[ 叢彥國 ]——(2006-3-28) / 已閱39305次
行政主體若干問題探析
[摘要]
研究行政主體有著重要的意義，我國改革開放以來，有關行政主體的理論有了較快發展，但與此同時又存在著許多問題，理論上的不足必然會影響我國的司法實踐。隨著我國市場經濟的發展和法治建設的健全，應如何主動應付上述情形是我們面臨的一個重要問題。本文立足于現實，著眼于未來，從中國的實際出發，就我國關于行政主體問題進行了一些探討。分析了我國行政主體理論中存在的問題和在這一理論指導下的執法實踐中存在的問題，并針對這些問題對我國行政主體的相關改革進行了一系列的設想。具體改革措施包括完善行政執法監督制度，增強行政執法人員素質，集中行使行政職權和借鑒西方的理論和經驗。
[關鍵詞]
行政主體；理論問題；實踐問題；改革
一、行政主體的概念
在我國行政法學界，行政主體概念的確立經歷了一個較長的時間，人們普遍認可的說法是：行政主體是指享有行政職權，能作出影響行政相對人權利義務的行政行為，并能由其本身對外承擔行政法律責任的組織。我們使用的“行政主體”概念與日本等西方國家所使用的“行政主體”概念有所區別。他們所使用的“行政主體”，通常僅限于政府——中央政府和地方政府，或者還包括非國家的公法人，如公共組織、公團、公庫、公共會社等，而不包括作為政府部門的行政機關。
在行政法律關系中，作為關系一方當事人的行政主體具有下述特征：其一，能依法行使行政職權。一般社會組織、政黨、團體、企事業單位不能行使行政職權，從而不能成為行政主體。其二，能以自己的名義行使行政職權。受行政機關委托的組織雖然能行使行政職權，但只能以委托機關的名義而不能以自己的名義行使行政職權，從而不能作為行政主體。其三，由其本身對外就自己行使職權的行為承擔法律責任。行政機關的內部機構及其公務員雖然能對外行使職權，但他們行使職權的行為不是由他們本身，而是由所屬行政機關對外承擔法律責任，因此，他們也不能成為行政主體。根據上述特征，在我國，只有國家行政機關和法律、法規授予某種特定行政職權的組織，才能成為行政主體。
行政主體與行政法主體、行政機關既有區別又有聯系，通過三者的比較有利于進一步科學把握行政主體這一概念。
人們往往容易混淆行政法主體與行政主體的概念。實際上，這是有著相互聯系，但又有重要區別的概念。
行政主體是行政法主體的一種。行政主體可能在各種行政法律關系中存在，但在各種行政法律關系中，它只是關系的一方當事人（一方主體），與另一方當事人（對方主體）共同構成關系雙方的雙方。例如，在行政管理關系中，行政主體與行政相對人構成關系雙方主體；在行政法制監督關系中，行政主體與行政法制監督主體構成關系雙方主體；在內部行政關系中，它與國家公務員等構成關系雙方主體。嚴格地說，行政主體只有在行政管理法律關系中，它才具有真正的行政主體地位。在行政法制監督關系中，行政主體處于監督對象地位；在內部行政關系中，它們有時與對方主體處于平等協商的地位等。之所以在各種行政法律關系中均稱為“行政主體”，是因為它們是同一當事人，并且他們在其他法律關系中的不同法律地位均是因為其在行政管理法律關系中的法律地位而產生的，有“行政主體”的因素在其中起作用。
行政主體雖然只是行政法主體的一種，但它是行政法主體中最重要的一種。首先，行政主體在行政管理法律關系中占有主導地位，其他行政法律關系均是因行政管理法律關系的發生、存在而發生和存在的。其次，行政主體在各種行政法律關系中均可構成一方主體，而其他行政法主體只可能在一種或兩種行政法律關系中出現，而不可能在所有行政法律關系中出現。例如，行政相對人一般只在行政管理法律關系中作為行政法主體；國家公務員一般只在內部行政法律關系中作為行政法主體。當然，行政相對人和國家公務員有時會在行政法制監督關系中作為主體（監督主體和監督對象），但行政相對人不可能在內部行政法律關系中作為主體，國家公務員不可能在行政管理法律關系中作為主體。此外，行政主體，特別是行政機關，作為行政法主體具有相對恒定性。盡管行政機關有時也會以民事主體的身份參與民事關系，但在絕大多數時候和場合，行政機關均是以行政法主體的身份參與行政法律關系。正是因為上述原因，行政法學研究行政法主體，往往將行政主體的研究置于最重要的位置。
