[ 秦德良 ]——(2006-2-25) / 已閱48278次
社會治安綜合治理刑事政策的歷史考察
秦德良
[內容摘要] 我國社會治安綜合治理刑事政策是在揚棄解放區以及建國后的司法工作原則基礎上，基于轉型時期的社會特點以及違法犯罪特征的基礎上逐步確立的。先后經歷了l978年至1981年的確立時期，l982年至l990年的探索與實驗時期，1991年至今的發展時期。我國社會治安綜合治理刑事政策目前面臨諸多問題，社會治安綜合治理刑事政策的法治化、科學化是未來的發展方向。
[關鍵詞] 社會治安綜合治理 確立時期 探索與實驗時期 發展時期 未來
在社會治安綜合治理這一科學的刑事政策沒有明確提出以前，我國雖然也強調解決社會治安問題必須走中共黨委領導下政法專門工作與廣大群眾相結合的群眾路線，但觀念上卻往往停留在狹義的治安概念范圍內，治安問題都歸咎于公安機關等政法部門。這種舊觀念完全不適應新時期治安工作的需要。十一屆三中全會后，中國進入了改革開放的轉型期。新形勢下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪問題尤其突出，全國刑事案件發案數自1979年首次突破60萬起大關后，1981年一舉躍升到89萬起，人民群眾的安全感明顯下降，嚴重影響了國家的現代化建設。20世紀50年代形成和確立的社會治安管理工作體制和方法已不能完全適應轉型社會初期的治安工作需要，如何扭轉日益嚴峻的社會治安問題首先擺在了中共中央和中國政法部門的面前。為此，中共中央多次指出要整頓好社會治安。基于這種認識，在20世紀70年代末80年代初，中共中央提出了對社會治安實行綜合治理的思想和原則，強調搞好社會治安工作必須加強黨的領導，必須依靠全社會的力量，必須運用多種手段。歷經近10年的探索，到90年代形成了一系統體系。本文試圖在參考已有研究成果的基礎上更全面地勾畫出我國社會治安綜合治理這一刑事政策的歷史發展以及每一階段的特點。
一、l 978年至1981年，社會治安綜合治理刑事政策的確立時期
（一）初步提出對青少年犯罪實行綜合治理的思想
1978年，中國迎來了“文革”后的第一個犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年違法犯罪的情況相當嚴重，成為危害社會安定的突出問題。1978年10月，中共中央批轉的《第三次全國治安工作會議紀要》就提出要統籌解決社會治安問題。
鑒于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影響社會治安問題形成的原因，是極其復雜的，既有歷史的、現實的、社會的原因，也有政治、經濟、文化教育的原因，而且這些問題也不是哪一個部門或哪幾個部門在短期內所能完全解決的。所以，1979年6月，中共中央宣傳部等８個單位向中共中央提交了《關于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》。1979年8月，中共中央58號文件批轉了該報告。指出：解決青少年違法犯罪問題，必須實行黨委領導，書記動手，全黨動員，依靠學校、工廠、機關、部門、街道、農村社隊等城鄉基層組織和全社會的力量，來加強對青少年的教育。要求在黨委領導下，把宣傳、教育、勞動、公安、文化等部門及工會、共青團、婦聯等各方面的力量統一組織起來，通力合作，著眼于預防、教育、挽救和改造，積極解決青少年違法犯罪的問題。同時也指出，對極少數嚴重刑事犯罪分子必須依法予以懲辦。我們可以看出，在中共中央這個文件中，雖然還沒有使用綜合治理這一概念，但已經初步提出了對青少年犯罪實行綜合治理的思想。
（二）兩次城市治安會議明確提出實現社會治安綜合治理的思想
