[ 侯圣鑫 ]——(2006-2-26) / 已閱28530次
農(nóng)村合作金融立法必要性研究
作者 侯圣鑫 中國政法大學(xué)法學(xué)院 法律碩士
摘要：農(nóng)村合作金融作為我國金融體系的重要組成部分，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定健康有重要的作用，在未來可預(yù)見的時期內(nèi)，具有相當(dāng)重要的制度價值。但是我國農(nóng)村合作金融的相關(guān)立法卻是十分落后，本文在介紹目前我國農(nóng)村合作金融立法現(xiàn)狀、簡要分析農(nóng)村合作金融的地位和作用、簡要分析農(nóng)村合作金融存在的亟待解決問題的基礎(chǔ)上，論證了農(nóng)村合作金融立法的必要性。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村合作金融 ；立法現(xiàn)狀 ；立法必要性
近幾年來，雖然我國的金融立法已經(jīng)有了較快的發(fā)展，《中央銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》相繼制定。但是有關(guān)農(nóng)村合作金融的專門性法律仍然沒有制定出臺，致使農(nóng)村合作金融組織無章可循，從而導(dǎo)致其市場定位不當(dāng)，功能異化等現(xiàn)象。因此盡快制定統(tǒng)一完整的農(nóng)村合作金融法是農(nóng)村合作金融組織健康發(fā)展的重要保證。我國農(nóng)村合作金融立法滯后的原因是多方面的，立法者和理論界既沒有充分認(rèn)識到農(nóng)村合作金融的重要地位和作用，也沒有全面分析我國農(nóng)村合作金融存在的諸多問題。
一、我國農(nóng)村合作金融立法現(xiàn)狀
分析我國農(nóng)村合作金融的立法必要性，首先要對我國農(nóng)村合作金融的立法現(xiàn)狀有清楚的認(rèn)識。我國目前沒有專門的農(nóng)村合作金融法律，我國的農(nóng)村合作金融法是由各種合作金融方面的規(guī)范行文件表現(xiàn)出來的。從應(yīng)然層面上講，農(nóng)村合作金融規(guī)范性文件的表現(xiàn)形式主要有以下幾種：
（一） 農(nóng)村合作金融法律
農(nóng)村合作金融法律是由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)依法制定的有關(guān)農(nóng)村合作金融活動的規(guī)范性法律文件。我國目前沒有專門的農(nóng)村合作金融法律，有關(guān)農(nóng)村合作金融的法律規(guī)定散見于《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融法律。我國《立法法》第八條規(guī)定，涉及基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度的事項只能制定法律。關(guān)于合作金融的法律在合作金融法律規(guī)范體系中處于最高的地位，具有最高的效力。但我國專門的農(nóng)村合作金融法的缺失是合作金融法律體系存在的最大問題，它使得農(nóng)村合作金融缺少完整統(tǒng)一的法律規(guī)范。
（二） 農(nóng)村合作金融行政法規(guī)
農(nóng)村合作金融行政法規(guī)是指國家最高行政機(jī)關(guān)即國務(wù)院依法制定的各種有關(guān)農(nóng)村合作金融活動的規(guī)范性法律文件。目前我國的農(nóng)村合作金融主要由行政法規(guī)來調(diào)整，主要有《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》和《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》。農(nóng)村合作金融行政法規(guī)是根據(jù)憲法和合作金融法律制定的，是從屬于憲法和合作金融法律的，它的效力低于合作金融法律，不得與憲法和合作金融法律相抵觸。合作金融行政法規(guī)是現(xiàn)在我國調(diào)整合作金融的層級最高的規(guī)范性文件。
(三)農(nóng)村合作金融地方性法規(guī)
農(nóng)村合作金融地方性法規(guī)是指省級的人民代表大會及其常委會為執(zhí)行和實(shí)施憲法、法律和行政法規(guī)，根據(jù)本行政區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，在法定權(quán)限內(nèi)制定、頒布并在本轄區(qū)內(nèi)施行的合作金融規(guī)范性文件。我國省級地方權(quán)力機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)合作金融發(fā)展的實(shí)際情況制定了一定數(shù)量的合作金融地方性法規(guī)。但是由于我國實(shí)行金融事業(yè)的全國統(tǒng)一管理，合作金融地方性法規(guī)數(shù)量較少，它并不是我國合作金融法律體系的主體。
