[ 柳拯 ]——(2006-2-20) / 已閱27642次
我國(guó)城鄉(xiāng)貧困問(wèn)題預(yù)測(cè)分析
（原載《中國(guó)社會(huì)保障》2005年9期）
文/柳 拯 郭洪泉 朱勛克
“十一五”時(shí)期，我國(guó)將處于人均GDP從1000美元到3000美元的緊要發(fā)展階段，是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。正確預(yù)測(cè)和分析“十一五”期間城鄉(xiāng)貧困人口發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于完善相關(guān)社會(huì)保障制度，促進(jìn)社會(huì)公平與和諧有著十分重要的意義。
“十一五”期間城市貧困人口趨勢(shì)分析
20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)的城市貧困問(wèn)題日益突出。在各種貧困線計(jì)算方法中，以家庭為計(jì)算單位的最低生活保障線被普遍接受，國(guó)家據(jù)此建立城市最低生活保障制度。“十五”期間，城市低保對(duì)象穩(wěn)定在2200萬(wàn)人左右，基本實(shí)現(xiàn)“有進(jìn)有出”的動(dòng)態(tài)管理。在城市低保對(duì)象中，三無(wú)人員、下崗失業(yè)人員及其家屬是城市低收入人口的主要組成部分。然而，由于最低生活保障線的確定考慮了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政投入情況，低保對(duì)象的范圍與當(dāng)?shù)爻鞘胸毨丝诳倲?shù)不完全一致，二者略有差別，但前者較為直觀、全面地反映了城市的貧困狀況。
我國(guó)城市貧困的原因較為復(fù)雜，既包括個(gè)人因素，也包括社會(huì)因素。前者如疾病、傷殘、勞動(dòng)能力、勞動(dòng)偏好、就業(yè)機(jī)會(huì)等，后者如失業(yè)、勞動(dòng)力市場(chǎng)壁壘、社會(huì)再分配制度等。我國(guó)現(xiàn)階段城市貧困人群中，絕大部分因社會(huì)因素致貧。由于我國(guó)尚未建立起成熟和完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其相關(guān)的利益調(diào)節(jié)和分配制度，影響城市居民收入的結(jié)構(gòu)性、制度性因素仍然存在，“十一五”期間，我國(guó)的城市貧困問(wèn)題仍然較為突出。
第一，失業(yè)問(wèn)題將繼續(xù)存在。失業(yè)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物，也是貧困最主要的原因。相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和收入為城市低收入人群提供了現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)收入，保證了他們的基本生活需求。反之，將陷入貧困。根據(jù)調(diào)查，下崗、失業(yè)是城市貧困的最主要原因。考察失業(yè)問(wèn)題的主要指標(biāo)是失業(yè)率。多項(xiàng)研究結(jié)果表明，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)率應(yīng)在7%左右（如莫榮在2002年通過(guò)對(duì)50余名國(guó)內(nèi)學(xué)者和官員兩輪調(diào)查得出的失業(yè)率為7.07%），已經(jīng)接近國(guó)際公認(rèn)的失業(yè)警戒線；“十一五”期間城鎮(zhèn)就業(yè)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，結(jié)構(gòu)性失業(yè)難有大的改觀，失業(yè)率必將維持在一個(gè)較高水平上。
第二，勞動(dòng)力市場(chǎng)壁壘仍堅(jiān)而不破。由于改革不到位，我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)存在許多制度壁壘，并在短期內(nèi)難以消弭。經(jīng)濟(jì)資源的壟斷、就業(yè)機(jī)會(huì)的歧視、勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，使不同行業(yè)、企業(yè)，不同就業(yè)方式下的同等勞動(dòng)能力所獲得的勞動(dòng)報(bào)酬不一樣，導(dǎo)致一部分人收入低下；同時(shí)，使不具競(jìng)爭(zhēng)力的低收入勞動(dòng)者的崗位“固定化”，他們難以通過(guò)改換職業(yè)而改變收入狀況。失業(yè)人員再就業(yè)大多只能選擇小商小販、臨時(shí)工等非技術(shù)性職業(yè)，收入較低，且收入增長(zhǎng)率有越來(lái)越低的趨勢(shì)。因此，對(duì)相當(dāng)一部分勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，即使努力工作也難以改變低收入狀況，他們中的一些人將成為城市貧困人群。
第三，再分配制度短時(shí)期內(nèi)難以完善。我國(guó)的再分配制度由于制度設(shè)計(jì)缺陷、配套措施不到位等因素，預(yù)計(jì)在今后幾年之內(nèi)，難以完全發(fā)揮收入調(diào)節(jié)的功能。一方面，經(jīng)濟(jì)改革使城市低收入職工的福利性、物質(zhì)性收入降低甚至取消，而原來(lái)由單位負(fù)擔(dān)的大宗消費(fèi)，如醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等的支付責(zé)任轉(zhuǎn)移到職工個(gè)人，使低收入者的消費(fèi)負(fù)擔(dān)超出其支付能力。另一方面，作為再分配制度主要內(nèi)容的社會(huì)保障制度不完善，保障覆蓋面窄、保障水平有待提高，城市低收入人群的生活、醫(yī)療、教育等基本需要難以得到有效保證。