行政主體與行政機關兩個概念的關系極為密切。行政機關是行政主體的一種，也是行政主體中最重要的一種。在行政主體中，法律、法規授權的組織只占較小的比重，國家基本的主要的行政職權都是由行政機關行使的。以至在很多情況下，人民將“行政機關”作為行政主體的代名詞。例如，《行政訴訟法》、《行政復議法》等法律法規所使用的“行政機關”，均相當于行政主體，實際包括法律、法規授權行使行政職權的組織。
但是，行政機關與行政主體仍然是有重要區別的。首先，行政主體是行政法律關系一方當事人的總稱，在行政管理法律關系中，它與行政相對人相對，是行政相對人的對稱；在行政法制監督關系中，它與行政法制監督主體相對，是監督主體的對稱。而行政機關只是行政法律關系具體當事人的稱謂，與法律、法規授權的組織，以及法律關系對方當事人的公民、法人、其他組織等并列。其次，行政主體主要是一種行政法學的概念，它是行政法學為研究行政法律關系而對關系參加人進行抽象而創制的概念；而行政機關主要是一個具體法律概念，用以指稱享有某種法律地位，具有某種權利（權力）、義務（職責）的法律組織。此外，行政主體與行政機關具有包容關系，前者包容后者。盡管行政機關在行政主體中占有極大的比重，但畢竟行政機關不是行政主體的全部，行政主體除了行政機關外，還包括法律、法規授權的組織。
有些行政法學教科書或專著不使用“行政主體”而只使用“行政機關”，但其在使用“行政機關”這一概念時，其涵義有時包括法律、法規授權的組織，有時又不包括。這樣由于概念上的不統一，往往導致邏輯思維和學術理論上的混亂。因此，在行政法學中引入行政主體的概念，使之與行政機關的概念加以區分是必要的和有益的。
二、我國行政主體理論的缺陷分析
我國的行政主體理論單從概念上來看，與大陸法系主要國家行政主體的概念基本一致，但在行政主體的劃分上則大不一樣。客觀地講，我們僅僅引進了行政主體的概念，對其內容卻沒有涉及。在法國、日本，行政主體是一種制度，它包括國家、地方團體和公務法人。在我國，行政主體理論是一種理論抽象，沒有相對應的行政主體制度。我國行政主體理論側重于解決行政機關在對外管理中的地位，具有行政主體資格者才能對外進行行政管理。中國行政主體這一概念的提出在很大程度上只是為了解決行政訴訟中被告確認這一問題。這樣導致了我國行政主體理論先天不足，存在明顯缺陷。
（一）行政主體的概念不科學
主體和客體是相對的，將實施行政權的行政機關及法律法規授權的組織抽象為行政主體，則意味著管理相對人視為行政客體。這樣便易使人們認為，在行政管理中，管理者與被管理者處于不平等的地位。我國的這一提法顛倒了管理者與被管理者的關系，不利于公民個人主體地位的確立。
我國憲法第2條第一款規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”國家由人民組成，國家的存在就是為了確保公民個人的權利和自由。因而，包括行政法律制度在內的所有法律制度都應以公民個人為核心建立。國家之所以通過法律設置行政機關并授予其權力，也是為了更好的保護公民權利和自由。在公民與行政機關之間的關系上，公民應處在主人的地位，而行政機關則是為了服務公民而存在。但是我國目前的有關理論卻顛倒了二者關系，把行政主體定位為享有行政職權的行政機關和法律法規授權的組織，從而使公民個人在行政行為中變得較為被動。例如在行政處罰中，行政機關往往以處罰者身份出現，而公民個人則處于被處罰者地位，但是這種狀況是基于權力的委托才得以發生，這并不必然意味著行政機關因此就從代理人變成了主宰者。
根據主權在民原則，現代行政法所構筑的新型行政關系中，公民應該處于主動的地位。公民的獨立人格、獨立意志、獨立利益應該得到充分的肯定，并受到法律的保護。行政機關不應凌駕于公民之上，否則就會違背行政機關存在的宗旨。而我國相關理論卻強調行政機關和法律法規授權組織的重要性，易使人們認為行政機關和法律法規授權的組織要比相對人的法律地位高，而忽視相對人利益的保護。正是由于這種誤導和傳統文化的影響，在行政行為中往往以行政機關為中心，強調行政機關的權力和相對人的義務。雖然近年來，我國行政法已經有了長足的發展，也制定了一些保護人民權益的法律，但是并沒有從根本上解決以上問題。
