[ 呂為錕 ]——(2006-3-19) / 已閱24143次
中國(guó)的社會(huì)團(tuán)體為什么具有行政管理權(quán)？
呂為錕
內(nèi)容提要：社會(huì)團(tuán)體是指由中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。《體育法》等法律規(guī)定社會(huì)團(tuán)體具有一定的行政管理權(quán)，與《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》相沖突。立法機(jī)關(guān)許可社會(huì)團(tuán)體行使行政管理權(quán)，使其成為“二政府”，嚴(yán)重影響了最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院的權(quán)威，違背《憲法》。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立違憲審查制度，取締社會(huì)團(tuán)體的行政管理權(quán)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
關(guān)鍵詞：社會(huì)團(tuán)體 行政許可 法律沖突 違憲審查
一、社會(huì)團(tuán)體的定義和特征以及行政管理權(quán)的產(chǎn)生
《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第2條明確規(guī)定社會(huì)團(tuán)體指“由中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”。社會(huì)團(tuán)體也被稱為“行業(yè)協(xié)會(huì)”、“民間組織”和“非營(yíng)利組織”等，它具有六個(gè)基本特征：（1）正規(guī)性，即具有正式登記的合法身份；（2）民間性，即在組織機(jī)構(gòu)上與政府分離；（3）非營(yíng)利性，即不得為其擁有者謀取利益；（4）自治性，即能夠控制自己的活動(dòng)；（5）自愿性，即在其活動(dòng)和管理中有顯著的自愿參與的成分；（6）公益性，即服務(wù)于某些公共目的。［注1］世界各國(guó)社會(huì)團(tuán)體具有相同的基本特征，沒(méi)有強(qiáng)制性，但是中國(guó)的許多社會(huì)團(tuán)體具有行政管理權(quán)，具有強(qiáng)制性，喪失民間性和自愿性。
中國(guó)的社會(huì)團(tuán)體為什么具有行政管理權(quán)？是因?yàn)樯鐣?huì)團(tuán)體取得了授權(quán)，一是行政機(jī)關(guān)授權(quán)，二是立法機(jī)關(guān)授權(quán)。社會(huì)團(tuán)體經(jīng)行政機(jī)關(guān)授權(quán)后，雖然以自己的名義行使行政管理權(quán)，但它受行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)，并受《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》等法律的制約，對(duì)于由此產(chǎn)生的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)承擔(dān)，行政行為相對(duì)人有權(quán)通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟程序解決行政糾紛，社會(huì)團(tuán)體的這種行政管理權(quán)具有表面性和暫時(shí)性的特征，行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷授權(quán)，本文對(duì)此不進(jìn)行詳論。全國(guó)人大常委會(huì)制定的許多部門法中對(duì)社會(huì)團(tuán)體的職權(quán)作出規(guī)定，許可社會(huì)團(tuán)體以自己的名義獨(dú)立行使行政管理權(quán)，不受《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》的制約，由此產(chǎn)生的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)，立法機(jī)關(guān)也不承擔(dān)，行政行為相對(duì)人不能通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟程序取得司法救濟(jì)，引起了許多社會(huì)新問(wèn)題。這種行政管理權(quán)具有實(shí)質(zhì)性和永久性的特征，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干預(yù)和撤銷，只有立法機(jī)關(guān)通過(guò)修改或者廢止法律才能撤銷行政管理權(quán)，人們把立法機(jī)關(guān)授予行政管理權(quán)的社會(huì)團(tuán)體稱為“二政府”，頗值得研究。
二、社會(huì)團(tuán)體具有行政管理權(quán)是法律沖突的結(jié)果
《體育法》第31條第2款規(guī)定“全國(guó)單項(xiàng)體育競(jìng)賽由該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的全國(guó)性協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理”，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《體育法》將全國(guó)性單項(xiàng)體育競(jìng)賽管理權(quán)全權(quán)授予社會(huì)團(tuán)體，剝奪了國(guó)家體育總局對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)體育競(jìng)賽的管理權(quán)，其弊端在足球競(jìng)賽中暴露出來(lái)。