某種民主制的形式。《簡明劍橋中世紀(jì)史》也有類似介紹（諾斯， 1981 ， 145 頁）。中國的情形也大抵如此。許紀(jì)霖、陳達(dá)凱指出：對于鄉(xiāng)村的控制，傳統(tǒng)中國的行政權(quán)力只抵達(dá)縣一級，縣以下基本由地方士紳或宗族大戶維持秩序，推行教化（許紀(jì)霖、陳達(dá)凱， 1995 ）。
傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村可以有自己行之有效的權(quán)威系統(tǒng)。首先是傳統(tǒng)道德的權(quán)威。道德依靠羞恥心造成的心理壓力來維持共同體秩序，而羞恥心的作用強(qiáng)弱程度依賴于共同體成員流動性的大小。流動性越小，人們越不容易逃避羞恥心的懲罰，因為羞恥心通過共同體成員的鄙視而起作用。族長、鄉(xiāng)村紳士通常是維護(hù)道統(tǒng)的權(quán)威。其次是宗教的權(quán)威。在傳統(tǒng)社會，統(tǒng)一的宗教可以與國王斗法，但并不一定把自己的觸角伸向鄉(xiāng)村共同體。中國古代鄉(xiāng)村信仰的神祗并不統(tǒng)一，一些民間人物也可以被神化而得到供奉。古羅馬帝國時的鄉(xiāng)村也有自己的土神（羅斯托夫采夫， 1957 ， 277 頁）。由此看來，不僅道德的作用加強(qiáng)了鄉(xiāng)村共同體的某種自治性質(zhì)，宗教也可以被用來成為自治的手段。無疑，這兩種手段都與民主政治產(chǎn)生的權(quán)威無關(guān)。
綜合上述各種關(guān)于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)的材料，我們可以發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村社會本來具有某種自治性質(zhì)，但并非 " 民主自治 " 。
三鄉(xiāng)村動員的社會功利主義分析
" 動員 " （ Mobilization ）一詞經(jīng)亨廷頓著作的傳播，其政治學(xué)意義已經(jīng)比較確定，即指傳統(tǒng)社會的居民由一定歷史條件的推動而參與現(xiàn)代化的過程。這個條件應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)條件和政治條件，但政治學(xué)家更多地討論了政治條件。不發(fā)達(dá)社會鄉(xiāng)村動員的方式、程序與時機(jī)選擇，與動員的成敗密切相關(guān)。本節(jié)擬從社會功利主義角度討論這個問題，這不是說價值觀的立場對筆者沒有意義，而是因為這種立場無助于科學(xué)地認(rèn)識問題。
如果我們從一般的人道主義立場出發(fā)，鄉(xiāng)村動員可能符合大眾通行的價值觀，因為鄉(xiāng)村動員的過程是解除農(nóng)民的宗法束縛和宗教束縛的過程。但是，不合時機(jī)的鄉(xiāng)村動員可能迅速瓦解原有的鄉(xiāng)村權(quán)威結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致社會動亂，這一后果并不能給農(nóng)民以真正的人道主義援助。如果一個社會從整體上不具備鄉(xiāng)村動員的條件，理性的政府可能會采取犧牲社會弱勢集團(tuán)的立場，而弱勢集團(tuán)通常是普通農(nóng)民集團(tuán)。美國政治學(xué)家赫爾德曾解釋過一種殘酷的 " 置換戰(zhàn)略 " ，其核心一方面是把政治和經(jīng)濟(jì)問題的糟糕的后果分散給最軟弱無力的集團(tuán)，另一方面安撫那些能夠最有效地調(diào)動公眾呼聲的集團(tuán)。這并非說政府一定要這樣做，但是，如果政治是可能的 " 藝術(shù) " ，或者，民選政府一般都力圖確保現(xiàn)有秩序的最平穩(wěn)延續(xù)的可能性，那么，他們除了安撫那些最強(qiáng)有力、最能有效調(diào)動資源的人以外，幾乎別無選擇（戴維·赫爾德， 1996 ， 318 頁）。這種置換戰(zhàn)略固然是不人道的、殘酷的，但卻是政治現(xiàn)實。
亨廷頓的《變化社會中的政治秩序》一書的主題之一是政治參與（社會動員的主導(dǎo)形式）與社會穩(wěn)定之間的關(guān)系。依他的觀點，時機(jī)不當(dāng)?shù)恼螀⑴c會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定，而時機(jī)成熟與否取決于社會政治制度化的水平。一般而論，政治制度化程度低、而政治參與程度高的社會，政治不穩(wěn)定；與此相反，若政治制度化水平高、而百姓的政治參與程度低，則政治比較穩(wěn)定（亨廷頓， 1968 ， 51 頁）。
按照亨廷頓的分析，中華人民共和國成立前的農(nóng)村狀態(tài)也與農(nóng)民的政治參與有關(guān)。孫中山的南方政權(quán)放手對中國下層社會進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)動員，包括對鄉(xiāng)村農(nóng)民的政治經(jīng)濟(jì)動員，但動員機(jī)構(gòu)主要由當(dāng)時與國民黨進(jìn)行合作的共產(chǎn)黨掌握。 1926 年 1 月，國民黨二大通過了《農(nóng)民運動決議案》，共產(chǎn)黨大張旗鼓地開展了鄉(xiāng)村動員。但是，這種動員的后果很快表現(xiàn)為國民政府不能控制局面，政府的合法性地位受到嚴(yán)重威脅，于是，國共分裂，共產(chǎn)黨在 " 非法 " 狀態(tài)下繼續(xù)進(jìn)行鄉(xiāng)村政治動員（王躍， 1995 ）。 1928 年，蔣介石、陳果夫正式提出暫行停止民眾運動，國民黨三全大會又進(jìn)一步限定了農(nóng)民運動的內(nèi)涵。到 1930 年，中央政治會議通過《農(nóng)會立法原則》，規(guī)定只有 " 耕作農(nóng)地面積在 20 畝以上 " ，或是 " 中等學(xué)校畢業(yè)習(xí)農(nóng)業(yè)者 " 才可成為農(nóng)會會員（張益民， 1995 ）。但是，在當(dāng)時政治腐敗、豪強(qiáng)割據(jù)的局面下，國民政府已經(jīng)不能阻止共產(chǎn)黨所進(jìn)行的鄉(xiāng)村動員過程。這個過程最終在中國大陸上葬送了國民黨政權(quán)。
值得注意的是，中國共產(chǎn)黨在對鄉(xiāng)村進(jìn)行社會動員的同時，也產(chǎn)生了控制農(nóng)民的強(qiáng)大的組織系統(tǒng)。政權(quán)建立后，農(nóng)民普遍贏得了土地，農(nóng)民的政治參與熱情大大減退。國家很快憑借自己的組織力量先后在農(nóng)村發(fā)起了合作化運動和人民公社運動。人民公社把農(nóng)民束縛在土地上，標(biāo)志著中國鄉(xiāng)村動員的停止。此后實際上實行了赫爾德所講的 " 置換戰(zhàn)略 " ，以長久地犧牲農(nóng)民的利益開始了工業(yè)資本的積累。
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