（二）行政主體資格條件不高
按照我國的行政主體理論，成為行政主體必須具備3個條件：第一，依法享有行政職權，該組織所享有的行政職權或是由法律、法規所設定，或是由有權機關通過法定的程序所授予。第二，能夠以自己的名義行使行政職權，能夠以自己的名義對外行文，能夠以自己的名義作出行政行為。第三，能夠獨立承受行政行為的法律效果，并能夠對自己的行為負完全的法律責任。行政職權是行政主體依法所具有的對一定對象的支配約束力，行政職責是行政主體依法承擔的一種對象的責任，兩者緊密聯系在一起，有行政職權必然有相應的職責。而事實上，上述3個條件可以歸結為一個，即依法享有行政職權，后兩個資格要件常依附于第一個要件。如果某一個組織依法享有了行政職權，我們也就認為該組織可以轉化為以自己的名義對外進行行政行為，并能獨立承擔責任。這樣造成的后果是：首先，行政主體過多、過雜。而這又造成了不同的行政主體之間爭奪有限的行政職權，易出現“政出多門”的現象。不同的行政主體對同一事務、同一行政相對人都擁有行政管理權，無疑增加了社會成本，使行政相對人無所適從，影響了行政主體的設置目的和行政相對人的利益。其次，一部分行政主體難以勝任其職。有些行政主體自身本是企業單位，由于法律法規授權而獲得行政主體資格。當其履行職責與其自身經濟利益相聯系時，這些組織自然無法同時兼顧，這樣便難以保證其行政活動的公正性。另外，有些法律法規授權的組織中的工作人員的素質，缺乏管理經驗和法律知識，難以勝任工作。再次，行政效率低下。行政主體越多，意味著分工越細，管理環節越多，增加了成本，影響了行政效益，不利于行政相對人利益的保護。
（三）忽視對行政主體、公務員整體控制的研究
我國目前的行政主體理論更多地側重于從行政行為和行政訴訟的角度來研究行政主體，即在動態過程中研究行為者。大多都強調對行政主體實施外部管理行為的研究，相應地忽視了對有關行政主體以及對公務員整體控制的研究。在當前行政權力膨脹、行政權力優越以及片面強調外部管理，缺乏自律意識等官本位思想依然很有市場的環境下，這種理論研究的片面性客觀上對行政實踐產生了不利影響。行政民主化、法制化不僅應體現在外部行政管理行為的公開化、民主化、規范化之上，而且應體現在行政職能部門以及公務員內部管理、監督與控制的科學化、民主化等方面。另外，由于這種理論研究的角度和范圍比較狹隘，其研究側重點僅停留在行政主體的實體行政行為，以及行政訴訟的應訴人資格方面，缺乏對行政主體及其內部結構的深層次挖掘，忽略了甚至排斥了有關中央與地方之間，機關與機關之間的權、責合理配置，行政機關的設置、編制以及行政組織內部有效監控等行政組織法的研究，割裂了行政組織法與行政行為法之間的關系，阻礙了我國行政組織法的發展。
三、我國行政主體在執法實踐中存在的問題
上述有關行政主體理論是我國行政主體進行執法實踐的理論基礎。正是在這種理論的指導下，我國建立了目前的行政執法制度。但由于這種理論存在諸多問題，其不足也會在我國的執法實踐中有著不同程度的體現，集中表現為：
（一）腐敗現象
腐敗，從某種程度上說是權力的商品化。由于我國在行政行為中強調行政機關和法律法規授權組織的主體地位，從而使這些擁有行政職權的實施機關的權力膨脹，而在監督環節上又缺乏有效的制約機制。這種既令人生畏又缺少有效制約的權力在市場經濟的沖擊下，很容易產生權錢交易的腐敗現象。特別是在侵益性行政行為中，由于忽視相對人的法律地位，實施機關始終處于相對更高的位置。這樣一來，行政行為的實施機關及其工作人員長時間會形成高高在上的官僚主義作風。堡壘最容易從內部攻破，絕不能自己毀掉自己，如果腐敗問題得不到有效解決，那么國家和政府就會喪失人民群眾的支持和信任。從成克杰、胡長清、李紀周等重大要案中可以看出，過大的行政權力而滋生的腐敗問題嚴重干擾了正常的執法實踐。
（二）機構臃腫，效能低下
眾所周知，當前我國行政機構龐大，大多數部門還未達到精簡的要求。行政機關人員嚴重超編，權責交叉混亂，往往政出多門，部門與部門之間見利就爭，無利則推。一件事要么無人管，要么多人管；或者人浮于事，一件事可以不用那么多人做而用了那么多人，不僅浪費有限的資源，而且常常出現“三個和尚沒水喝”的局面，一旦有了責任，當追究起來時又推來推去，誰也不管。這種效能低下的問題，勢必也難以提高行政執法質量。