中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)依法享有對(duì)全國(guó)性足球比賽的管理權(quán)，掌握著“中超”、“中甲”的管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且具有處罰權(quán)，如果每個(gè)俱樂(lè)部主場(chǎng)的廣告牌有40塊，足協(xié)攤派下的要有一多半，萬(wàn)寶路、飛利浦等企業(yè)用巨額資金冠名，流到各個(gè)俱樂(lè)部手里的資金只是一小部分，嚴(yán)重影響到各俱樂(lè)部的積極性。2004年度有的足球俱樂(lè)部以《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》為“矛”，試圖實(shí)現(xiàn)會(huì)員的共同意愿，擺脫中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的束縛，以罷賽抵制中超，自愿舉辦聯(lián)賽，被稱為“革命派”；中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)以《體育法》為“盾”，主張繼續(xù)進(jìn)行中超比賽，對(duì)罷賽的俱樂(lè)部以處罰相壓制，被稱為“保守派”。“罷賽風(fēng)波”久久不能平靜，社會(huì)輿論嘩然。《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》規(guī)定社會(huì)團(tuán)體具有自愿性，《體育法》規(guī)定社會(huì)團(tuán)體具有強(qiáng)制性，二者相矛盾，這種現(xiàn)象在法學(xué)理論上叫作“法律沖突”，足球界的“罷賽風(fēng)波”僅是法律沖突的一個(gè)結(jié)果，不是全部結(jié)果。由于中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體，當(dāng)受到處罰的球隊(duì)和球員不服處罰而對(duì)中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)提起行政訴訟時(shí)，法院必定以中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)為社會(huì)團(tuán)體而不是行政機(jī)關(guān)為由，依據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，裁定不予受理。中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的行政管理權(quán)不是由國(guó)家體育總局授權(quán)的，而是由全國(guó)人大常委會(huì)許可的，國(guó)家體育總局對(duì)此不承擔(dān)責(zé)任，全國(guó)人大常委會(huì)理應(yīng)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任，如果受到處罰的球隊(duì)和球員起訴國(guó)家體育總局，法院受理后必定裁定駁回原告的訴訟請(qǐng)求；如果起訴全國(guó)人大常委會(huì)，法院必定裁定不予受理。可見(jiàn)，中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)行政管理權(quán)不受《行政訴訟法》的制約，其處罰決定書(shū)的效力高于最高人民法院判決書(shū)的效力，——這也是法律沖突的結(jié)果。社會(huì)團(tuán)體不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體工作人員不屬于國(guó)家工作人員，根據(jù)“罪刑法定原則”，他們不能成為貪污、受賄和挪用公款等刑事責(zé)任主體，如果司法機(jī)關(guān)想追究貪污、受賄和挪用公款等刑事責(zé)任，在法律適用方面必然會(huì)遇到困惑。比如，2002年發(fā)生的“黑哨”龔建平案件中，檢察機(jī)關(guān)起訴書(shū)指控龔建平犯有商業(yè)受賄罪，辯護(hù)律師作無(wú)罪辯護(hù)，一審法院經(jīng)延期審理，判決認(rèn)定龔建平犯受賄罪，處十年有期徒刑，雖然二審法院駁回上訴，維持原判，但法院和理論界對(duì)此仍然存在不同見(jiàn)解。中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)經(jīng)立法機(jī)關(guān)許可取得行政管理權(quán)，其工作人員同國(guó)家行政工作人員一樣，如果他們收受賄賂不構(gòu)成受賄罪，或者按照商業(yè)受賄罪判處較輕的刑罰，就是對(duì)這種受賄行為進(jìn)行慫恿和支持。法院以受賄罪對(duì)被告人龔建平定罪量刑，存在合理性一面，但違反了“罪刑法定原則”，也存在違法性一面。從法院判決結(jié)果看，法院把中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)工作人員（足球裁判員）龔建平視同國(guó)家工作人員，說(shuō)明法院把具有行政管理權(quán)的社會(huì)團(tuán)體視同國(guó)家行政機(jī)關(guān)。法院在刑事審判中把社會(huì)團(tuán)體視同國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而在行政審判中不把社會(huì)團(tuán)體視同國(guó)家行政機(jī)關(guān)，——這還是法律沖突的結(jié)果。如果《體育法》沒(méi)有許可社會(huì)團(tuán)體具有行政管理權(quán)，那么上述各種爭(zhēng)執(zhí)均不會(huì)發(fā)生。
