[ 鄭梁 ]——(2006-3-23) / 已閱27906次
略論WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中“非違反之訴”
的歷史承載與走勢(shì)
摘 要： 本文從歷史演變的角度考證了對(duì)“非違反之訴”的質(zhì)疑及“非違反之訴”的制度合理性，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探析了該項(xiàng)制度的新近發(fā)展，并從三個(gè)角度出發(fā)論證了“非違反之訴”擴(kuò)張適用的可能性。
關(guān)鍵詞：爭(zhēng)端解決 “非違反之訴” 擴(kuò)張適用
非違反之訴是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中獨(dú)有的制度，在眾多的國(guó)際組織中，只有WTO將非違反之訴納入到它的爭(zhēng)端解決機(jī)制中。雖然到目前為止，理論和實(shí)踐界對(duì)這一制度的評(píng)價(jià)尚褒貶不一。反對(duì)意見(jiàn)已從非違反之訴產(chǎn)生之初的對(duì)“濫用危險(xiǎn)”的擔(dān)心轉(zhuǎn)到另一個(gè)極端，即認(rèn)為自GATT1947以來(lái)，非違反之訴的案例少之又少，作用相當(dāng)有限，不如干脆取消或轉(zhuǎn)化為違反之訴。本文試圖從歷史的角度審視此項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的合理性所在并順著同一思路對(duì)其發(fā)展前景作一大膽預(yù)
測(cè)。
一、“濫用的危險(xiǎn)”與“協(xié)定利益的抵消或減損”的對(duì)弈
自非違反之訴誕生之日起至今，對(duì)“濫用危險(xiǎn)”的擔(dān)心就一直伴隨著非違反之訴，從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。理論界和實(shí)踐界的這種擔(dān)心是可以理解的，一種全新的爭(zhēng)端解決制度要被廣泛接受必然有一個(gè)過(guò)程，就連GATT1947的創(chuàng)建者們當(dāng)初恐怕也無(wú)法預(yù)見(jiàn)這一制度以協(xié)議條文的形式確定下來(lái)會(huì)遭遇什么樣的命運(yùn)。因?yàn)檫@些創(chuàng)建者們?cè)O(shè)置非違反之訴的出發(fā)點(diǎn)在于確保來(lái)之不易的關(guān)稅減讓，當(dāng)時(shí)非關(guān)稅壁壘已經(jīng)開(kāi)始被各成員大量運(yùn)用，各國(guó)已經(jīng)注意到非關(guān)稅壁壘的隱蔽性和復(fù)雜性讓人們防不勝防。顯見(jiàn)的道理，關(guān)稅減讓是為了各成員更好的貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)及其國(guó)民更好的福利。但就算關(guān)稅降得很低，若沒(méi)有一套諸如“普遍取消數(shù)量限制”等把守住非關(guān)稅壁壘這個(gè)關(guān)口的相應(yīng)規(guī)則來(lái)保護(hù)，低關(guān)稅帶來(lái)的好處或利益極易付諸東流。 整個(gè)關(guān)稅減讓談判都將不可避免“竹籃提水一場(chǎng)空”的后果。而當(dāng)時(shí)第23條第一款(b)項(xiàng)的類似規(guī)定已經(jīng)大量出現(xiàn)在二戰(zhàn)以前美國(guó)與別的國(guó)家訂立的雙邊貿(mào)易協(xié)定之中。基于前述客觀要求，GATT1947的締造者們把這一條款引入?yún)f(xié)議文本，這不能不說(shuō)是一個(gè)大膽而勇敢的舉措，但他們的擔(dān)心是無(wú)法消除的，這樣的制度引入多邊貿(mào)易體制會(huì)帶來(lái)什么樣的影響是誰(shuí)也無(wú)法預(yù)測(cè)的。法學(xué)界和律師界的反對(duì)更是從來(lái)也沒(méi)有停止過(guò)。從邏輯上看，非違反之訴就讓法律思維懊惱不已！而更多的指責(zé)和批評(píng)則來(lái)自于濫用非違反之訴的擔(dān)心，過(guò)低的申訴門檻使得各成員方濫用非違反之訴來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)貿(mào)易，在理論上可能性是很大的，而且制度本身的問(wèn)題也使得專家組成員對(duì)這類案件的處理無(wú)具體章規(guī)可循，專家組濫用職權(quán)、誤解條文、斷案錯(cuò)誤都是完全有可能的。