機關效能低下還表現為：“門難進，臉難看，事難辦”，“文山會海”嚴重的機關作風問題，辦事效率低；部分行政機關工作人員素質不高，業務不精，群眾觀念淡薄，有少數執法者還知法犯法，有法不依，執法不公，徇情枉法，還有弄虛作假，作風粗暴，奢侈浪費，影響了政府在群眾中的現象。隨著《行政復議法》、《行政訴訟法》的頒布和實施，民告官的事例越來越多，這表明群眾的法律意識得到了加強，懂得用法律武器來保護自己的合法權益；從政府的勝訴率可以看出我國行政執法仍存在很多問題。因此，隨著法治文化進程的加快，人民法院行政案件受案范圍的擴大，我國政府要不斷提高依法行政的水平，必須依法行使權力，不得失職或越權，更不能濫用權力。
（三）行政職權過于分散
由于我國行政主體資格條件不高，從而使享有行政職權的主體過多、過雜，各個主體分散化行使行政職權。這樣危害很大，引起了許多問題，造成執法不規范，尤其在行政處罰中表現更為明顯。例如，針對某市一商販銷售假煙的違法行為，煙草管理機關會依法予以沒收假煙，并處罰款；工商管理機關則吊銷營業執照，并處罰款。這個商販實施的一個違法行為卻不同的處罰結果，這顯然不公正。又如某市為了整頓本市市容，由工商局、公安局、稅務局和衛生局多家行政機關組成一個臨時機構——市容整改辦，來進行行政管理。在其執法過程中，如果行政相對人對這個所謂的市容整改辦的行政行為不服，想提起訴訟，那么應該確立誰為被告呢？顯然，這個所謂的市容整改辦不具備行政法上的主體資格，不能充當被告，但是工商局、公安局、稅務局和衛生局都不愿意充當被告，這時責任便很難確定。問題的關鍵是行政職權沒有集中行使而是分散化行使所致。
四、我國行政主體的改革設想
雖然理論是實踐的翅膀，但是實踐是理論的基礎。面對我國上述問題只有在執法實踐的基礎上來發展相關的理論，從而進一步促進今后的執法實踐，這才是正確的路線。面對問題重在實踐中的改革，當今，行政改革是任何國家都無法回避的重大課題。行政主體制度改革應注重行政主體的內部改革與外部監督，并適當借鑒國外的經驗。
（一）完善行政執法監督制度
加強行政執法監督，為嚴格執法、公正執法提供保障。促使其遵紀守法，秉公執法，依法辦事，克服官僚主義，提高行政效率，保障行政法律法規的順利貫徹執行。
首先，加強行政機關的內部監督。切實加強行政機關的內部監督，將行政執法或不當行為盡可能解決于行政機關內部，及時有效地保護相對人的合法權益。首先，設立相對獨立的行政執法監督機構。實行執法與執法監督的職能分離，組建專門的行政執法監督機構。改變其對同級行政機關的依附地位，使其具有相對的獨立性，并且賦予其較高的地位和權威，使監督機關不受國家黨政機關及其領導的干擾，獨立開展工作。其次，建立和完善行政執法的各種具體制度。包括規范性文件備案審查制度、行政執法人員資格認證及持證執法制度、行政執法監督制度等等。再次，要建立一支高素質的行政執法和行政監督隊伍。
同時，強化行政執法的外部監督。一切有權力的人都容易濫用權力，防止權力濫用的好辦法就是用權力來約束權力。大幅度提高外部行政執法監督的力度，使之有效地發揮對行政執法的制約作用，這是改革和完善我國行政執法監督體制的要點所在。第一，加強和改善人大監督，確保人大監督的權威性。監督一府兩院是人大及其常委會的重要職能。可以在人大常委會中設立專門負責行政執法監督的機構，為人大監督職能的落實提供組織上的保證，以確保人大監督行政執法工作的經常性和有效性。該機構應對行政執法中的重大個案事項直接進行監督，同時解決各監督主體在行政執法監督中的問題。第二，強化行政執法的司法監督。要進行司法體制改革，建立自上而下垂直的司法系統，從制度上保證司法機關的獨立，公正地行使審判權和檢察權，加大司法機關的監督力度和范圍。第三，加強輿論監督。輿論監督是行政執法外部監督系統的一個重要環節。要建立完備、合理的新聞法律制度，加快新聞輿論監督方面的立法，擴大新聞輿論監督的范圍，加大新聞輿論監督的力度，增強新聞輿論監督的權威性和實效性。第四，加強群眾監督。應該繼續擴大廣大群眾向國家機關提出批評、建議、申訴、控告、檢舉、起訴的途徑，發揮好其啟動其他監督的動力作用。
（二）增強行政執法人員素質，提高行政執法水平