（四）農(nóng)村合作金融規(guī)章
農(nóng)村合作金融規(guī)章包括農(nóng)村合作金融部門規(guī)章和農(nóng)村合作金融地方政府規(guī)章。合作金融規(guī)章是指合作金融主管機(jī)關(guān)合作金融法律和合作金融法規(guī)制定的規(guī)范性文件。我國的合作金融業(yè)在歷史上主管機(jī)關(guān)更換了多次，這些機(jī)關(guān)曾先后制定了若干相關(guān)的規(guī)范性文件，如《農(nóng)村信用合作社等級管理試行辦法》（中國農(nóng)業(yè)銀行，1995）、《農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系實(shí)施方案》（國務(wù)院農(nóng)村金融體制改革部際協(xié)調(diào)小組，1996）、《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》（中國人民銀行，1997）、《農(nóng)村信用社安全設(shè)施及管理辦法》（中國人民銀行農(nóng)村合作金融監(jiān)督管理局，1997）等。此外，部門規(guī)章亦包括其他行政部門頒發(fā)的與合作金融相關(guān)的規(guī)范性文件，如《城鄉(xiāng)信用社若干稅收、財務(wù)問題的暫行規(guī)定》（國家稅務(wù)總局，1996）等 。農(nóng)村合作金融地方政府規(guī)章是指具有地方政府規(guī)章制定權(quán)的地方政府制定的關(guān)于本地區(qū)農(nóng)村合作金融的地方政府規(guī)章。由于我國對金融事業(yè)實(shí)行全國統(tǒng)一管理，和地方性法規(guī)一樣，目前合作金融地方政府規(guī)章較少。
（五）農(nóng)村合作金融組織自律性規(guī)范
農(nóng)村合作金融組織自律性規(guī)范是指由合作金融業(yè)社團(tuán)組織，制定的約束其會員的帶有自治法性質(zhì)的規(guī)定，如中國農(nóng)村信用協(xié)會（籌辦）公布的《信用合作協(xié)會章程》。
通過以上分析，可以看出我國的農(nóng)村合作金融立法相當(dāng)混亂，合作金融規(guī)范性文件的法律層級較低。而最大的問題在于沒有統(tǒng)一的農(nóng)村合作金融法典。
二、我國農(nóng)村合作金融性質(zhì)、地位和作用分析
我國經(jīng)濟(jì)中的合作金融主要包括農(nóng)村合作信用社、城市信用合作社等，其中，農(nóng)村信用合作社是農(nóng)村合作金融組織的主體。經(jīng)過50多年的發(fā)展。農(nóng)村信用合作社網(wǎng)點(diǎn)日益普及。隨著國有商業(yè)銀行退出農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村地區(qū)最龐大和最完備的正規(guī)金融組織。《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》和中國人民銀行制定的《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》中明確規(guī)定：農(nóng)村合作社是由社員入股組成，實(shí)行社員民主管理、主要為社員提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。這表明我國采用行政法規(guī)和行政規(guī)章的形式明確確定了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法律地位。
在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史上，農(nóng)村合作金融發(fā)揮了重大的作用，農(nóng)村合作金融成為我國金融體系的重要組成部分。分析農(nóng)村合作金融的地位和作用，首先要清楚的認(rèn)識農(nóng)村合作金融的性質(zhì)。合作金融、商業(yè)銀行以及政策性銀行是世界絕大多數(shù)國家金融體系的重要組成部分，合作金融與其他金融相比，除了具有共同的特征外，還有自身顯著特點(diǎn)。為了防止合作金融的宗旨變異，需要明確合作金融與商業(yè)金融的區(qū)別：1。從目的上看，合作金融最原始的目的在于根據(jù)平等原則，在互助基礎(chǔ)上以共同經(jīng)營方式取得資金，并不著眼于利潤最大化；而商業(yè)金融唯一的目的在于追求自身利潤最大化，融通資金只不過是實(shí)現(xiàn)其目的的手段。2。從管理權(quán)限上看，合作金融的互助性決定了其管理權(quán)限不是以投入資金的分額即股份為單位，而是以自然人和法人為單位實(shí)行一人一票制；而商業(yè)金融的管理權(quán)則絕對由投入資本金額的多少決定，投入資本越多，權(quán)限相對越大。3。從利潤分配看，由于合作金融服務(wù)對象主要是農(nóng)戶、個體工商戶和合作企業(yè)，合作金融組織的宗旨又不以盈利為目的，所以，利潤一般不量化到每個入股者，而是以公共積累的方式增強(qiáng)抵御風(fēng)險的能力；而商業(yè)金融利潤的分配基本上按公司法的要求取決于投資者的意志，未分配利潤構(gòu)成各股東的權(quán)益。4。從組織系統(tǒng)內(nèi)部體制安排看合作金融內(nèi)部組織之間采取自下而上的梯層式控股制，即合作金融以合作制為主，商業(yè)金融以股份制為主。