因此，當(dāng)初的謹(jǐn)慎和擔(dān)心是完全有必要的，我們應(yīng)對(duì)這樣的謹(jǐn)慎予以支持和理解，因?yàn)槎噙呝Q(mào)易體制是一個(gè)復(fù)雜而敏感的權(quán)利義務(wù)關(guān)系體制，任何制度中的漏洞和失誤均可能導(dǎo)致整個(gè)貿(mào)易體制的癱瘓或崩潰。但是時(shí)至今日這一制度已經(jīng)存在了五十多年，各種擔(dān)心結(jié)果應(yīng)該都有些眉目了。制度的設(shè)計(jì)者及其支持者們是看到了“協(xié)定利益被抵消或減損”的恐懼，而反對(duì)者們是對(duì)濫用的擔(dān)心，從今天的情況來(lái)看，要評(píng)判這一制度是否合理，是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)存在，就只有對(duì)兩者在實(shí)踐中到底孰輕孰重來(lái)掂量了。
事實(shí)上，從幾十年的實(shí)踐來(lái)看，人們所擔(dān)心的對(duì)非違反之訴的濫用并未出現(xiàn)，更談不上它的不可預(yù)測(cè)的弊端危及多邊貿(mào)易體制的危險(xiǎn)。各成員方在運(yùn)用這一措施時(shí)似乎都體現(xiàn)出自覺(jué)的節(jié)制和謹(jǐn)慎。在1948年至1991年7月期間，關(guān)貿(mào)總協(xié)定根據(jù)第23條規(guī)定受理的150多件投訴中，非違反之訴只占了14件 而據(jù)美國(guó)訴日本影響消費(fèi)者照相膠卷與紙張的措施案專家小組的報(bào)告，在近五十年內(nèi)，專家小組或工作組對(duì)依據(jù)第23條第1款(b)項(xiàng)的投訴進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性審議的案件只有8件，而且最終得到總協(xié)定的專家小組確認(rèn)的非違反之訴只有4件。應(yīng)該說(shuō)這樣的案件發(fā)生數(shù)量符合非違反之訴的作用與地位的，因?yàn)樗旧砭褪菫榱颂钛a(bǔ)“法律漏洞”（legal lap）而設(shè)置的，反對(duì)者們一開(kāi)始擔(dān)心它被濫用，幾十年來(lái)并沒(méi)有被濫用，專家小組的審理也并沒(méi)有濫用權(quán)力以導(dǎo)致任何秩序的破壞和法律的混亂，反而總結(jié)出了一些有益的規(guī)則和經(jīng)驗(yàn) ，發(fā)展到今天，反對(duì)者們又認(rèn)為非違反之訴的案件少，作用輕微，不如干脆取消掉。這恐怕是兩個(gè)可笑的極端。當(dāng)初反對(duì)的理由是擔(dān)心被濫用，反對(duì)者也承認(rèn)它的作用只是補(bǔ)充性的，輔助性的。到今天非違反之訴正常發(fā)展，他們似乎反而忘記了它只是一個(gè)補(bǔ)漏機(jī)制，應(yīng)該發(fā)揮更大的作用而事與愿違，因此可以忽視它、取締它。那么非違反之訴到底應(yīng)該怎么樣才能讓反對(duì)者們感到滿意呢？
非違反之訴的存在的作用不應(yīng)該把它與違反之訴的作用相比較來(lái)考察，而應(yīng)該好好衡量它存在的作用與假設(shè)不存在的損失，當(dāng)然這種損失是以它不存在為前提的，這種損失是無(wú)法測(cè)評(píng)和量化的，只能在理論上進(jìn)行猜想。另外，非違反之訴的功能也不僅僅在于它解決了多少實(shí)際案例，筆者認(rèn)為它更大的功用應(yīng)該是提供了一種補(bǔ)漏機(jī)制，一種及時(shí)調(diào)整和恢復(fù)失衡的協(xié)定利益的機(jī)制，以促成制度上的完善和利益上的平衡。至于它具體的功能，本文第一節(jié)有詳細(xì)的論述。
因此，筆者看來(lái)，當(dāng)初遭到各種反對(duì)是因?yàn)槿藗儞?dān)心非違反之訴被濫用,制度上的弊病會(huì)損傷整個(gè)貿(mào)易體制，但實(shí)踐證明，非違反之訴的存在并沒(méi)有造成這種后果，而它的作用卻是顯見(jiàn)的。世界貿(mào)易組織的成功歸功于WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的高效和威信，爭(zhēng)端解決機(jī)制必須能夠妥善的保護(hù)協(xié)定利益，如果這種協(xié)定利益的打破或失衡不能通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)制得到恢復(fù)或救助，同樣可能引起多邊貿(mào)易體制的連鎖反應(yīng)造成不堪設(shè)想的后果。孰輕孰重，不辨自明。
二、 理論和實(shí)踐都將日益膨脹的非違反之訴