《律師法》第40條規(guī)定律師協(xié)會(huì)履行七項(xiàng)職責(zé)，律師協(xié)會(huì)取得一定行政管理權(quán)。2004年7月深圳60多名律師在聯(lián)名提出的“罷免會(huì)長(zhǎng)提案”中指責(zé)深圳市律師協(xié)會(huì)某會(huì)長(zhǎng)上任一年就將歷屆律協(xié)留下的1200萬(wàn)元會(huì)費(fèi)花光且留下巨額赤字，致使未來(lái)的六屆律師協(xié)會(huì)將要用20年時(shí)間償還欠賬，每年將承擔(dān)200萬(wàn)元的債務(wù)，花4000萬(wàn)元巨資（包括貸款利息）購(gòu)買的1680平方米的律協(xié)辦公樓僅僅為律協(xié)14名工作人員使用，拿律師血汗錢裝點(diǎn)門面等等，“罷免風(fēng)波”說(shuō)明社會(huì)團(tuán)體在履行行政管理職權(quán)過(guò)程中存在腐敗現(xiàn)象。《行政許可法》施行前，司法行政部門每年向律師收取高額年檢注冊(cè)費(fèi)，《行政許可法》施行后年檢注冊(cè)費(fèi)被取消，正當(dāng)律師們歡欣鼓舞時(shí)，律師協(xié)會(huì)的會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻讓律師們大吃一驚，律師的負(fù)擔(dān)非但沒(méi)有減輕，反而大大加重了。2005年山東多數(shù)地市律師協(xié)會(huì)每年征收個(gè)人會(huì)費(fèi)2000元，團(tuán)體會(huì)費(fèi)15000元，比北京團(tuán)體會(huì)費(fèi)10000元多5000元，多數(shù)地市律師敢恕而不敢言，乖乖地交納，青島律師聯(lián)合起來(lái)了，集體說(shuō)“不”，掀起大規(guī)模的“抗費(fèi)運(yùn)動(dòng)”，在市司法局的行政干預(yù)下，一些大的律師事務(wù)所出于自身利益的考量，不得不妥協(xié)，交納了會(huì)費(fèi)，6月30日下午青島市司法局召集沒(méi)有繳費(fèi)的律師事務(wù)所主任召開(kāi)緊急會(huì)議，有一位副局長(zhǎng)宣布：今天晚上12點(diǎn)以前，如果再不繳費(fèi)的話，取消律師事務(wù)所的年檢資格。在“最后通牒”的脅迫下，“青島律師抗費(fèi)運(yùn)動(dòng)”以律師失敗而告終。有的律師不堪重負(fù)，試圖根據(jù)社會(huì)團(tuán)體的自愿性特征退出律師協(xié)會(huì)，但無(wú)法退出。《律師法》第39條規(guī)定“律師必須加入所在地的地方律師協(xié)會(huì)。加入地方律師協(xié)會(huì)的律師，同時(shí)是中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)的會(huì)員”，律師取得律師執(zhí)業(yè)證后，無(wú)需申請(qǐng)加入律師協(xié)會(huì)，自然成為各級(jí)律師協(xié)會(huì)會(huì)員，多級(jí)會(huì)員資格的取得是法定的而不是自愿的，哪一級(jí)律師協(xié)會(huì)也沒(méi)有向會(huì)員頒發(fā)會(huì)員證。如果律師想退出律師協(xié)會(huì)，就只有放棄執(zhí)業(yè)。國(guó)辦律師事務(wù)所“脫鉤改制”后，我國(guó)合作、合伙律師事務(wù)所占絕大多數(shù)，律師事務(wù)所定位不明、管理混亂問(wèn)題突出，律師協(xié)會(huì)具有行政管理權(quán)是主要原因之一。合作、合伙律師事務(wù)所以及外國(guó)律師事務(wù)所駐華辦事處都是利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織，屬于“民辦非企業(yè)單位”。中辦、國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位登記管理工作的通知》（中辦發(fā)[1996]22號(hào)）規(guī)定對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位實(shí)行“統(tǒng)一歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的管理體制。國(guó)務(wù)院于1998年10月發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第251號(hào)）。1999年11月中辦、國(guó)辦又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》（中辦發(fā)[1999]34號(hào)）。民政部于1999年12月28日發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》(民政部第18號(hào)令)，規(guī)定民辦非企業(yè)單位按照教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動(dòng)、民政、社會(huì)中介服務(wù)、法律服務(wù)和其它共十大行業(yè)分類進(jìn)行登記。民政部從2000年初至2001年底在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了一次大規(guī)模地對(duì)民辦非企業(yè)單位的復(fù)查登記工作，全國(guó)大多數(shù)行業(yè)民辦非企業(yè)單位均參加了民政登記，上海市司法局收到上海市民政局關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民政登記的通知后，向司法部提出《關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所是否進(jìn)行民政登記的請(qǐng)示》（滬司發(fā)請(qǐng)［2000］57號(hào)），2000年6月7日司法部作出《關(guān)于律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)》(司復(fù)［2000］4號(hào))。正是因?yàn)樗痉ú控瀼貓?zhí)行《律師法》，作出不進(jìn)行民政登記的批復(fù)，沒(méi)有貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和“中央統(tǒng)一登記精神”，導(dǎo)致民辦律師事務(wù)所定位不明，其主體合法性受到質(zhì)疑。