農(nóng)村合作金融在我國的金融體系中占有舉足輕重的地位，尤其是在國務(wù)院進(jìn)行農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)后。2003年，國務(wù)院決定在吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州和重慶8個省（市）進(jìn)行農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)，在產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)督管理體制、經(jīng)營機(jī)制和支農(nóng)服務(wù)等方面做了積極有益的探索和嘗試。2004年先行試點(diǎn)的8個省（市）農(nóng)村信用社改革取得階段性成果，新的監(jiān)督管理體制基本形成，產(chǎn)權(quán)制度改革取得可喜的進(jìn)步，支農(nóng)工作得到改進(jìn)。2004年9月末，全國農(nóng)村信用社各項存款余額26932億元，比年初增加2922億元，增長10。85%，占金融機(jī)構(gòu)存款總量的10。9%；各項貸款余額19974億元，比年初增加3054億元，增長15。29%，占金融機(jī)構(gòu)存款總量的10。8%。在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)存貸髖業(yè)務(wù)快速發(fā)展的同時，農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營狀況進(jìn)一步改善。
隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)體系中的地位在降低，農(nóng)村的就業(yè)人口占全部就業(yè)人口的比重也在下降。并且伴隨著我國的金融體系改革，絕大多數(shù)的金融機(jī)構(gòu)向著商業(yè)化和股份化的方向發(fā)展。由此，很多人認(rèn)為，農(nóng)村合作金融已經(jīng)不是現(xiàn)代金融發(fā)展的方向，甚至在我國的發(fā)展應(yīng)該停止了。在理論研究方面，理論界和學(xué)者普遍對合作金融的研究不重視，在立法工作方面，合作金融的立法停滯不前，沒有任何的進(jìn)展。理論研究和立法工作是應(yīng)該為實(shí)踐服務(wù)的，面對合作金融立法和理論研究發(fā)展遇到到殘酷現(xiàn)實(shí)，有必要對合作金融發(fā)展的基礎(chǔ)進(jìn)行進(jìn)一步的分析。合作金融是合作經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，為合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供服務(wù)，所以合作金融是合作經(jīng)濟(jì)的子系統(tǒng)；同時，合作金融作為金融體系的組成部分，又是金融體系的分系統(tǒng)。我國當(dāng)前依然存在合作金融的發(fā)展基礎(chǔ)：首先，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要合作金融的支持。目前，我國仍然是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要資金的支持，而資金的來源無非是財政投資、信貸融資、集體投資和農(nóng)民自籌這四個渠道。但財政投資限于國家財力難以取得較大增加，集體經(jīng)濟(jì)在分田到戶時沒有相應(yīng)建立起強(qiáng)有力的積累機(jī)制，對農(nóng)業(yè)投資能力也極為有限，而政策性金融又具有來源與運(yùn)用的特定規(guī)定性，商業(yè)金融則由于農(nóng)業(yè)貸款的風(fēng)險較大而不可能成為農(nóng)村金融的主體。這樣，解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金的重任就落在了合作金融的身上。隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的不斷擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)本身由粗放松散走向集約聯(lián)合，合作金融必將成為農(nóng)村金融的主體力量。