幾十年的實(shí)踐和發(fā)展歷程中，非違反之訴都被嚴(yán)格地限制在貨物貿(mào)易和關(guān)稅減讓這一扇區(qū)里面，設(shè)計(jì)者當(dāng)初的目的就是防止來(lái)之不易的關(guān)稅減讓水平被不直接違反條約文本的非關(guān)稅措施所抵消，事實(shí)上，非違反之訴也是扮演著這樣的角色。然而，從WTO的發(fā)展歷程來(lái)看，原來(lái)的GATT實(shí)際上只是一個(gè)國(guó)際貨物貿(mào)易組織。在貿(mào)易標(biāo)的上僅限于貨物貿(mào)易，而服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施和知識(shí)產(chǎn)權(quán)是排除在外的，在談判的成果方面也只是出于保護(hù)諸方之間的關(guān)稅減讓，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、檢驗(yàn)檢疫、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等并不涉及。但是，烏拉圭回合的談判已經(jīng)成功地將服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和投資措施成功地納入到WTO的管轄之下，除了“金融”有其專門的國(guó)際組織（IMF）管領(lǐng)之外，其他國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往的主要方面均在WTO的調(diào)整之下，如今的WTO實(shí)際已經(jīng)邁入了向世界經(jīng)濟(jì)組織（WEO）轉(zhuǎn)變的軌道。
在自由貿(mào)易談判（FTNs）的推動(dòng)下，世界貿(mào)易自由化朝著更廣的范圍和更深的層次不斷推進(jìn)是必然的趨勢(shì)，雖然以前“西雅圖陰云”和坎昆會(huì)議的挫折表明這種前進(jìn)有時(shí)會(huì)遇到種種艱難險(xiǎn)阻，但總的前進(jìn)趨勢(shì)是不容逆轉(zhuǎn)的！雖然競(jìng)爭(zhēng)政策、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等議題暫時(shí)還無(wú)法達(dá)成共識(shí)，但畢竟它們已經(jīng)走到了WTO的大門之前，成為多邊貿(mào)易談判的敏感的話題。就競(jìng)爭(zhēng)政策而言，盡管絕大多數(shù)的WTO成員仍認(rèn)為它是國(guó)內(nèi)法的范疇，而不愿接受WTO的干預(yù)和指令，但如果競(jìng)爭(zhēng)政策在各成員內(nèi)部過(guò)于放任，它必然會(huì)損害到世界自由貿(mào)易環(huán)境，導(dǎo)致全球貿(mào)易政策的“無(wú)政府主義”，因此，不管WTO 在推動(dòng)各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策逐漸統(tǒng)一的過(guò)程有多么艱難，它都必然會(huì)走向這個(gè)趨勢(shì)，因?yàn)椋琖TO已使各國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易利益緊緊聯(lián)系在一起，更穩(wěn)定、更自由、更高效的多邊貿(mào)易體制對(duì)WTO成員來(lái)說(shuō)才是更為重要的，成員方不大可能因?yàn)槿魏苇h(huán)節(jié)上的困境而放棄這一至高利益！
事實(shí)上，非違反之訴也已經(jīng)開(kāi)始引入到WTO的新領(lǐng)域了，服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定第23條第3款就做出了規(guī)定，非違反之訴適用于服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，這是自然而然的，也是合情合理的，因?yàn)閃TO的范圍之所以能不斷地?cái)U(kuò)張，正是由于它的高效而穩(wěn)定的發(fā)展，而這個(gè)高效而穩(wěn)定的保障就是成功的WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。而WTO 要在這些新擴(kuò)張的領(lǐng)域里同樣的成功，那么爭(zhēng)端解決機(jī)制必須首先要在新的領(lǐng)域發(fā)揮它巨大的作用。當(dāng)然這同樣面臨巨大的挑戰(zhàn)，新的問(wèn)題必須妥善解決，比如原來(lái)關(guān)稅減讓領(lǐng)域的“合理預(yù)期”原則能否適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用到服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域？如何找到確定服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的非違反之訴成立的法律基礎(chǔ)？這都是擺在理論界和專家組面前頗具挑戰(zhàn)的難題，但總的趨勢(shì)是顯而易見(jiàn)的，理論上的非違反之訴和新領(lǐng)域的案例實(shí)踐均將日益豐富、日益擴(kuò)張。
