[ 郭小鋒 ]——(2006-3-20) / 已閱22013次
淺議刑事“初查”制度
作者：郭小鋒、李旺城
【內容摘要】刑事“初查”制度在檢察機關查辦職務犯罪過程中具有極為重要的作用。但是，目前理論界和司法界對初查制度存在強烈的爭議，主要圍繞初查制度的法律依據、法律地位和必要性等方面展開。本文借此試圖對初查制度進行多視角、多層次的探究分析，旨在拋磚引玉。
【關鍵詞】 初查 形成 法律依據 規范
一、刑事“初查”制度的形成
（一）“初查”制度背景折射
“初查”制度的提出決非偶然，而是特定歷史時期刑事訴訟理論和實踐的產物，同時折射了深刻的時代背景。
1、檢察機關對自偵案件立案標準的誤解。1979年《刑事訴訟法》要求對控告、舉報和自首材料進行審查后，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當立案。80年代初期，檢察機關受理的經濟案件立案材料多數是發案單位通過調查而提供的，已經能夠證明有犯罪事實存在而且需要追究刑事責任，檢察機關往往審查材料后即行立案。接受舉報時已具備相當的犯罪證據，是這一時期自偵案件立案工作的一個突出特點，久而久之辦案人員無形中產生只有客觀上存在犯罪事實才能立案誤解。但是，到了80年代中后期，自偵案件舉報線索迅速增多，其中匿名舉報和舉報事實不清的現象也在增多。檢察機關為解決立案后“撤案”或“免予起訴”（不包含構成犯罪因規定免予起訴的情形）的問題，提出“提高立案質量，把好立案關”的口號，在確認有犯罪事實存在的前提下才能立案的觀點。據統計，1990年上半年，全國檢察機關共審結貪污、賄賂案件的案犯37972人，其中免予起訴22503人，占審結總數的59.2%。比1989年同期相比，免予起訴率上升14.1%。其中許多案件應該撤案的，卻錯誤地被作免予起訴處理（1990年10月23日最高人民檢察院發<1990>32號《關于進一步加強自偵案件免予起訴工作的通報》）。因而，加大立案前的審查或調查（“初查”）力度，勢在必行。
2、80年代中后期，全國檢察機關展開了立案競賽，導致自偵案件的偵查質量明顯下降。據1983年7月13日最高人民檢察院印發的《關于轉發<注意經濟犯罪分子動態堅決打擊經濟犯罪活動>的通知》中有關數據統計，1983年第一季度全國受理的經濟案件比1982年第四季度下降13.1%，立案的案件下降13.2%；陜西省案第一季度件受理數下降41%，立案數下降83%；浙江省第一季度有15個市、縣（區）院沒有立過一件經濟案件。隨后，1983年10月21日，最高人民檢察院下發《關于繼續抓緊抓好打擊嚴重經濟犯罪活動的通知》，要求各省、市、自治區人民檢察院，軍事檢察院，全國鐵路運輸檢察院積極貫徹中央在《關于嚴厲打擊刑事犯罪活動的決定》指出：“打擊經濟領域中嚴重犯罪活動的斗爭，要繼續按照中央的部署抓緊抓好，依法從重從快懲處一批，殺一批�！边@兩份司法性文件直接掀起了全國檢察機關自偵部門立案競賽的序幕，也為后來檢察機關一直將立案數作為自偵部門工作實績主要評判標準埋下伏筆。但是，立案競賽導致的危害后果是案件質量大幅度下降，這一現象在90年代初逐漸為全國人民代表所廣泛關注，后來檢察機關在征集人民代表意見時發現，問題關鍵在于立案質量不高。對此，最高人民檢察院在后來的司法文件也是一再強調“初查”制度。
（二）回顧“初查”制度的有關規定。