其次，合作金融在城鎮(zhèn)兩小經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用巨大。目前，城市的一些大集體和小全民企業(yè)在探索明晰產(chǎn)權(quán)過程中日益明確了向合作經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的方向，面對蓬勃發(fā)展的大量集體、個體經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)組織，國家銀行無力提供及時靈活的金融服務(wù)，這為合作金融在城市的發(fā)展提供了良好的契機(jī)。再次，作為金融體系的分系統(tǒng)，合作金融組織不可替代。一般而言，一國金融制度主要由政策性金融、商業(yè)性金融和合作金融三種金融方式構(gòu)成，金融體系是一個復(fù)雜的大系統(tǒng)，在該系統(tǒng)中，各種金融形式功能各異，不能互相替代。政策性銀行和商業(yè)性銀行都有其各自的功能和作用，他們都無法取代合作金融的地位 。
在進(jìn)行以上的簡要分析的基礎(chǔ)上，已經(jīng)清楚的認(rèn)識到農(nóng)村合作金融的性質(zhì)和我國目前農(nóng)村合作金融發(fā)展的基礎(chǔ)。通過以上的分析，結(jié)合現(xiàn)實(shí)農(nóng)村合作金融發(fā)展的現(xiàn)狀，簡要分析合作金融的作用。農(nóng)村合作金融組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用重大，合作金融作為重要的金融形式，無論是在過去，還是在今天都發(fā)揮了重要的作用。歷史上的作用不再多說。改革開放以來，農(nóng)村合作金融組織的重要作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，為小規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。“小規(guī)模”經(jīng)濟(jì)的主要成分是中小企業(yè)和農(nóng)戶、個體工商戶等，“小規(guī)模”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切要求有專門為其提供服務(wù)的信用機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)其小型性、靈活性、從屬性的特點(diǎn)。當(dāng)前，我國的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)主要為大型企業(yè)提供金融服務(wù)，“小規(guī)模”經(jīng)濟(jì)資金實(shí)力不夠雄厚，經(jīng)營風(fēng)險大，難以獲得銀行的貸款和金融服務(wù)，只能依靠地緣優(yōu)勢，通過合作金融組織在區(qū)域內(nèi)獲得資金融通。其次，為地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上的地方性特點(diǎn)，使其深深植根于地方經(jīng)濟(jì)的土壤中，我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)條件和環(huán)境相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)村合作金融這種區(qū)域性組織，可以配合地方政府組織經(jīng)濟(jì)活動，根據(jù)各地特點(diǎn)，靈活融通資金，揚(yáng)長避短，增強(qiáng)不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。此外，農(nóng)村合作金融還可以引導(dǎo)民間信用，促進(jìn)民間融資活動健康發(fā)展。
三、我國農(nóng)村合作金融存在問題分析
我國目前的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)與規(guī)范意義上的合作金融組織在產(chǎn)權(quán)形式、經(jīng)營宗旨、服務(wù)范圍、管理體制、服務(wù)分配等方面相距甚遠(yuǎn)，已嚴(yán)重偏離合作金融軌道。規(guī)范意義上的合作金融組織基本缺位。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)還面臨著資產(chǎn)質(zhì)量低，結(jié)算渠道不暢等問題。我國目前農(nóng)村合作金融組織主要存在以下問題：
（一） 產(chǎn)權(quán)形式不符合合作制