三、非違反之訴擴(kuò)張適用的可能性分析
服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定第23條第3款的規(guī)定實(shí)際上是非違反之訴突破貨物貿(mào)易關(guān)稅減讓的一個(gè)開(kāi)始，是它向?yàn)趵缁睾系男骂I(lǐng)域擴(kuò)張的第一步，這一擴(kuò)張?jiān)趯?shí)踐中不可避免地遇到種種難題。
首先，貨物貿(mào)易的多邊貿(mào)易談判（MTNs）成果主要集中在關(guān)稅減讓上，而對(duì)服務(wù)貿(mào)易來(lái)說(shuō)，關(guān)稅對(duì)阻礙自由化的作用是較小的，相反服務(wù)貿(mào)易大門的打開(kāi)主要是通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入的談判和國(guó)民待遇原則的實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而相對(duì)關(guān)稅減讓和承諾來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇的實(shí)施要復(fù)雜得多，困難得多。那么專家組在評(píng)審貨物貿(mào)易的非違反之訴案件所總結(jié)出來(lái)的一些有益的原則和經(jīng)驗(yàn)是否能直接適用、類推適用或通過(guò)改造適用于新的領(lǐng)域呢？針對(duì)新的領(lǐng)域里的特殊情況能否總結(jié)出新的原則呢？
本文認(rèn)為，“合理預(yù)期”概念雖然是專家組在審理貨物貿(mào)易案件時(shí)總結(jié)的有效確立非違反之訴成立的原則，但是它并不具有鮮明的貨物貿(mào)易特性，因?yàn)椋怀蓡T方在談判時(shí)做出關(guān)稅減讓，會(huì)對(duì)對(duì)方的關(guān)稅減讓或承諾所能帶來(lái)的貿(mào)易利益有一個(gè)“合理預(yù)期”，同樣服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域只不過(guò)是市場(chǎng)準(zhǔn)入代替了關(guān)稅減讓的作用，一成員作出市場(chǎng)準(zhǔn)入讓步時(shí)，同樣是以對(duì)方相應(yīng)市場(chǎng)或交叉市場(chǎng) 的開(kāi)放和準(zhǔn)入為條件的，也會(huì)對(duì)此產(chǎn)生合理預(yù)期，從非違反之訴的宗旨和出發(fā)點(diǎn)來(lái)說(shuō)，二者并無(wú)實(shí)質(zhì)性的差別，功能和作用也是極為相似的，因此，“合理預(yù)期”原則擴(kuò)張適用到服務(wù)貿(mào)易，理論上是完全有可能的。將來(lái)進(jìn)而對(duì)與貿(mào)易有關(guān)的投資措施和知識(shí)產(chǎn)權(quán)也可進(jìn)行同樣的嘗試。當(dāng)然，不可預(yù)料的是，這種“合理預(yù)期”的確認(rèn)會(huì)比貨物貿(mào)易領(lǐng)域的復(fù)雜些，困難一些，要妥善處理新領(lǐng)域里的特殊因素與非違反之訴的協(xié)調(diào)顯然需要更多的努力。
其次，也有人對(duì)“獨(dú)立式”的非違反之訴的增多表示憂慮，認(rèn)為成員方在不能識(shí)別一成員方的具體措施的違法性的情況下可能徑直選擇“獨(dú)立式”的非違反之訴尋求救濟(jì)。另外，當(dāng)一成員方面對(duì)一個(gè)復(fù)雜的和具有挑戰(zhàn)性的法律問(wèn)題的時(shí)候，對(duì)于一項(xiàng)具體措施的合理性，它可能嘗試提起一個(gè)非違反之訴。這種憂慮不無(wú)道理，因?yàn)樵诜⻊?wù)貿(mào)易等新的領(lǐng)域，一方利益的實(shí)現(xiàn)依賴的是市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾和國(guó)民待遇原則，而不是關(guān)稅減讓，受害成員方可能更難辯明對(duì)方的措施具體違反了哪一條文。