行政執法人員處于行政管理的第一線，其素質的高低直接影響到行政行為的效果。就我國目前執法人員的整體素質而言，還不能完全適應改革開放和市場經濟發展的要求。所以，加強執法人員的素質具有重要意義。
要堅持不懈地抓好行政執法人員的政治、思想道德教育，使行政執法者牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀和價值觀，不斷增強法治意識，樹立法律高于一切，法律至上的觀念。正確處理好嚴格執法和自由裁量權的關系，堅持合理性原則，正確行使自由裁量權。
我國現有的行政執法理念和習慣，是在高度集中的計劃經濟體制基礎上建立起來的。隨著市場經濟體制的建立和完善，應不斷更新傳統的行政執法理念，樹立社會主義市場經濟執法觀，使行政執法更好地服從、服務于改革開放和經濟建設。一方面要樹立社會主義的人民主權觀念。人民是國家的主人，人民的權力高于一切，依法治國就是黨領導人民治理國家，人民是依法治國的主體。要把人民群眾的根本利益作為依法治國的出發點和歸宿點，樹立社會主義的人民主權觀念。另一方面要大力宣傳公民權力本位的思想。現代法治是以制約權力和保障權利為核心，公民不僅是權利的主張者和維護者，同時也必然是自我的約束者，對義務的履行、責任的承擔不再是外在強制力的表現。市場經濟和民主政治要求規范政府行為和限制部門權力擴張，充分發揮法律規范性、穩定性的效能。克服政策的抽象性、隨意性，將社會管理、經濟控制的活動由政策型向法律型轉變。進一步限制、減少并最終取消各種行政執法中的隨意性的做法，充分發展行政職能部門執法的規范性操作。
國家要建立和完善各項培訓制度。對現有的行政執法人員進行法律知識、業務知識培訓，并使之經常化、制度化。從而強化行政執法人員依法行政的觀念和意識，提高依法行政的自覺性，增強依法行政的能力。要對現有的行政執法隊伍進行認真整頓。 通過民主評議，社會監督，考試考核等方式，把那些不稱職、不適應行政工作的人員，堅決清理出行政執法隊伍。同時要加強和完善行政執法隊伍管理的制度建設。錄用行政執法人員要依照嚴格的標準，公平競爭，擇優錄用，切實把好進門關。打破平均主義、大鍋飯等弊端，形成能者上、劣者下的競爭機制。
（三）集中行使行政職權
集中行使行政職權對于行政主體改革有著重要的意義，目前應該從我國實際出發，從集中行使行政處罰權開始逐步實現。
1996年3月27日全國人民代表大會通過了《中華人民共和國行政處罰法》，正式確立了相對集中行使行政處罰權制度。從行政處罰法頒布的實踐看，行政處罰仍然存在著若干問題。本人認為，問題一方面是由于行政處罰權并沒有真正集中行使，而是分散化行使所致。可以說，行政處罰權集中行使與否，是行政處罰規范化、法治化、合理化和公正化的重要環節。
目前，行政處罰權的集中行使在實踐中主要表現為綜合執法制度。具體形式有兩種：一是由政府建立綜合執法機構，由綜合執法機構進行綜合管理和處罰；二是由兩個以上行政機關實行聯合檢查，根據具體違法行為的性質不同，分別以不同行政機關的名義進行處罰。今后可以考慮以下模式：
１．職能型集中行使。職能型集中行使是針對我國行政處罰職能分散的現狀提出的，它將若干行政領域中的行政處罰權統一由一個行政機構行使。現在推行的綜合執法巡警制度，就是這種模式。如上海、青島等城市在市內廣場和主要街道由巡警負責巡查，對治安、工商、市容衛生等領域實行統一管理和對違法行為實施處罰。處罰權從原有的行政機關中分離，在理論上是可以的，職能行政處罰機關擁有多個領域方面的行政處罰，其地位應是獨立的，與其原有的行政處罰權機關是平行的。綜合職能的范圍很廣，如城市管理領域里的集中行使的行政處罰權，主要包括：市容環境衛生管理、城市規劃管理、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理；工商行政管理對無照商販，公路交通管理對侵占道路行為的行政處罰權。不具有的職能是涉及到公民人身自由的行政處罰管理，限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。
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