合作金融的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是明晰的，各個合作者的產(chǎn)權(quán)都要通過量化的股權(quán)結(jié)構(gòu)具體表現(xiàn)出來。但實(shí)際上，我國農(nóng)村“合作”金融組織在發(fā)展過程中，未能處理好合作制與集體所有制和股份制的關(guān)系。產(chǎn)權(quán)形式已經(jīng)與合作制脫離，與集體所有制同化，強(qiáng)調(diào)財產(chǎn)歸公、集中統(tǒng)一，在財產(chǎn)分配、法人治理結(jié)構(gòu)方面都不能充分體現(xiàn)股東（社員）的所有權(quán)。在財產(chǎn)分配方面，沒有貫徹“按交易額返還”原則，除有限資金（股息）分紅外，盈利很大比重提留為不可分割的集體積累，以公積金、福利基金形式存在。其結(jié)果造成積累增長與股東財產(chǎn)關(guān)系的淡化和扭曲，否定了合作制所有權(quán)關(guān)系。
（二） 經(jīng)營宗旨嚴(yán)重異化
合作金融的經(jīng)營宗旨是以低于市場成本為社員提供存貸、信息咨詢、保險等服務(wù)，不以獲取盈利為首要目標(biāo)。但我國的農(nóng)村信用社與農(nóng)村合作基金會等合作金融組織已經(jīng)嚴(yán)重偏離這一宗旨，絕大部分千方百計地追求利潤最大化。主要表現(xiàn)在：服務(wù)對象幾乎不存在社區(qū)、社員概念，跨社區(qū)、非社員業(yè)務(wù)占相當(dāng)大的比重；社員融資成本高，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場成本；業(yè)務(wù)范圍不僅局限于傳統(tǒng)的信貸業(yè)務(wù)，已越來越傾向于高風(fēng)險投資業(yè)務(wù)，諸如債券、股票、房地產(chǎn)等項目，甚至不乏出現(xiàn)違背法規(guī)的高利貸現(xiàn)象。
（三） 民主管理流于形式
農(nóng)村信用社和農(nóng)村基金會的內(nèi)部民主管理基本流于形式，絕大部分是采取行政干預(yù)式的管理。相當(dāng)一部分的農(nóng)村信用社沒有設(shè)立股東（社員代表大會、監(jiān)事會、理事會），即使有些已經(jīng)設(shè)立“三會”，其職責(zé)和作用也已面目全非。農(nóng)村信用社的領(lǐng)導(dǎo)干部普遍由管理區(qū)干部兼任，或者由農(nóng)業(yè)銀行、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、縣聯(lián)社以及人民銀行指定人員任命。非職工社員任職的理事會、監(jiān)事會成員大多數(shù)缺乏最起碼的金融管理經(jīng)驗知識，不能履行自己的職責(zé)，有的甚至利用自己的職權(quán)影響干預(yù)信用社的正常經(jīng)營，以謀求個人或團(tuán)體利益。民主管理一旦流于形式，只能導(dǎo)致社員離合作金融越來越遠(yuǎn)，合作金融的優(yōu)勢和特色也隨之難以保存。
（四） 股權(quán)設(shè)置不合理
股權(quán)設(shè)置不合理主要表現(xiàn)在兩方面：一是股金比例過低；二是入股社員結(jié)構(gòu)上不能真正體現(xiàn)農(nóng)村合作金融組織的群眾性。股金比例過低，造成信用社資金狀況在很大程度上受儲蓄存款升跌的左右，不利于穩(wěn)定信用社的資金來源；同時資金比例過低也意味著入股群眾少，合作金融缺乏群眾基礎(chǔ)。入股社員的結(jié)構(gòu)問題主要是因為二十年改革給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來了巨大變化，個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)的比重不斷上升，原來單一的社員結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)農(nóng)村合作金融的發(fā)展。
（五） 資產(chǎn)質(zhì)量低，金融風(fēng)險大
資產(chǎn)質(zhì)量低是我國金融組織普遍存在的問題，但由于農(nóng)村合作金融的特殊性，在這方面的問題也更加突出，其引發(fā)的后果也特別嚴(yán)重。農(nóng)村信用社本來就存在規(guī)模過小、抗風(fēng)險能力弱的問題，大部分只有幾百萬甚至幾十萬元，以這樣的規(guī)模面對高大40%左右的不良資產(chǎn)率，信用社經(jīng)濟(jì)效益滑坡，虧損額增加，金融風(fēng)險加大也就不難理解了。
（六） 結(jié)算效率低，資金匯路不暢
目前，農(nóng)村信用社的結(jié)算基本上是通過農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)行的，缺乏自身的結(jié)算網(wǎng)絡(luò)，結(jié)算環(huán)節(jié)較多，資金在途時間長，農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)常占壓信用社資金、截流匯差，尤其是在農(nóng)業(yè)銀行資金緊張的情況下，信用社常常提不到款，不僅影響信用社的正常經(jīng)營，對信用社的聲譽(yù)也產(chǎn)生不良影響。