據了解，“初查”制度最早的規定是在1983年3月1日最高人民檢察院印發的《人民檢察院直接受理自行偵查刑事案件的辦案程序（暫行規定）》中，該文件第二節規定了“立案前的審查和立案”，其中“立案前的審查”就是初查的雛形，但是文件中沒有使用“初查”一詞。而“初查”一詞最早是見于1985年1月召開的第二次全國檢察機關信訪工作會議的文件中。該文件在談到信訪部門的工作任務時指出：“信訪部門比較適合承辦部分控告、申訴案件立案前的‘初查’，以便能為自偵部門提供準確性高一些的案件線索�！�1990年11月最高人民檢察院印發的《關于加強貪污、賄賂案件初查工作的意見》對“初查”制度做出明確解釋，“初查工作是對貪污賄賂案件線索立案前的審查”。1993年3月最高人民檢察院出臺的《關于加強舉報工作的決定》第5條規定：“大力加強初查工作。初查是消化的前提和立案偵查的基礎�！辈εe報中心、自偵部門對于舉報線索初查分工作了詳細規定。1993年11月最高人民檢察院下發的《關于進一步加強大案要案查處工作的通知》明確了“初查”作為人民檢察院查處大案要案的一個重要程序和工作階段。1995年7月最高人民檢察院出臺的《關于要案線索備案、初查規定》進一步解釋了“初查”制度，“初查工作是人民檢察院在立案前對要案線索進行審查的司法活動�！� 1996年9月最高人民檢察院發布的《人民檢察院舉報工作規定》第5條規定：“初步調查即初查�！� 1998年12月最高人民檢察院出臺的最為權威和系統司法解釋——《人民檢察院刑事訴訟規則》（下稱《規則》）第6章第2節規定了“初查”制度。1999年11月最高人民檢察院頒布的《關于檢察機關反貪污賄賂工作若干問題的決定》第6條規定：“初查是檢察機關對案件線索在立案前依法進行的審查，包括必要的調查�！�
（三）“初查”制度的含義。
根據《漢語詞典》的解釋，“初”字有“初步”或者“初級”的意思，而“查”字則有“查究”、“查驗”、“核查”、“查看”、“檢查”之義。在刑事訴訟法語境論中，與“查”字相關的主要法言法語有“調查”、“偵查”和“審查”。那么，再將“初”與“查”個義相結合，“初查”則可解釋為：初步調查，初步審查，初步偵查，初級調查，初級審查和初級偵查[1]。刑事“初查”制度究竟做何種解釋，刑事訴訟法對此并沒有做出立法性的規定，根據對“初查”制度的相關司法性規定的考察，發現“初查”有立案前審查之義，也有初步（立案前）調查之義，但未發現有“立案前偵查”或者“初步偵查”之義，這也是高檢院有意區分“初查”與“偵查”，初查不是初步偵查，而是自偵案件立案前的一項重要的、獨立的司法活動，以區別于立案后偵查活動。但是，從司法實踐的角度來探索“初查”則又是別具一格，多年來司法人員都已習慣了把“初查”當作“偵查”來對待，實質上“初查”也就是一種“準偵查”行為[2]，一種有限的偵查行為（不可采取強制措施、偵查措施等硬性規定），換言之，除司法解釋對初查行為禁止性規定外，“初查”與“偵查”并沒有本質性區別。
綜上觀之，筆者認為，“初查”在刑事法中的含義可以理解為“立案前的審查”、“初步調查”或者“有限的偵查”。
二、刑事“初查”制度的法律依據及地位
（一）“初查”制度的法律依據。
關于初查制度法律依據的問題，一直存在兩種不同的觀點：一種觀點認為，根據刑事訴訟法規定，立案才是刑事訴訟的起點而不是初查，況且刑事訴訟法根本就沒有規定“初查”制度，初查制度只不過是檢察機關為了自身工作的需要而設立的一個程序，必然會擾亂正常的訴訟程序[3]。另一種觀點認為，初查制度具有法律依據�！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》第86條規定：“人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案�！北M管該條款未出現“初查”字樣，但是該條款中的“應當按照管轄范圍，迅速進行審查”已涵蓋了“初查”制度。