《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定企業(yè)單位以及國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位等五類社會(huì)組織可以按照規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)，合作、合伙律師事務(wù)所具備民辦非企業(yè)單位的實(shí)質(zhì)要件，因未進(jìn)行民政登記而不具備形式要件，成為無(wú)照經(jīng)營(yíng)單位，無(wú)權(quán)參加工傷保險(xiǎn)，即使勞動(dòng)和社會(huì)保障部門準(zhǔn)許參加，也難以得到社會(huì)保障。2004年夏天，我在青島參加山東省勞動(dòng)仲裁員培訓(xùn)班，后取得勞動(dòng)仲裁員資格，在培訓(xùn)學(xué)習(xí)《工傷》時(shí)我特地向老師遞一紙條，請(qǐng)教一個(gè)問(wèn)題，“已由業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)成立但尚未進(jìn)行民政登記的民辦學(xué)校、民辦律師事務(wù)所等民辦非企業(yè)單位，員工發(fā)生工傷后申請(qǐng)工傷認(rèn)定的，是否認(rèn)定為工傷？”講課老師是山東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳醫(yī)保處長(zhǎng)，他說(shuō)：“這個(gè)問(wèn)題非常復(fù)雜，暫不受理。”當(dāng)律師在工作途中或者上下班路上發(fā)生交通事故受傷而提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，勞動(dòng)保障行政部門依法根據(jù)雙方是否存在勞動(dòng)關(guān)系決定是否受理，必以單位沒(méi)有取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照即用人單位主體不適格為由認(rèn)定雙方之間沒(méi)有形成勞動(dòng)關(guān)系，從而決定不予受理，不可能作出工傷認(rèn)定書(shū)。農(nóng)民工受工傷后一般可以通過(guò)勞動(dòng)仲裁程序獲得賠償，而律師受工傷后一般不能通過(guò)勞動(dòng)仲裁程序獲得賠償，可以按照合伙或者雇傭關(guān)系處理，適用最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，或者按照勞動(dòng)和社會(huì)保障部《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》的有關(guān)規(guī)定處理，這就是民辦律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的“好處”。根據(jù)國(guó)務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》之規(guī)定，民辦非企業(yè)單位有個(gè)體、合伙和法人三種形式，這種體制具有科學(xué)性，而司法部根據(jù)《律師法》制定的登記條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)務(wù)院的規(guī)定，并且均不具備法人資格，程序上須經(jīng)省級(jí)以上司法行政部門審批，沒(méi)有科學(xué)性可言。2005年11月北京有一位律師在收取當(dāng)事人千萬(wàn)元巨款后卷款失蹤，合伙人面臨承擔(dān)連帶責(zé)任，家庭財(cái)產(chǎn)朝不保夕，如果該律師事務(wù)所取得了法人資格，那么合伙人的家庭財(cái)產(chǎn)將受到法律保護(hù)，此案向律師敲響了警鐘，規(guī)范登記管理并建立法人制度十分必要，刻不容緩。早在2001年夏天，我曾以律師和法學(xué)會(huì)員雙重身份到日照市民政局民間組織管理局進(jìn)行調(diào)研，有一位科長(zhǎng)熱情地接待了我。我問(wèn)：“到底合作、合伙律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)在哪一個(gè)部門進(jìn)行登記？”科長(zhǎng)答：“根據(jù)中央統(tǒng)一登記精神和國(guó)務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部門是民辦非企業(yè)單位的唯一法定登記管理機(jī)關(guān)，其他任何單位和個(gè)人均無(wú)權(quán)登記，合作、合伙律師事務(wù)所是典型的民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)由民政部門登記。”“難道司法行政部門沒(méi)有登記管理權(quán)嗎？”我一邊爭(zhēng)辯，一邊把司法部制定的《律師事務(wù)所登記管理辦法》和《關(guān)于律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)》復(fù)印件拿出來(lái)，讓科長(zhǎng)看。科長(zhǎng)不屑一顧，說(shuō)：“司法行政部門是民辦律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)主管單位，但不是登記管理機(jī)關(guān)，行業(yè)管理與登記管理是兩碼事，你們當(dāng)律師的人一聽(tīng)就明白，還用問(wèn)嗎？”我的臉紅了起來(lái)，沒(méi)有一點(diǎn)兒爭(zhēng)辯的勇氣，象學(xué)生請(qǐng)教老師一樣問(wèn)如何申請(qǐng)登記。科長(zhǎng)詳細(xì)介紹了進(jìn)行民政登記的條件和程序，與企業(yè)進(jìn)行工商登記相類似，但必須具有有關(guān)行政部門作出的審批文件，否則不予登記。科長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“如果民辦非企業(yè)單位不來(lái)民政部門進(jìn)行登記，它在稅收、勞動(dòng)保障等方面享受不到國(guó)家賦予民辦非企業(yè)單位的優(yōu)惠待遇，遲早有一天，非來(lái)進(jìn)行登記不可。