（七） 管理體制不順
長期以來，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)一直在農(nóng)村銀行的直接領(lǐng)導(dǎo)和管理下經(jīng)營，官辦色彩濃厚，經(jīng)營上趨利性強(qiáng)，實(shí)際上已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)銀行的基層營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，其資金、業(yè)務(wù)、人事管理都受制于農(nóng)行。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)行脫鉤后，管理體制方面雖然邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)主要由縣聯(lián)社和各級農(nóng)村金融體制改革辦公室負(fù)責(zé)管理和領(lǐng)導(dǎo)，但這樣的管理體制容易導(dǎo)致管理上的“真空”。一是縣聯(lián)社本身成立的時間短，資金實(shí)力弱，對具有獨(dú)立法人資格的信用社缺乏管理權(quán)威，很難實(shí)施有效管理。二是農(nóng)村金融體制改革辦公室并不常設(shè)縣級機(jī)構(gòu)，地、市一級雖有機(jī)構(gòu)，但負(fù)責(zé)對信用社管理的人極少，根本無法管理網(wǎng)點(diǎn)多、量大面廣的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)。三是各種關(guān)系尚未理順，行政干預(yù)依然嚴(yán)重。
通過以上的分析可以看出，我國農(nóng)村合作金融存在著極為嚴(yán)重的問題。問題產(chǎn)生既有歷史上的原因，但主要是制度上的原因。因此我們要重構(gòu)我國農(nóng)村合作金融制度。
四、我國農(nóng)村合作金融立法必要性分析
農(nóng)村合作金融體制改革和農(nóng)村合作金融制度的重構(gòu)要求我們必須加強(qiáng)農(nóng)村合作金融立法。農(nóng)村合作金融應(yīng)該受到國家專門法律的保護(hù)。只有通過立法，總結(jié)以往改革成果，才能將實(shí)踐證明行之有效的農(nóng)村合作金融政策法制化；只有通過立法，才能明確農(nóng)村合作金融組織的管理體制，界定農(nóng)村合作金融組織的管理體制。農(nóng)村合作金融立法是維護(hù)和保障農(nóng)村合作金融組織合法權(quán)益的需要。農(nóng)村合作金融立法也是完善我國金融法律體系的需要。面對即將到來的新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，農(nóng)村合作金融有許多新的企盼，農(nóng)村合作金融迫切的呼喚統(tǒng)一的農(nóng)村合作金融法律的出臺。
(一)制定統(tǒng)一農(nóng)村合作金融法律是促進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的需要。目前，我國的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革工作正有序進(jìn)行并取得初步成效。從長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，我國應(yīng)盡快啟動合作金融立法，通過立法，總結(jié)以往改革成果，將實(shí)踐證明行之有效的合作金融政策法制化；通過立法，明確農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的管理體制，界定農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)民主管理、行業(yè)自律管理、人民銀行監(jiān)管以及同地方行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系，規(guī)范各自的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)范圍，運(yùn)用法律手段為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)保駕護(hù)航，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村合作金融事業(yè)健康、穩(wěn)定的發(fā)展。
