[ 翟峰 ]——(2024-3-29) / 已閱5667次
制定省域范疇內農村集體資產管理地方性法規之意義暨方案
•翟 峰
2024年的中央一號文件，即已明確指出，要“深化農村集體產權制度改革，促進新型農村集體經濟健康發展，嚴格控制農村集體經營風險”。而在筆者任職于地方的省人大代表期間，即曾就省域范疇內農村集體資產管理立法的問題領銜提出過相關議案。
當時，通過在農村調研，即明顯感到，十八大以來，省域范疇內已基本具備農村承包地確權登記頒證的條件，在此基礎上，因地制宜盤活鄉村閑置資源，多種途徑發展新型農村集體經濟，已是大有可為。因此，省域范疇如能通過及時制定其農村集體資產管理法規，不僅有利依法持續鞏固現有的農村集體產權制度改革試點成果，而且有利通過依法建立農村集體資產監督管理服務體系，進一步健全歸屬清晰、權能完整、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度。如若這樣，對于實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村現代化，確實應是具有重大而深遠意義的。據此，全國各地依據國家有關法律暨中央有關政策制定其省域范疇內的農村集體資產管理地方性法規，即是一件勢在必行之大事。
鑒此，筆者擬借本文，從制定省域范疇內農村集體資產管理地方性法規之意義暨方案這兩個方面對此作一必要淺探——
一、制定省域范疇內農村集體資產管理地方性法規之意義
（一）有利依法保障本省域范疇內農村基本經營制度的鞏固和完善。隨著農村產權制度改革的深入推進，農村集體資產的管理形式和經營機制亦隨之不斷完善，其經濟發展活力和資產規模亦在不斷增強和擴大。在如此大好形勢下，各地在省域范疇制定其農村集體資產管理地方性法規，既有利依法防止其農村集體資產流失和依法保障其集體經濟的不斷發展壯大，又有利鞏固黨在其農村的執政基礎并促使其省域范疇內的農村基本經營制度更趨鞏固和完善。
（二）有利依法筑牢農村改革“四個不能”底線。習近平總書記在小崗村召開農村改革座談會時強調，農村改革要守住“四個不能”底線，就是不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。對此，我國根本大法——憲法也作了相應明規。即“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。可見，要將農村改革開放30多年來基本經營體制在“分”的層面做得更為規范、農戶家庭承包經營權在“固”的層面獲得更多保障、村級集體經濟發展與多元化市場經營在“統”的層面得以明顯強化，因而通過各省域范疇內包括農村集體資產管理在內的地方性立法，以此依法建立產權清晰、權責明確、監督民主、管理科學的集體資產管理體制和運行機制，從而依法促進其農村集體資產保值增值和集體經濟實力的不斷增強，確實既有利依法增強規范農村集體資產管理的權威性、約束力和執行力，又有利依法筑牢農村改革“四個不能”之底線。
（三）有利依法保障和促進“五大發展理念”進一步貫徹落實到位。我們知道，“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，既是當前和今后一個時期我國經濟社會發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，又是具體到農村集體資產管理層面在面對如何“增強發展動力、優化發展路徑、厚植發展優勢”時所必須要切實貫徹到位的發展理念。因為，要“賦予農民更多財產權利，確保農民共享集體經濟發展成果”，即須在“創新、協調、綠色、開放、共享”這五大發展理念的指導下，依照國家相關法律和中央相關政策加快各省域范疇內的農村集體資產管理立法，以此為更加明晰的農村集體資產法定產權、更加明確的集體經濟組織成員權益、更加有序推進的農村資源要素的市場化、更加完善的集體資產運營管理和收益分配制度、更為保障的農民共享集體經濟發展成果等，提供切實可行的法治依據。
（四）有利依法保障農村集體產權制度改革試點成果的鞏固。應知，農村集體資產是多年來的積累，實屬不易，要持續鞏固好現有成果，探索建立農村集體資產監督管理服務體系，即應依法加強相關部門的監督管理。而各級農村經管部門要強化審計監督，要對集體經濟組織財務預算和決算、資金的使用和收益分配進行定期審計，要對農民群眾反映強烈的集體資金、資產、資源問題進行重點審計，要對集體資產和資源的運營進行專項審計，要健全農村集體資產內部監督管理程序，以及要通過農村集體經濟組織法人治理機制，按照民主議事決策程序，讓成員參與到農村集體資產使用的監督管理過程中，發揮好農村集體資產內部監督機制等等。而要做到上述這些，即皆離不開通過制定相關法規條款予以規范。