咱市有的民辦律師事務(wù)所已經(jīng)注冊(cè)登記了，尚未登記的，請(qǐng)趕快前來(lái)登記。”我聽(tīng)了這話后感到非常意外，脫口而出：“誰(shuí)說(shuō)的？不可能吧！哪一家登記了？”我請(qǐng)求看看登記檔案，眼見(jiàn)為實(shí)，科長(zhǎng)欣然同意，從檔案櫥中抱出幾個(gè)檔案盒放在我的面前，里面均有由東港區(qū)司法局蓋公章的審批文件。原來(lái)，東港區(qū)司法局主管的民辦律師事務(wù)所和民辦法律服務(wù)所全部進(jìn)行了注冊(cè)登記，均取得“民辦非企業(yè)單位營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，律師事務(wù)所的名稱被核準(zhǔn)登記為 “（日照）山東××律師事務(wù)所”。科長(zhǎng)辦公桌上還放有一份《民間組織登記聯(lián)絡(luò)員表》，排列著市級(jí)有關(guān)行政部門名稱及其聯(lián)絡(luò)員姓名、職務(wù)和電話等，其中日照市司法局聯(lián)絡(luò)員姓名邊永生，職務(wù)為政策研究室主任。我特地來(lái)到市司法局政策研究室，直問(wèn)邊主任：“你是民間組織登記聯(lián)絡(luò)員嗎？為什么不聯(lián)絡(luò)？”邊主任認(rèn)真地答：“市局指派我擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員后，我參加了由市政府組織召開(kāi)的全市有關(guān)行政部門聯(lián)絡(luò)員會(huì)議，開(kāi)展了一段時(shí)間的聯(lián)絡(luò)工作，后來(lái)省司法廳發(fā)來(lái)一個(gè)不準(zhǔn)進(jìn)行民政登記的文件，我根據(jù)市局領(lǐng)導(dǎo)的安排停止了聯(lián)絡(luò)工作。”他從文件檔案中找出《山東省司法廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<司法部關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)>的通知》（魯司發(fā)通［2000］67號(hào)）。我又特地拜訪了日照市東港區(qū)司法局律師管理科長(zhǎng)劉忠賢，問(wèn)：“全國(guó)各地合作、合伙律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記，為什么你們登記了？”“合作、合伙律師事務(wù)所同民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院一樣，只有經(jīng)民政部門注冊(cè)登記后才算依法成立。”劉忠賢科長(zhǎng)興致勃勃地說(shuō)：“合作、合伙律師事務(wù)所屬于非營(yíng)利性組織，收費(fèi)受物價(jià)部門限制，稅務(wù)部門征收企業(yè)所得稅是不合理的，我區(qū)合作、合伙律師事務(wù)所進(jìn)行民政登記后，僅憑著民辦非企業(yè)單位營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以非企業(yè)為由拒交企業(yè)所得稅，非常有效，稅務(wù)機(jī)關(guān)從此不再來(lái)征收了……”在全國(guó)各地各級(jí)司法行政干部中，象劉忠賢一樣貫徹落實(shí)黨的統(tǒng)一登記政策的人，廖若晨星，——這就是法律沖突的后果。劉忠賢科長(zhǎng)后因病去世，但他永遠(yuǎn)活在律師們的心中。某市有一家合伙律師事務(wù)所苦于無(wú)照經(jīng)營(yíng)，試圖進(jìn)行民政登記，但市司法局沒(méi)有作出審批文件，市民政局拒不給予登記，無(wú)奈之下該律師事務(wù)所向市人事局提出登記申請(qǐng)，通過(guò)“走后門”取得了《事業(yè)法人登記證書(shū)》，放在抽屜里而不敢掛在墻上，擔(dān)心被司法局發(fā)現(xiàn)并給予處罰。司法部根據(jù)《律師法》實(shí)行“兩結(jié)合”管理體制，即行政部門與社會(huì)團(tuán)體共同行使管理權(quán)，司法行政部門對(duì)不應(yīng)當(dāng)管的登記管理工作拒不交給民政或者人事部門，抓而不放；對(duì)應(yīng)當(dāng)管的業(yè)務(wù)管理工作交給律師協(xié)會(huì)，放而不抓，國(guó)辦和民辦律師事務(wù)所的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)均錯(cuò)位，完全違背黨的統(tǒng)一登記政策和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，司法部規(guī)定民辦律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記，就象規(guī)定律師結(jié)婚不進(jìn)行民政登記一樣，十分荒唐。《律師法》第19條規(guī)定律師事務(wù)所經(jīng)省級(jí)以上司法行政部門審批后設(shè)立，沒(méi)有明文許可司法行政部門進(jìn)行登記管理，司法部規(guī)定國(guó)辦所不進(jìn)行人事登記、合作、合伙所不進(jìn)行民政登記，屬于對(duì)法律作擴(kuò)大意義解釋，被全國(guó)人大常委會(huì)默認(rèn)。“兩結(jié)合”管理體制具有“三違一符”特點(diǎn)，即它違背黨的統(tǒng)一登記政策，違背國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，違背科學(xué)，“符合”《律師法》。黨的“十六大”報(bào)告中提出“規(guī)范和拓展法律服務(wù)業(yè)”，2004年司法部開(kāi)展了大規(guī)模的律師集中教育整頓活動(dòng)，加強(qiáng)律師隊(duì)伍建設(shè)，但《律師法》沒(méi)有修改，“兩結(jié)合”管理體制沒(méi)有改變。