第四，城市“新窮人”持續(xù)涌現(xiàn)。“十一五”期間，勞動(dòng)年齡人口數(shù)量將保持增長(zhǎng)勢(shì)頭。2006—2010年，平均每年新增勞動(dòng)力966萬(wàn)，如按照70%的勞動(dòng)參與率計(jì)算，平均每年新增勞動(dòng)力供給676萬(wàn)，將有200多萬(wàn)人難以就業(yè)，形成城市“新窮人”。此外，隨著城市化進(jìn)程加快，大量耕地被征用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有完全失去土地，或失去大部分土地，所擁有土地不足以維持生活的被征地農(nóng)民5000萬(wàn)人。由于征地安置補(bǔ)償不到位，許多失地農(nóng)民變成城市“新窮人”。隨著城市化的加快、勞動(dòng)力市場(chǎng)供給的有限性及相關(guān)改革的配套制度滯后，城市“新窮人”將維持一定規(guī)模。
綜合考慮以上因素，以動(dòng)態(tài)管理下的低保對(duì)象為參照，預(yù)計(jì)“十一五”期間，我國(guó)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)量將保持在2200萬(wàn)至2500萬(wàn)人之間，占城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口的5%左右。這部分人員應(yīng)全部納入最低生活保障范圍，并成為醫(yī)療、教育、住房救助的重點(diǎn)對(duì)象。
“十一五”期間農(nóng)村貧困人口趨勢(shì)分析
由于歷史的原因，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)存在大面積的貧困人口。目前對(duì)農(nóng)村貧困人口的界定，多以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口和低收入人群（相對(duì)貧困人口）為主。事實(shí)上，除國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的絕對(duì)貧困人口外，農(nóng)村貧困人口還包括已獲救助的特殊困難人群：一是已經(jīng)享受生活救濟(jì)而收入高于絕對(duì)貧困線，但必須繼續(xù)救濟(jì)，否則將陷入貧困的特殊困難人口。如許多地方的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)1000多元，遠(yuǎn)高于絕對(duì)貧困線，但五保對(duì)象無(wú)收入來(lái)源，必須對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)。二是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)收入高于絕對(duì)貧困線、享受社會(huì)救助的農(nóng)村低收入人口。如北京、上海市農(nóng)村絕對(duì)貧困人口為零，而2004年底的農(nóng)村最低生活保障對(duì)象分別為7.5萬(wàn)和9.1萬(wàn)人。
農(nóng)村貧困是個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，除貧困農(nóng)民居住環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自身發(fā)展能力外，下列因素將影響我國(guó)“十一五”期間的農(nóng)村貧困人口數(shù)量。
第一，惠農(nóng)政策的有限性。盡管國(guó)家采取了一些有效戰(zhàn)略措施，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。但還是不能從根本上解決偏遠(yuǎn)山區(qū)或老病殘等困難群體的脫貧致富問(wèn)題。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的基礎(chǔ)不穩(wěn)固，農(nóng)民脫貧的難度明顯加大。根據(jù)黃季昆等人的研究，中國(guó)的大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)超過(guò)國(guó)際市場(chǎng)的平均價(jià)格，而多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本也高于發(fā)達(dá)國(guó)家。農(nóng)民依靠農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格回升帶來(lái)收入增長(zhǎng)和脫貧，當(dāng)屬不易。
第二，開發(fā)式扶貧的局限。國(guó)家針對(duì)貧困農(nóng)民開展了大規(guī)模的、持續(xù)的扶貧運(yùn)動(dòng)，其思路經(jīng)歷了從“救濟(jì)式”到“開發(fā)式”，從“輸血”到“造血”的歷史嬗變，逐漸探索出了“開發(fā)式扶貧”的新模式，但其效果不夠明顯。一是扶貧項(xiàng)目效益不高，一些地方對(duì)亂鋪攤子、管理不當(dāng)，只重脫貧的數(shù)量和速度，對(duì)貧困農(nóng)民創(chuàng)收能力關(guān)注不足，效益不佳。二是扶貧貸款到村、到戶、到項(xiàng)目難，一些地方出現(xiàn)了“貸富不貸貧”的現(xiàn)象。三是資金投向不均。開發(fā)式扶貧包括項(xiàng)目投資，修建基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展教育和衛(wèi)生事業(yè)，改善生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。但許多地方將實(shí)施重點(diǎn)集中在幫助農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)投資生產(chǎn)性項(xiàng)目以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而對(duì)教育等關(guān)涉貧困農(nóng)民自身發(fā)展能力的投資相對(duì)薄弱。事實(shí)上，近幾年，扶貧資金每年都在300億元以上，如果直接發(fā)放給2000萬(wàn)貧困人口，平均每人每年可獲得1000多元，遠(yuǎn)高于絕對(duì)貧困線。