在彭真的親自主持下，1979年11月22日至26日召開了全國城市治安會議，會議根據改革開放和社會主義現代化建設新形勢的需要，根據社會治安形勢嚴峻的狀況，從我國的基本國情出發，提出了依法從重從快懲處極少數殺人、搶劫、強奸、放火、爆炸和其他嚴重破壞社會秩序（“六類”案件）的犯罪分子，實現社會治安綜合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批轉了彭真同志在全國治安會議上的講話。講話指出要集中力量打擊嚴重犯罪分子，要實行專門機關與群眾相結合，教育與懲辦相結合。要對群眾進行社會主義法制教育。講話強調黨委統一領導，黨、政、軍、民、學統一認識、統一行動。
1979年12月3l日，中共中央轉發了公安部上海工作組關于整頓城市治安情況的報告，報告指出必須實行打擊與教育相結合、治標與治本相結合的原則，要求各公安派出所著重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖團伙，管理好放回社會的違法犯罪人員。要摸清有違法行為的青少年的底數，組織幫助教育青少年。
1980年 1月24日，中共中央發出《關于成立中央政法委員會的通知》。中央政法委員會在中共中央領導下，研究處理全國政法工作中的重大問題。
l981年4月23日，中共中央書記處聽取了中央政法委的匯報，對當時政法戰線存在的問題和加強工作的意見，進行了認真研究，指出：如何同犯罪分子作斗爭，全黨要統一思想。針對目前的嚴重情況，要研究怎樣打擊得更有力的問題。目前社會治安問題發展到如此嚴重程度，主要是認識不一，打擊不力。 [1]
1981年5月中旬，經中共中央書記處批準，中共中央政法委員會在彭真的親自主持下召開了北京、天津、上海、廣州、武漢五大城市治安工作座談會。會議針對當時社會治安的嚴重情況提出要依法從重從快懲處嚴重危害社會治安的犯罪分子；同時對大量有輕微違法犯罪行為的青少年，要加緊進行教育、感化和挽救工作，預防犯罪，實現社會治安綜合治理。
（三）中共中央文件第一次提出“綜合治理”這個概念，正式把“綜合治理”作為解決社會治安問題的刑事政策
1981年6月14日中共中央21號文件批轉了中央政法委《京、津、滬、穗、 漢五大城市治安座談會紀要》，在這個文件中明確提出：“爭取社會治安根本好轉，必須各級黨委來抓，全黨動手，實行全面‘綜合治理’。首要的任務是搞好黨風，并從政治、經濟、教育、文化等各方面加強工作，才能克服社會上的歪風邪氣，大大減少犯罪現象，建立良好的社會秩序。” 在這個文件中，不僅對解決社會治安問題和實行綜合治理的重要性、必要性作了原則的表述，而且是執政黨中央第一次提出“綜合治理”這個概念，正式把“綜合治理”作為解決社會治安問題、實現長治久安的刑事政策。從此之后，在文件、文章、著作中廣泛地使用了社會治安“綜合治理”的概念，并對其涵義從各個方面進行了研究和闡述。
（四）本階段的特點
我國社會治安綜合治理方針的確立，是由新的歷史時期社會治安的復雜性、艱巨性決定的；是由新的歷史時期社會犯罪的特點（青年犯罪與團伙犯罪）及社會犯罪原因的“綜合癥”決定的；是我國實行對外開放、對內搞活經濟政策的需要；是新的歷史時期我國社會治安實踐經驗的總結，也是建國以來政治工作路線的繼續和發展；是我國社會主義制度的產物。[2] 因此，決定了我國這一政策在其初期有其獨特的特點：
第一，對社會治安問題的認識不再局限于公安、政法工作而是從全社會、執政黨、政府、集體、單位、個人的聯系中，探求解決社會治安問題的出路；
第二，該時期“綜合治理”的概念不清楚，工作范圍不太明確，僅僅相當于一個工作方針，尚未形成完整的工作體系，實踐中也沒有普遍開展；
第三，理論界幾乎還沒有對此問題開展研究，社會治安綜合治理政策的確立首先是實踐的需要，帶有“摸著石頭過河”的明顯痕跡。
二、l982年至l990年，社會治安綜合治理刑事政策的探索與實驗時期
（一）具體提出社會治安綜合治理的內容和工作范圍
第一，社會治安綜合治理的中心環節和根本措施