2005年我給司法部長(zhǎng)致信，對(duì)“兩結(jié)合”律師管理體制提出質(zhì)疑，呼吁貫徹“中央統(tǒng)一登記精神”，全面改革律師管理體制，并贈(zèng)送了一幅對(duì)聯(lián)，“千規(guī)范萬(wàn)規(guī)范無(wú)照經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，舊拓展新拓展自己登記丟拓展”，橫批“法律沖突”。在《律師法》與黨的統(tǒng)一登記政策、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)相沖突的情況下，我認(rèn)為司法部應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行黨的統(tǒng)一登記政策和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，允許民辦律師事務(wù)所具有個(gè)體、合伙和法人三種組織形式，由各級(jí)司法行政部門進(jìn)行業(yè)務(wù)管理，并由同級(jí)民政部門進(jìn)行登記管理，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)規(guī)范和拓展，這種管理體制可稱為“兩分離”管理體制，即登記管理與業(yè)務(wù)管理相分離，律師協(xié)會(huì)沒(méi)有任何行政管理權(quán)，社會(huì)團(tuán)體自律性管理不能與行政管理相提并論。
目前，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體除在體育、律師行業(yè)具有行政管理權(quán)外，在會(huì)計(jì)、金融、保險(xiǎn)和證券等眾多行業(yè)中也具有行政管理權(quán)，都是部門法與行政法規(guī)相沖突的結(jié)果。
三、法律沖突是法學(xué)理論和法律制度落后的結(jié)果
進(jìn)入20世紀(jì)，西方法治社會(huì)中政府行政職能和行政權(quán)開(kāi)始大擴(kuò)張、大膨脹，西方學(xué)者稱為“行政國(guó)”現(xiàn)象。［注2］新中國(guó)成立后，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，西方國(guó)家把中國(guó)稱為“行政國(guó)”。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，有的學(xué)者主張實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”改革目標(biāo)，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把政府管的事情交給社會(huì)團(tuán)體管，社會(huì)團(tuán)體的職權(quán)呈現(xiàn)膨脹趨勢(shì)，這種思潮不符合法人制度理論。法人制度理論要求各類法人各負(fù)其責(zé)，行政機(jī)關(guān)具有行政管理權(quán)，社會(huì)團(tuán)體沒(méi)有行政管理權(quán)，均不應(yīng)當(dāng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。《德國(guó)民法典》首次以法律形式規(guī)定了系統(tǒng)、完整的法人制度，至今已有一百多年的歷史，我國(guó)從1986年《民法通則》施行開(kāi)始建立法人制度，僅20年。我國(guó)法學(xué)理論界主流學(xué)者主張法人共分為機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人和社會(huì)團(tuán)體法人等四類，這一理論沒(méi)有全面反映我國(guó)現(xiàn)行法人制度，不能正確指導(dǎo)立法工作，《中華人民共和國(guó)民法（草案）》沒(méi)有把民辦非企業(yè)法人與其他法人并列作出規(guī)定，說(shuō)明法人制度理論研究工作滯后。“與民事主體問(wèn)題相關(guān)聯(lián)的還有法人分類，民法通則將法人分為企業(yè)法人，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人，現(xiàn)在社會(huì)中介組織越來(lái)越多，民辦、合資辦學(xué)校、醫(yī)院等日益增加，很難歸入民法通則劃分的四類法人。有關(guān)民事主體以及法人分類，如何規(guī)定為好，需要進(jìn)一步研究。”［注3］2001年我在中法網(wǎng)發(fā)表《論民辦律師事務(wù)所的發(fā)展方向》一文，根據(jù)《民法通則》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，首次提出“法人五分法”法人制度理論，即我國(guó)法人共分為機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體法人和民辦非企業(yè)法人等五類。2003年4月國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定五類社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)，符合“法人五分法”法人制度理論，同時(shí)說(shuō)明“法人五分法”法人制度理論是對(duì)我國(guó)法人制度的正確反映。2004年10月我在法律圖書(shū)館網(wǎng)站發(fā)表《論中國(guó)法人制度新理論及其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的影響》一文，改稱為“法人五類說(shuō)”。如果“法人五類說(shuō)”法人制度理論在法學(xué)理論界得到認(rèn)同，用于指導(dǎo)立法工作，那么全國(guó)人大常委會(huì)將廢止或者修改一批法律，撤銷社會(huì)團(tuán)體的行政管理權(quán)，法律與行政法規(guī)、憲法相沖突的問(wèn)題就能夠得到解決，未來(lái)的民法典能夠?qū)Ω黝惙ㄈ诉M(jìn)行全面調(diào)整。