筆者認為，后者觀點較為可取。而兩種觀點存在分歧的主要原因是對“立案”的理解，前者認為立案是訴訟的起點，應該說是準確的，但是什么是立案呢？前者傾向性認為，填寫決定立案書后才算立案，這種對立案的理解有些過于狹隘。其實，立案是一項訴訟活動，是一過程而不是一個點，應包含受理、審查和做出立案決定三方面內容，其中“審查”與“初查”制度相對應。據此，后者認為“應當按照管轄范圍，迅速進行審查”已涵蓋了“初查”制度的觀點較為可取。但是，同時筆者建議，法律應當在條文中予以明確“初查”制度，以免產生各種不必要的誤解。
（二）“初查”制度的訴訟地位。
關于“初查”制度訴訟地位的認識離不開對“初查”制度的法律依據認識。如果否定“初查”制度是具有其法律依據的，那么必然認為“初查”是一項非刑事訴訟行為，而如果肯定“初查”制度有其法律依據，則認為“初查”制度不但是一項刑事訴訟行為，而且還是某些案件立案階段的必經程序[4]。
筆者認為，“初查” 至少是檢察機關自偵案件立案階段必經程序。其理由是：檢察機關自偵案件通常具有犯罪行為隱密或舉報時犯罪事實不清的特點，往往不能依據舉報線索內容判明是否有犯罪事實存在，是否應當立案。這樣，需要有相應的證據證明符合立案條件，而獲取據以決定立案或不立案的證據最重要的手段，就是初查。從檢察實踐角度看，如果在初查中成功獲取了犯罪嫌疑人的犯罪證據，就為立案偵查和采取強制措施打下了堅實的基礎，案件就容易突破；相反，如果不經初查程序，僅憑書面審查的結論來決定是否立案，就會貽誤立案偵查和采取強制措施的有利時機，即使立了案，也會由于證據不夠扎實可靠，而使案件偵破工作陷于進退兩難的被動局面。因此，初查是人民檢察院查辦自偵案件的必經程序。實際上，公安機關在許多案件立案前都已經進行過“初查”活動，甚至是不破不立，以保證立案質量。對此，許多學者也是頗有微詞，認為“初查”制度已經代替了偵查制度。筆者認為，實踐中的確存在初查代替偵查現象，其主要原因是對初查的度沒有很好地把握，因為初查是為立案工作服務的，所以一旦到達立案標準，初查即應終結。而偵查是為結案工作服務的，在立案的基礎上查明事實的真相。這樣，就能夠很好的劃分初查與偵查的職責。
（三）“初查”獲取材料的證據效力。
由于對初查制度的法律依據及地位存在較大分歧，導致初查中獲得的材料能否作為訴訟證據材料使用，也是爭論不休。筆者認為，初查獲取的材料具有證據效力。理由是：《刑事訴訟法》第42條規定：“證明案件真實情況的一切事實，都是證據。”最高人民法院《關于執行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》第61規定：“嚴禁以非法的方法收集證據。凡經查證確實屬于采用刑訊逼供或者威脅、引誘、欺騙等非法的方法取得的證人證言、被害人陳述、被告人供述，不能作為定案的根據�！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規則》第265條第1款規定：“嚴禁以非法的方法收集證據。以刑訊逼供或者威脅、引誘、欺騙等非法的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陳述、證人證言，不能作為指控犯罪的根據�！睋耍P者認為，初查過程中獲得材料尤其是言辭材料是否具有證明力，能否作為刑事訴訟證據使用，主要不在于其獲得的訴訟階段，而在于其獲得的手段和條件是否合法，因而初查獲取的材料具有證據效力。但是，如果在初查過程中采用刑訊逼供或者威脅、引誘、欺騙等非法的方法取得被調查人言辭材料，也應予以排除。
因此，檢察機關通過合法的初查手段獲得的證據應當可以作為刑事訴訟的證據使用。
三、刑事“初查”制度的必要性