1982年1月13日，《中共中央關于加強政法工作的指示》出臺， 指出：“一九七九年冬和一九八一年夏先后召開了城市治安會議，制定了‘綜合治理’的基本措施，確定了打擊刑事犯罪的方針、政策，懲處了各種嚴重的刑事犯罪分子。”“為了爭取治安情況根本好轉，必須加強黨的領導，全黨動手，認真落實‘綜合治理’的方針。” 要求“在整頓治安中，各級黨委要加強領導，把維護良好的社會秩序看成是建設社會主義精神文明的一個重要方面，把各條戰線、各個部門、各個方面的力量組織起來，采取思想的、政治的、經濟的、行政的、法律的各種措施和多種方式，推廣適合各種情況的安全保衛責任制，把‘綜合治理’真正落實到各個方面。”“加強青少年教育是搞好‘綜合治理’的中心環節。”“在整頓治安中，要貫徹執行黨的打擊少數，爭取、分化、改造多數的一貫方針，實行懲辦與寬大相結合，坦白從寬、抗拒從嚴的基本政策。”“加強基層工作和基礎工作，是長治久安的根本措施。”
第二，社會治安綜合治理的首要環節、重點、基礎、關鍵
1982年8月12日，中共中央批轉的《全國政法工作會議紀要》中，又提出了綜合治理的各項要求，提出嚴厲打擊嚴重刑事犯罪是綜合治理的首要環節，加強對青少年的教育是綜合治理的重點，加強基層組織和基層工作是綜合治理的基礎，加強公安、司法隊伍工作，并建立治安保衛責任制，是綜合治理的關鍵。此后，綜合治理的內容不斷豐富和完善。
第三，首次提出社會治安綜合治理工作范圍“三個方面”
1983年5月29日《人民日報》社論《對社會治安要實行綜合治理》，指出，“綜合治理社會治安的方針，概括起來，主要是三個方面，打擊犯罪，改造罪犯，預防犯罪，都是綜合治理的內容”。這是對社會治安綜合治理內容和工作范圍“三個方面”的最早提法。
第四，提出“嚴打”與社會治安綜合治理的方針是一致的
1983年8月，中共中央辦公廳《關于印發“嚴厲打擊刑事犯罪活動，實現社會治安根本好轉”(宣傳綱要)》的通知中指出：嚴厲打擊刑事犯罪活動與社會治安綜合治理的方針是一致的。綜合治理的手段有許多，有專政的手段，有行政的手段，也有教育、感化的手段。但運用專政手段，依法嚴懲嚴重刑事犯罪分子．是綜合治理中的首要一條，只有在采取堅決打擊嚴重刑事犯罪的同時，再輔之以其他手段，才能收到綜合治理的效果。這就意味著我國的綜合治理模式首先是建立在“嚴打”基礎上的。
（二）社會治安綜合治理的實踐探索——“嚴打”與治安（承包）責任制
（1）“嚴打”
1982年開始了嚴厲打擊經濟犯罪的斗爭；1983年開始了嚴厲打擊社會治安領域犯罪活動的斗爭。從此“嚴打”幾乎在所有社會生活領域展開，中國因此進入以“嚴打”作為對社會進行法律控制和政治控制的重要手段時期。一般認為，第一次“嚴打”從 1983年8月（筆者認為實際上1982年1月已經開始）至1987年1月。這次 “嚴打”將殺人、強奸、搶劫、爆炸、流氓、致人重傷或者死亡、拐賣人口、非法制造、買賣、運輸或者盜竊、搶奪槍支、彈藥、爆炸物、組織反動會道門、引誘、容留、強迫婦女賣淫、傳授犯罪方法等危害社會治安的犯罪確定為打擊重點。
雖然經過82——87年“嚴打”戰役，但是重大刑事案件上升的勢頭還是很猛。這種情況表明，光靠“嚴打”不能根本解決治安問題，必須認真落實各種預防犯罪的措施，打防并舉，實行綜合治理。
（2）治安責任制、治安承包責任制
1982年1月13日，《中共中央關于加強政法工作的指示》已經提出了“推廣適合各種情況的安全保衛責任制”。很多地方都積極進行了治安責任制的實踐，取得了較好效果。
（三）提出“嚴打”應同綜合治理的其他措施配套以及社會治安綜合治理層次觀
伴隨“嚴打”而來的犯罪率上升的事實，使決策者認識到，光靠“嚴打”不能根本解決治安問題的。1984年3月19日中共中央批轉了中央政法委員會關于嚴厲打擊刑事犯罪活動的一個報告，在批轉的“通知”中，中共中央明確指出“集中打擊刑事犯罪活動，是在社會治安處于非常狀態下采取的一項特殊措施。從長遠考慮，更重要的是加強基層工作和基礎工作。為此各級黨委和政法部門要抓住集中打擊后的有利時機，把對社會治安綜合治理的各項工作大大向前推進—步。要廣泛發動社會力量，關注青少年的健康成長，預防他們中間的一些人走上犯罪道路”。[3]