（五）有利依法引導新型農村集體經濟健康發展。應知，各地農村要穩妥推進其集體經濟可持續發展，要通過利用當地特色資源和探索“村集體+企業+新型農業經營主體+農戶”多樣化合作模式而實現其特色化差異化發展，要充分發揮其集體經濟組織的服務功能和有效發揮其集體經濟組織在經濟和社會服務方面的積極作用，要不斷探索、挖掘、發展其集體經濟的新形式、新方法和促進其集體經濟走可持續發展道路，同樣是離不開相關法規條款予以規范的。
二、制定省域范疇內農村集體資產管理地方性法規之方案
（一）制定省域范疇內的農村集體資產管理地方性法規，即應著重解決好其村級集體經濟組織的主體法定地位問題。眾所周知，我國農村集體經濟組織是由人民公社時期的“三級所有、隊為基礎”演變而來的。對此，《憲法》和《物權法》明規“農村集體經濟組織是農村集體資產的管理主體，依法代表全體成員行使集體資產所有權”。然而，事實上目前我國各地農村建立了集體經濟組織的村，一般卻僅在30%至40%的范疇內，而其不少行政村因仍采取“政社不分”之管理方式，因而導致其村集體資產經營活力不足、發展空間受限、集體資產流失等問題屢屢出現。雖然，隨著2017年3月國家出臺的《民法總則》明確農村集體經濟組織法人為特別法人，國務院相關文件亦明規須建立農村集體經濟組織登記制度。然而，要全面依法建立健全各省域范疇內的村級集體經濟組織，并促使其依法解決當前農村集體資產所有者主體缺位之問題，即仍應通過各省域范疇制定其農村集體資產管理的地方性法規，明規其省域范疇內的所有行政村，皆“應建立健全農村集體經濟組織，其農村集體經濟組織法人即為特別法人；其農村集體經濟組織，即有權依法代表全體成員對其集體資產行使占有、使用、收益和處分的權利，并有責任依法承擔管理其村集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的責任”，以此依法切實解決好其村級集體經濟組織的主體法定地位問題。
（二）制定省域范疇內的農村集體資產管理地方性法規，即應著重解決好其村級集體經濟組織的成員界定問題。應該知道，農村集體經濟組織成員是農村集體資產的所有者和集體經濟發展的受益者，合理界定集體經濟組織成員資格，是建立歸屬清晰的農村集體產權制度的重要基礎工作。對此，中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》即已明確要求：做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。然而，從實踐看，不僅全國各地農村情況差異性較為明顯，而且全國各地農村集體經濟組織已據其發展歷史、現實情況、傳統習慣暨戶籍狀況、土地承包經營情況、權利義務關系等因素，探索形成了各自不同的集體經濟組織成員認定辦法，因而在全國范疇內對集體經濟組織成員資格界定搞“一刀切”即難以行通。故此，各省域范疇據其實際并兼顧維護其農村集體經濟組織長久穩定及其集體經濟發展壯大，而在其制定的農村集體資產管理地方性法規中作出相應切合實際且可行的規定，即是必要的。
（三）制定省域范疇內的農村集體資產管理地方性法規，即應著重解決好其村級集體經濟組織的治理結構問題。應該知道，農村集體經濟組織內形成的科學合理的治理結構，是其實行民主決策、民主管理、民主監督的保障。故此，各省域范疇，即應據其實際，在其制定的農村集體資產管理地方性法規中，明確對其農村集體經濟組織治理結構作出“構建成員（代表）大會、理事會、監事會三足鼎立的治理模式，形成集體資產所有權、經營權、監督權相互制衡的運作機制，充分保障集體經濟組織成員的知情權、參與權、決策權和監督權”和“農村集體經濟組織成員大會是最高權力機構，享有對本組織重大事項的決定權，涉及農村集體資產重大經營事項、收益分配以及關系全體成員利益的重大事項決策權”等明確規定，以此依法促使其集體經濟組織形成科學合理的治理結構。
（四）制定省域范疇內的農村集體資產管理地方性法規，即應著重解決好其村級集體經濟組織的資產權屬問題。據調查，由于歷史和政策原因，目前全國各地不少地方農村集體資產權屬關系不明，導致在其資產界定中，或混淆國家、集體、企業以及個人所有權性質，或將集體經濟組織投工投勞和籌資興建的公益性資產界定為國有資產。對此，建議在各省域范疇制定的農村集體資產管理地方性法規中，即有必要明規：“農村集體經濟組織應當定期開展資產清產核資工作，建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等動態管理制度”。