對刑事“初查”制度的必要性的認識，也是仁者見仁，智者見智。愚認為，檢察機關自偵案件采取“初查”制度有其現實的必要性。
1、案件特殊屬性決定初查的必要性。公安機關管轄的刑事案件偵查模式一般是由事到人，而檢察機關辦理的職務犯罪案件偵查模式往往是由人到事。由于職務犯罪手段的隱蔽性、智能性和復雜性，加之舉報線索很少能直接反映經濟犯罪問題，多數是出自舉報人道聽途說和主觀臆測，因此在司法實踐中，大量舉報線索反映的問題很難查證屬實。這樣，只有借助初查程序對大量的舉報線索進行篩選和過濾，從中找出有價值的犯罪線索，集中人力、物力、財力進一步查處犯罪，才能避免無的放矢、打擊不力、浪費司法資源的被動局面。
2、案件主體決定的初查必要性。檢察機關負責查辦的是國家工作人員職務犯罪案件，其主體一般負責、主管或者經手某些公務性工作，具有一定的職務身份。對于這些案件，如果僅憑一件來歷不明的匿名舉報線索就決定對被舉報人進行立案查處，可能正是由于檢察機關一次不正確的決定，導致一個企業解散、一個無辜被舉報人飽受輿論的壓力，這種做法是不公平的、也是不可取的。而從檢察職能出發，我們知道，檢察機關不只是承擔打擊犯罪的職能，而且也承擔保護因舉報失實的被舉報人合法權益，因而檢察機關本著對案件事實負責的理念、本著對舉報人和被舉報人負責的態度，對受理的職務犯罪線索進行認真初查確認是否符合刑事訴訟法規定的立案標準。從某種意義上看，“初查”制度對穩定區域大局，服務經濟發展，維護國家工作人員清正廉潔的形象具有積極的現實意義。
3、“十二小時”規定決定初查的必要性�！缎淌略V訟法》第92條第2款規定：“傳喚、拘傳持續的時間最長不得超過十二小時�！备鶕殑辗缸镆幝桑缸锵右扇送哂胸S富的社會閱歷、較強的抗審能力和較高的文化水平，而且作案也往往手段隱秘、高明。如果不通過初查程序，而僅僅根據刑訴法規定的立案標準“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”，恐怕在法律規定的12小時內難以攻克訊問對象。而事實上，當前檢察機關在普遍采用初查程序的情況下都難以在12小時內攻克訊問對象，更不用說在沒有掌握任何證據材料的情況下通過12小時來攻克訊問對象�；诜蓮娭菩砸幎ê吐殑辗缸锾攸c，初查制度的存在在辦理職務犯罪案件過程中顯得尤為的重要和必要。
4、不立案答復制度決定初查的必要性[5]。根據《刑事訴訟法》第86條規定：“…，認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人�？馗嫒巳绻环�，可以申請復議。”在答復署名舉報人時，如果僅根據舉保人提供的線索再加上辦案人員的主觀“認為”就做出不立案決定，恐怕難以讓舉報人信服，也難以平息諸多上訪事件。實際上，檢察機關在答復署名舉報人時，其決定不立案的理由是非常充分的，附隨大量的書證材料和證人證言。而這一切都取決于初查制度。就此而言，初查制度是緩解干群矛盾、平息上訪和維護地方和諧穩定的推進器。
5、案件質量決定初查的必要性。自偵實踐證明，撤案，錯誤拘留、錯誤逮捕，無罪判決以及錯誤采取查封、扣押、凍結、追繳等措施，無不源于錯誤立案，而錯誤立案又基本源于初查不到位、不徹底和不科學。因而，初查在保證案件質量和最大限度防止錯案發生方面，起著舉足輕重的作用。相反，如果在立案（狹義）前不設置初查制度，那么根本無法保證自偵案件的成案率和采取強制措施、偵查措施的正確率、起訴率和判決率，也即無法保證案件質量，并且產生不良的法律效果和社會效果。
四、刑事“初查”制度的規范化
初查是自偵工作中最基礎、最前沿的工作任務，但同時也是自偵工作中較為薄弱的環節。理論界對此缺乏必要、深刻的研究，司法界對此缺乏嚴格、可行的規范，致使目前初查工作的質量不高、規范性不強，直接影響立案工作和偵查工作�；诖�，筆者從以下四個方面探討對初查工作的規范。