2002年12月28日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的有關(guān)刑法第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋，將瀆職罪的主體定義為“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國(guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制，但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”，具有行政管理權(quán)的社會(huì)團(tuán)體的工作人員被納入其中。有的學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)團(tuán)體具有處罰權(quán)而不受《行政訴訟法》的制約，成為立法空白，呼吁全國(guó)人大常委會(huì)作出立法解釋，將其納入《行政訴訟法》調(diào)整的范疇。我認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)將社會(huì)團(tuán)體行政管理權(quán)納入《刑法》和《行政訴訟法》調(diào)整的范疇具有一定的積極作用，但同時(shí)默認(rèn)了社會(huì)團(tuán)體的“二政府”地位，其消極作用更大，社會(huì)團(tuán)體行政管理工作是否應(yīng)當(dāng)接受全國(guó)人大代表和人民群眾的監(jiān)督？“二政府”是否也應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人民代表大會(huì)上作工作報(bào)告？由誰(shuí)作報(bào)告？只有取消社會(huì)團(tuán)體的行政管理權(quán)才能從根本上解決問(wèn)題，如果任由社會(huì)團(tuán)體繼續(xù)行使行政管理權(quán)，民眾反抗“二政府”統(tǒng)治的“風(fēng)波”、“革命”和“運(yùn)動(dòng)”將不斷涌現(xiàn)，“小政府、大社會(huì)”的理想必將變成“兩政府、亂社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)。
法律具有穩(wěn)定性，行政法規(guī)具有靈活性，二者之間難免發(fā)生沖突。當(dāng)法律與行政法規(guī)相沖突時(shí)，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行法律還是行政法規(guī)呢？許多學(xué)者認(rèn)為，法律的效力高于行政法規(guī)，根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行法律，不應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行行政法規(guī)。我認(rèn)為，部委應(yīng)當(dāng)以《憲法》為依據(jù)并以黨的政策為指導(dǎo)進(jìn)行選擇，違背憲法和黨的新政策的法律是“惡法”，必定與國(guó)務(wù)院依據(jù)《憲法》和黨的新政策制定的行政法規(guī)相沖突，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行行政法規(guī)而不應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行“惡法”，只有這樣才能與黨中央、國(guó)務(wù)院保持高度一致，才能促進(jìn)法律修改，如果部委一味地貫徹執(zhí)行法律而不貫徹行政法規(guī)，就會(huì)出現(xiàn)部委依法規(guī)避國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和黨的政策的結(jié)果，部委可以找出貫徹執(zhí)行法律的借口掩蓋其沒(méi)有與黨中央、國(guó)務(wù)院保持高度一致的事實(shí)，把法律視為“瓶頸”，把管理不善的責(zé)任推給全國(guó)人大常委會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的基本法律均經(jīng)眾多專家學(xué)者多年論證，具有較高的立法水準(zhǔn)，而全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的大多數(shù)法律是由部委起草的，不乏社會(huì)團(tuán)體參與并爭(zhēng)分行政管理權(quán)，立法質(zhì)量普遍較差，許多法律與行政法規(guī)、憲法和黨的政策相沖突，立法過(guò)程和社會(huì)效果呈現(xiàn)出“關(guān)門立法→法律沖突→惡法亂國(guó)”的特點(diǎn)。例如：《道路交通安全法》出臺(tái)后，人們?cè)诶斫夂瓦m用方面存在諸多分歧，遭受眾多學(xué)者批評(píng)。又如，《民辦教育促進(jìn)法》第9條規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件”，即不允許成立不具備法人條件的個(gè)體和合伙學(xué)校，將國(guó)務(wù)院確立的個(gè)體、合伙和法人等三種組織形式封堵兩種，顯然不利于民辦教育的發(fā)展，尤其不利于民辦學(xué)前教育的發(fā)展，名為“促進(jìn)法”，實(shí)為“限制法”。再如，我國(guó)《憲法》規(guī)定國(guó)務(wù)院為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院依法享有最高行政許可權(quán)，而全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《行政許可法》規(guī)定自己享有比國(guó)務(wù)院更高的行政許可權(quán)，顯然違背《憲法》，等等。