但是仔細(xì)分析,這種擔(dān)心似乎又完全是多余的，因?yàn)橛幸稽c(diǎn)我們決不能忘記，同為非違反之訴案件恐怕非違反之訴的另一原則——舉證責(zé)任倒置也會(huì)適用于新的領(lǐng)域的非違反之訴，可想而知，這種舉證責(zé)任也會(huì)比貨物貿(mào)易困難得多！貨物貿(mào)易案件的發(fā)展實(shí)踐表明，正是這種舉證責(zé)任倒置的原則使得各成員方在選擇非違反之訴時(shí)慎之又慎，看來(lái)非違反之訴的“門檻”低是指入口的門檻較低，其“出口”的門檻并不低，甚至比“違反之訴”要高得多！嚴(yán)格的舉證責(zé)任必然會(huì)導(dǎo)致各成員方繼承發(fā)揚(yáng)貨物貿(mào)易領(lǐng)域的謹(jǐn)慎，“獨(dú)立式”的非違反之訴在擴(kuò)張使以后案例激增的可能性并不大。
再次，就算各成員方保持應(yīng)有的謹(jǐn)慎，但是如果認(rèn)為己方的利益確實(shí)受到抵消或減損，而又無(wú)法找到“違反之訴”的依據(jù)或者說(shuō)“違反之訴”的勝算太小，那么把“非違反之訴”作為“次優(yōu)”選擇的可能性還是存在的。就是說(shuō)投訴成員方可能不顧舉證責(zé)任多困難也會(huì)提出設(shè)立專家組的申請(qǐng)，這樣就會(huì)導(dǎo)致非違反之訴案件劇增，雖然這些案件的勝算甚微！因此，也有學(xué)者擔(dān)心過(guò)寬的管轄權(quán)可能使“非違反之訴的洪水淹沒(méi)專家組”。這確實(shí)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，但并不是沒(méi)有辦法的，如果設(shè)置相應(yīng)的辦法來(lái)提高投訴的門檻或者追究敗訴的投訴方經(jīng)濟(jì)責(zé)任可能是使問(wèn)題得到解決的辦法，筆者認(rèn)為可以對(duì)這類非違反之訴的訴方要求提供保證金的制度來(lái)迫使投訴方更加謹(jǐn)慎，這樣有利于把初步調(diào)查的工作轉(zhuǎn)移給潛在的投訴方。當(dāng)然諸如此類的問(wèn)題可能遠(yuǎn)不止這些，都需要到實(shí)踐中才能得以發(fā)現(xiàn)，但是實(shí)踐也總是創(chuàng)造出一些好的解決辦法，給我們一些意外的驚喜。
1 趙維田 著 《世貿(mào)組織的法律制度》吉林人民出版社 2000年版 第439頁(yè)。
2 See:E-U Petersman, Violation Complants and Non-Violation Complants in Public International Law, 34 German Yearbook of International Law (1991), PP175-200. 轉(zhuǎn)引自余敏友 3左海聰 黃志雄 著 《WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制概論》上海人民出版社 2001年版P138注解一。
4 比如“預(yù)期利益”原則、據(jù)證責(zé)任原則等，不僅奠定了非違反之訴初步的的制度行基礎(chǔ)對(duì)違反之訴同樣有著啟示作用。
5相應(yīng)市場(chǎng)就是在同一領(lǐng)域，各方均進(jìn)行減讓或開(kāi)放，一方的減讓或開(kāi)放以它方類似的減讓或開(kāi)放為對(duì)加和條件；交叉市場(chǎng)就是一方在一領(lǐng)域的減讓或開(kāi)放以另一方在另外一個(gè)或幾個(gè)領(lǐng)域的減讓或開(kāi)放為對(duì)價(jià)或條件。
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A Brief Discussion on Chronological Task and Trend of Non-violation Complaint in WTO DSU
Abstract: This article demonstrates both oppugn and systematic rationality of Non-violation complaint on the ground of a chronological evolvement perspective. Furthermore, it analyses new development of this system, and then argues the feasibility of a widen application of Non-violation complaint from triple perspectives.
Key words: Dispute Settlement, Non-violation complaint, widen application