（一）規范初查線索。
規范初查線索，應當建立嚴格的管理機制和科學的評估機制。偵查部門應當指定專人統一管理案件線索，建立檔案，逐件登記線索來源，涉案單位及人員，反映的事實、性質，偵查人員及線索處理情況，并定期核對。線索一旦流轉須辦理書面手續，有關責任人對線索應及時分流、處理，不得積壓。就線索評估而言，應成立評估小組，小組成員由自偵部門負責人和經驗豐富的偵查人員組成，集體評議。必要時還可以根據需要商請有關人員參加，并做好保密工作[6]。這樣，不但可以提高初查工作的及時性，而且還可以提高初查工作的成功率。
（二）規范初查方式。
根據《人民檢察院訴訟規則》的有關規定，初查可以進行書面審查，也可以進行一些必要的調查措施，如詢問、查詢、勘驗、鑒定、調取證據材料等不限制被查對象人身、財產權利的方式，但不得采取強制措施、查封、扣押、凍結等方式。這是對初查方式總括性、原則性的規定，所有的初查活動都應當遵守。但是，《人民檢察院訴訟規則》對初查方式適用的程序未做出嚴格規定。例如，偵查人員初查期間的回避程序、詢問有關人員時談話持續時間不得超過十二小時和偵查人員在運用初查方式時明示身份、告知被詢問人員相應的權利和義務等方面內容。因而，在《人民檢察院訴訟規則》或者其他規范性法律文件中應進一步加以規范。
（三）規范初查標準。
規范初查標準，在內容上將初查與偵查進行區分。按照一般司法實踐的做法，初查的具體內容主要體現在“十二點策略”上，即初查本人及家庭成員的身份資料；本人及家庭成員的投資及存款等資金情況；本人及家庭成員的房屋購置情況；本人及家庭成員購買保險的情況；是否存在有以父母、配偶、子女和其它親屬名義開辦私有公司的情況；子女是否在境外或者收費較高的學校就讀的；是否有護照以及出境情況；是否有賭博、嫖娼等劣跡的；是否有公開或秘密的情人；是否購買車輛和長期占用他人車輛的；與業務單位有關人員密切的電信交往情況；與業務單位有關人員私下密切接觸的情況等。這些待初查內容側重體現為外圍的、泛泛的調查，而進入偵查環節則集中偵查與案件相關的書證材料、口供材料和證人證言材料。此外，還應規范初查終結標準，要求偵查人員在提請不予立案時，對每一項初查內容輔以相應的調查材料，而且對每一項事實的調查結論都要有合理的分析判斷，不能憑空猜測而妄下斷論，以防該立案的不立案。
（四）規范初查考核。
從制度上健全對初查工作的考核是提升初查能力和效果的一項十分重要的措施。立案、結案、起訴和判決等工作環節，具有一套比較完整成熟的考核審查制度，它對促進各級檢察機關在這些工作環節上的能力提高起到了積極的推動作用。目前，對初查工作的效率、質量、組織和監督的考核工作，大多還只是由各檢察院在內部進行的，標準和要求不盡相同，還沒有形成自上而下的、外部的、統一的考核機制。這對促進初查工作水平的提高是不利的，應通過一定的調研建立起一套科學合理的考核制度。
注釋：
[1] 參見 張復友 著《刑事初查的理性思考》，載于《法律評論》第2002-18期，第 123 頁。
[2] 參見 郭李新 主編《檢察機關偵查實務〈舉報初查·立案技巧·強制措施〉卷》，中國檢察出版社2005年版，第54頁。
[3] 參見 姜煥強著《論初查在刑事訴訟中的法律地位》，載于《河北法學》第2005-1期， 第 146 頁。
[4] 參見 張惠明 著《論初查的法律依據及其相關問題》，載于上海市人民檢察院第一分院《調查與研究》第22期。
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