2005年國(guó)慶節(jié)放假期間，我向全國(guó)人大常委會(huì)和中共中央政法委員會(huì)分別寄交《關(guān)于體育法等六部法律違背憲法的審查申請(qǐng)書(shū)》，為防止當(dāng)?shù)剜]政局當(dāng)作上訪信件暗扣，特地從日照市跑到江蘇省贛榆縣郵政局，在得到郵遞員保證投遞的承諾后用掛號(hào)信寄發(fā)，至今沒(méi)有回音。當(dāng)法律違背憲法時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么程序解決呢？從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，違憲審查制度（或稱司法審查制度）是憲政得以成立的一項(xiàng)關(guān)鍵性制度，是判斷一個(gè)國(guó)家有無(wú)憲政的重要標(biāo)志。如在美國(guó)，聯(lián)邦憲法的起草者就認(rèn)為，司法審查乃是一部憲法中必要的且不證自明的部分。而在美國(guó)憲政實(shí)踐中，司法審查已經(jīng)成為“憲法拱門上的拱頂石”，是“憲法機(jī)器中絕對(duì)必要的部件，抽掉這個(gè)特制的螺栓，這部機(jī)器就化為碎片”。現(xiàn)代憲政國(guó)家必須確立憲法的至上權(quán)威并建立違憲審查制度來(lái)予以保障。我國(guó)現(xiàn)行憲法在序言的最后一段宣布：憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。但遺憾的是，我們并沒(méi)有依據(jù)這一規(guī)定建立起違憲審查制度。其結(jié)果，違憲現(xiàn)象大量存在得不到糾正，長(zhǎng)此以往，憲法作為法律規(guī)范效力盡失，權(quán)威掃地，根本大法，根本無(wú)用。［注4］正是因?yàn)槲覈?guó)沒(méi)有建立違憲審查制度，導(dǎo)致全國(guó)人大常委會(huì)制定的許多法律違背憲法而得不到及時(shí)修改，成為“惡法”，社會(huì)團(tuán)體具有行政管理權(quán)，成為“二政府”，全國(guó)人大常委會(huì)行使行政許可權(quán)，成為“二政府總部”，社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律獨(dú)立行使行政管理權(quán)而不向全國(guó)人民代表大會(huì)作工作報(bào)告，國(guó)務(wù)院的政府工作報(bào)告沒(méi)有囊括社會(huì)團(tuán)體的行政管理工作，民眾從國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中不能獲取全面的行政工作信息。
四、建議和懸賞
兩軍相沖突是戰(zhàn)爭(zhēng)，兩法相沖突是沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)。我國(guó)許多法律與行政法規(guī)、憲法相沖突，導(dǎo)致許多社會(huì)團(tuán)體具有行政管理權(quán)，被貶稱為“二政府”，嚴(yán)重影響了最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院的權(quán)威，有損于共產(chǎn)黨的執(zhí)政形象，不利于構(gòu)建和諧社會(huì)，特建議中共中央恢復(fù)成立“中央法律委員會(huì)”，并列于中央軍事委員會(huì)，象重視維護(hù)領(lǐng)土完整、反對(duì)“兩國(guó)論”、加強(qiáng)軍隊(duì)建設(shè)一樣，重視維護(hù)憲法尊嚴(yán)，建立健全違憲審查制度，取締“二政府”，確保行政法規(guī)、憲法和黨的政策不受“惡法”所沖突，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
為了解決法律沖突問(wèn)題，取消社會(huì)團(tuán)體的行政管理權(quán)，我甘愿奉獻(xiàn)自己的全部積蓄，特發(fā)布懸賞：凡中華人民共和國(guó)公民，不分年齡、姓別、民族、黨派和職業(yè)，無(wú)論誰(shuí)取消了中國(guó)社會(huì)團(tuán)體的行政管理權(quán)，我自愿立即支付賞金二十萬(wàn)元。
注
1、孫玉芝，經(jīng)濟(jì)法教學(xué)大綱（2004年）。
2、參見(jiàn)姜明安主編：行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社1999年版，第4頁(yè)。
3、顧昂然，關(guān)于《中華人民共和國(guó)民法（草案）》的說(shuō)明——2002年12月23日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上。
4、謝維雁，中國(guó)五十年憲政建設(shè)的困頓與前景，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2005年第1期。
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作者簡(jiǎn)介：呂為錕，男，1964年6月出生，參加高考、成人高考和自學(xué)考試先后分別畢業(yè)于臨沂師專外語(yǔ)系、曲阜師范大學(xué)英語(yǔ)系和山東大學(xué)法律自學(xué)考試，1993年考取律師資格，1994年從事律師工作至今，現(xiàn)任山東名律律師事務(wù)所律師，擅長(zhǎng)辦理經(jīng)濟(jì)糾紛、人身傷害賠償、勞動(dòng)爭(zhēng)議和刑事辯護(hù)等律師業(yè)務(wù)，在省級(jí)以上雜志上發(fā)表論文三篇、自傳一篇，在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表論文多篇，堅(jiān)持“用律師從社會(huì)實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的法學(xué)理論變革中國(guó)”的學(xué)術(shù)理念，2000年8月曾被中共日照市委、日照市人民政府授予“日照市專業(yè)技術(shù)拔尖人才”榮譽(yù)稱號(hào)。
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