1984年10月31日，中共中央批轉中央政法委《關于嚴厲打擊嚴重刑事犯罪活動第一戰役總結和第二戰役部署的報告》，要求在這場斗爭中把嚴厲打擊同綜合治理的其他措施配合起來，使斗爭不斷向縱深發展。指出社會治安綜合治理要抓住打擊、預防、改造等各個環節，通過思想的、政治的、經濟的、行政的、法律的各種手段，達到控制犯罪，預防犯罪，減少犯罪，并把犯罪分子中的絕大多數改造成為新人的目的。因此，這是全黨的一項共同任務，要發動各條戰線、各個部門和全社會的力量一齊來抓。并提出，要抓好領導落實和組織落實。綜合治理要分幾個層次：第一個層次，在各級黨委統一領導下，組織各部門分工協作來抓，條塊結合，以塊為主。第二個層次，政法各部門各司其職，密切配合，并協助黨委做好宣傳、組織和推動工作。第三個層次，發動和依靠群眾，動員全社會的力量，參與綜合治理的工作。因此，各級黨委要有專人負責和建立各有關部門負責人參加的專門領導機構，切實加強對綜合治理工作的領導。基層組織和政權組織都要遵照中央指示，把維護社會秩序、落實綜合治理措施作為重要任務之一。各級民政部門在加強基層政權建設的過程中，要同公安、司法部門相配合，把居民委員會、村民委員會和治安保衛組織、人民調解組織整頓建設好。這個文件是最早提出社會治安綜合治理工作范圍“三個方面”的官方文件。這個文件總結了前三年的實踐經驗，全面地闡述了貫徹社會治安綜合治理方針應當采取的措施和方法，標志著對綜合治理刑事政策的認識已經深化。[4]
（四）提出了預防青少年違法犯罪的十項綜合治理措施
1985年10月中共中央發出關于進一步加強青少年教育，預防青少年違法犯罪的通知。通知指出，關心和教育青少年，預防和減少青少年違法犯罪，是一項綜合治理的“系統工程”，必須依靠全黨、組織各條戰線，各個部門的力量，從各個方面做大量的工作，作長期不懈的努力。中共中央在通知中提出了十項綜合治理措施：(1)全社會都要關心和教育青少年；(2)大力加強對青少年的理想、道德、紀律和法制教育；(3)積極開展群眾性的、健康有益的文體活動，豐富青少年的業余、課余生活；(4)為青少年提供更好的精神產品，滿足青少年的求知欲望；(5)嚴禁淫穢物品，整頓內容不健康的報刊，嚴厲打擊引誘青少年犯罪的教唆犯；(6)嚴格紀律，在青少年中造成良好風氣；(7)鞏固在學率，減少輟學生；(8)認真做好有輕微違法犯罪行為的青少年的幫教工作，教育挽救失足者；(9)充分發揮離休退休老干部、老工人、老教師的作用，精心培養青少年；(10)抓緊制定保護青少年的有關法律，切實保障青少年的合法權益。中共中央提出的社會治安綜合治理的十項重要措施，反映出中共中央對社會治安綜合治理刑事政的認識，更加深刻、更加全面了。
（五）社會治安綜合治理的根本方法是走群眾路線
1986年2月全國政法工作會議明確提出，社會治安綜合治理，實質上就是一項教育、挽救人、改造人的“系統工程”。要做好這項工作，根本的方法是走群眾路線。不能只靠哪一個部門，而是要靠全黨全社會；不能只用哪一種方法，而是要用千百種方法；不能只抓一陣子，而是要長期堅持。會議強調指出，各級黨委和政府要進一步加強對社會治安綜合治理的領導，把它列為精神文明建設的重要內容之一。同時該次會議進一步明確了社會治安綜合治理的工作機制，對勞改勞教、基層基礎等工作提出了明確要求。至此，中共中央對社會治安綜合治理刑事政策的中心環節、社會治安綜合治理的基礎、根本方法與措施，首要環節與中心環節的關系、首要環節與社會治安綜合治理的基礎的關系有了比較科學的認識。
（六）社會治安綜合治理必須認真解決好四個問題
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