（五）制定省域范疇內的農村集體資產管理地方性法規，即應著重解決好其村級集體經濟組織的資產股份合作制改革問題。由于以股份合作制為主要實現形式的新型農村集體經濟有利避免計劃經濟體制下集體經濟的缺陷，促進成員財產權利從“共同共有”向“按份共有”轉變，因而建議各地在其省域范疇內制定的農村集體資產管理地方性法規中，即有必要明規：“農村集體經濟組織股份合作制改革不得改變農村集體資產的性質，以及股份合作制改革的原則、程序、登記、成員界定、股權設置及股份量化、固化等內容；其股份合作制改革應認真落實農民對集體資產股份的占有權和收益權，積極探索有償退出權和繼承權，慎重開展抵押權、擔保權”。
（六）制定省域范疇內的農村集體資產管理地方性法規，即應著重解決好其村級集體經濟組織的資產經營管理問題。由于規范農村集體資產經營管理是實現資產保值增值、發展壯大集體經濟的重要途徑，因而建議各地在其制定的省域農村集體資產管理地方性法規中有必要明規：“鼓勵農村集體經濟組織采取直接經營、發包、租賃、合資、合作等多種經營方式，建立健全集體資產產權登記、運營管理、財務會計、收益分配、責任考核和風險控制等各項制度，促進集體資產保值增值；要加強對農村集體財務的票據規范、賬戶管理、會計檔案、委托代理及其民主決策、財務公開等方面的規制管理；要通過信息化手段落實農村集體經濟組織成員的知情權、參與權、監督權”。
（七）制定省域范疇內的農村集體資產管理地方性法規，即應著重解決好其村級集體經濟組織的合并、分立、解散問題。為此，建議各地在其制定的省域農村集體資產管理地方性法規中有必要明規：“農村集體經濟組織的合并、分立，應經集體經濟組織成員大會表決通過，經鄉鎮人民政府核準，報縣級農村集體資產主管部門備案；農村集體經濟組織的解散，應同時滿足本集體經濟組織所有的土地全部被征收、成員全部納入城鎮居民社會保障體系、社區全部劃入城鎮建成區基本公共服務實現城鄉一體化和均等化、不能按照合作機制或者股份合作機制運行等條件，并須經集體經濟組織成員大會表決通過，經縣級人民政府核準，報省、設區市農村集體資產主管部門備案”。
（八）制定省域范疇內的農村集體資產管理地方性法規，即應著重解決好其農村產權流轉交易市場的建設問題。為此，建議各地在其制定的省域農村集體資產管理地方性法規中有必要明規：“農村集體資產必須進入農村產權流轉交易市場實行公開交易。縣級以上地方人民政府要加強農村產權流轉交易市場建設。要通過對農村市場管理制度、交易規則、市場運行、服務規范、中介行為、糾紛調處、收費標準等的健全和規范，推動農村產權流轉交易的程序、規范、合法”。
（九）制定省域范疇內的農村集體資產管理地方性法規，即應著重解決好其村級集體經濟組織的政策扶持問題。為此，建議各地在其制定的省域農村集體資產管理地方性法規中有必要明規：“加大對村級組織運轉、村級公共事業以及基礎設施建設與管理維護的轉移支付力度；財政資金投入農村集體經濟組織形成的經營性資產歸集體經濟組織所有，可以通過折股量化，讓農村集體組織成員長期分享資產經營收益；對因農村集體產權制度改革導致土地、房屋等確權變更而申請變更登記的，免收不動產登記費；農村集體土地依法被征收為國有土地的，除按法律、法規規定的標準給予補償外，鼓勵有條件的地方按照被征收土地面積的一定比例，為被征地村安排集體經濟發展留用地，或者以留用地指標折算為集體經濟發展資金等形式予以補償。”
（九）制定省域范疇內的農村集體資產管理地方性法規，即應著重解決好其農村集體資產管理的指導監督問題。為此，建議各地在其制定的省域農村集體資產管理地方性法規中有必要明規：“縣級以上人民政府負責本行政區域內農村集體資產管理的領導工作，并將農村集體資產管理工作所需經費列入本級財政預算；縣級以上人民政府國土資源、農業、衛生計生、文化、水利、林業、漁業、財政、民政等部門依據各自職責，加強指導、扶持和服務，并依法開展監管”。
【注：本文首發于2024年3月28日北大法律信息•法學在線翟峰個人空間https://article.chinalawinfo.com/Space/SpaceArticleDetail.aspx?AuthorId=151324&&AID=124471&&Type=1】
作者簡介:翟峰系北大法律信息網簽約作者，曾任四川省第十、十一、十二屆人大代表，廣元市四、五、六屆人大常委會專職委員，市四、五屆人大常委會城鄉建設環境資源保護工作委員會主任，十三屆九三學社中央人口資源環境專門委員會委員；1997年吸收為中國法學會會員和中國環境科學學會會員，2007年至2012年聘為《中國人大》雜志社特約記者；2013年以來先后聘為四川省立法咨詢專家庫成員、中國管理科學研究院特約研究員、省人民政府參事室特約研究員；曾多次參與地方立法調研和統稿工作，數十次參與相關方面的講座培訓活動；曾獲人民日報理論征文獎、中國人大制度理論征文獎、中國人大新聞獎一等獎、民主黨派中央調研課題成果優秀獎等獎項。