（二）制定統(tǒng)一農(nóng)村合作金融法律是維護(hù)和保障農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益的需要。由于各方面因素的影響和制約，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)長期積累下來的金融風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)。由于缺乏相應(yīng)的立法，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的合法利益被侵犯的情況時有發(fā)生。我國的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在法人結(jié)構(gòu)、組織形式、經(jīng)營原則、服務(wù)宗旨等方面均有別于商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)，其分散弱小、自身抗抵御侵權(quán)與風(fēng)險能力弱的特點(diǎn)，則更需要立法上予以特殊保護(hù)。通過健全立法，明確農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、組織形式和權(quán)利義務(wù)，明確農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、終止的原則與條件，明確社員與股金構(gòu)成和財務(wù)分配等。同時，通過立法來有效規(guī)范、約束職工和各級管理人員的行為，從內(nèi)部防范侵犯農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)權(quán)益的發(fā)生，為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的安全營運(yùn)創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境。
（三）制定統(tǒng)一農(nóng)村合作金融法律是健全和完善我國金融法規(guī)體系的需要。合作金融已經(jīng)發(fā)展成為我國金融體系中一支獨(dú)立發(fā)展的重要金融力量。但由于各種各樣因素的影響制約，農(nóng)村合作金融的立法工作始終未能提上正式的立法日程，而更多的是通過內(nèi)部政策及行政規(guī)章來調(diào)整相應(yīng)的關(guān)系，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。國務(wù)院先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》和《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，中國人民銀行雖先后制定發(fā)布了《農(nóng)村信用社管理規(guī)定》和《農(nóng)村信用社縣級聯(lián)合社管理規(guī)定》，但其作為行政法規(guī)和行政規(guī)章，法律層級相當(dāng)?shù)停尚Я^弱，缺乏相應(yīng)的權(quán)威。我國正在建設(shè)社會主義法治國家，依法治國就是要將所有的重要國家事務(wù)和社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)都納入到社會主義法律所調(diào)整的范圍中來。如果我國的社會主義法律體系缺少了對農(nóng)村合作金融這一重要的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的調(diào)整，那么我國的法律就是不健全的、法律體系就是不完整的。具體到我國的金融法律體系來說，那就是我國金融法律體系的不完整、不健全。關(guān)于農(nóng)村合作金融，僅僅有國務(wù)院的行政法規(guī)和中國人民銀行的行政規(guī)章是不夠的。無論是立法的效力等級和立法的權(quán)威性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性，行政立法都遠(yuǎn)不如權(quán)力機(jī)關(guān)制定的專門性法律。立法的重要性應(yīng)該與調(diào)整對象的重要性想匹配。通過前面的分析，可以看出農(nóng)村合作金融具有相當(dāng)重要的地位和作用。農(nóng)村合作金融的重要地位和作用使得有足夠的理由制定專門性的法律。而農(nóng)村合作金融存在的大量嚴(yán)重問題使得合作金融立法具有迫切性。因此我國應(yīng)當(dāng)盡快將農(nóng)村合作金融立法納入到全國人大常委會的立法日程中來。制定農(nóng)村合作金融法律，將填補(bǔ)我國關(guān)于合作金融的立法空白，進(jìn)一步完善我國金融法律體系。
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