第三，農(nóng)村社會(huì)救助對(duì)象穩(wěn)中有增。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，“三提五統(tǒng)”承擔(dān)了五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保等大量救助費(fèi)用，救助對(duì)象一度達(dá)到2500多萬(wàn)人。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，救助經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道主要是財(cái)政投入，救助對(duì)象大幅縮減，一些貧困農(nóng)民得不到相應(yīng)的救助，生活較為困難。最近兩年來(lái)，農(nóng)村社會(huì)救助的投入和救助水平呈恢復(fù)性增長(zhǎng)。2004年，已經(jīng)納入農(nóng)村最低生活保障或特困戶定期定量生活救濟(jì)，因享受救濟(jì)而脫離絕對(duì)貧困狀態(tài)的有1730萬(wàn)人，2005年上半年為1786萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.3%。
綜上所述，“十一五”期間，我國(guó)的農(nóng)村貧困人口約為4000—4200萬(wàn)人，其中需要救助的絕對(duì)貧困人口約2000—2400萬(wàn)人（按照2000—2004年年均減少5%計(jì)算，2010年應(yīng)為1920萬(wàn)人），已納入常年救助范圍（標(biāo)準(zhǔn)高于絕對(duì)貧困線）、需要繼續(xù)救助的困難群眾1850—2100萬(wàn)人（按照2004—2005年上半年納入農(nóng)村最低生活保障或特困戶定期定量生活救濟(jì)的人數(shù)增長(zhǎng)3.3%計(jì)算）。
“十一五”期間特殊貧困人群趨勢(shì)分析
城鄉(xiāng)貧困殘疾人口數(shù)量測(cè)算。據(jù)中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)對(duì)全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，目前我國(guó)有各類殘疾人約6000萬(wàn)人，而且這一數(shù)量具有相對(duì)穩(wěn)定性，其中貧困殘疾人1372萬(wàn)，占全國(guó)6000萬(wàn)殘疾人的五分之一多。目前，享受政府救助的殘疾人為549.9萬(wàn)，尚有822.1萬(wàn)人沒有得到社會(huì)救助。
生活困難的艾滋病患者、患者家屬和患者遺孤數(shù)量預(yù)測(cè)。據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)，到2003年底，我國(guó)有艾滋病感染者84萬(wàn)人，到2010年，全國(guó)感染艾滋病病毒人數(shù)將達(dá)到1000萬(wàn)或更多。如按照艾滋病病毒平均潛伏期為8年計(jì)算，到2010年，我國(guó)艾滋病病人將達(dá)100萬(wàn)人或更多。有關(guān)專家測(cè)算，在艾滋病低流行的情況下，到2010年，我國(guó)將產(chǎn)生13.8萬(wàn)艾滋病孤兒；在中度流行情況下，將產(chǎn)生20萬(wàn)艾滋病孤兒；在高度流行情況下，將產(chǎn)生26萬(wàn)艾滋病孤兒。同樣，艾滋病患者遺留下來(lái)的孤老也將達(dá)到10－20萬(wàn)人。由于治療費(fèi)用比較高，艾滋病感染者患病后往往造成家庭生活困難，而患者遺留下來(lái)的孤兒和孤老更是無(wú)所依靠，需要政府救助。
通過(guò)上述分析， “十一五”期間，我國(guó)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)貧困人口為2200－2500萬(wàn)人；全國(guó)農(nóng)村貧困人口約4000－4200萬(wàn)人。城鄉(xiāng)貧困人口合計(jì)為6200—6700萬(wàn)人左右，其中包括1372萬(wàn)貧困殘疾人和270萬(wàn)生活困難的艾滋病患者、患者家屬和遺孤。
2010年我國(guó)將形成比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)民生產(chǎn)總值比2000年翻一番，人民的小康生活更加寬裕。從“十五”期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展來(lái)看，社會(huì)收入差距拉大的現(xiàn)象在“十一五”期間也將持續(xù)存在——消減收入差距，涉及到相關(guān)政策和制度的建立與完善，需要較長(zhǎng)時(shí)間才能取得明顯效果。而我國(guó)在
基尼系數(shù)的變化、國(guó)居民收入差距、地區(qū)收入差距變化方面都處于相當(dāng)危險(xiǎn)的臨界點(diǎn)。而貧富差距拉大必然會(huì)影響國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，導(dǎo)致有效需求不足。影響社會(huì)生產(chǎn)效率提高和資源有效配置，同時(shí)對(duì)對(duì)政治安全和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)一定影響。同時(shí)，貧富分化助長(zhǎng)了社會(huì)上的無(wú)責(zé)任化傾向和信任危機(jī)，使人們的道德面貌發(fā)生了令人憂慮的變化，人際關(guān)系趨于功利化、冷漠化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年民政部信訪總量持續(xù)攀升，群眾上訪數(shù)量居高不下，集體上訪大幅增加。全年共辦理來(lái)信11874件次，解答電話訪10000余次，辦理網(wǎng)上信訪2500余次，接待來(lái)訪10189人次。綜合分析，全部信訪案件中，超過(guò)一半的案件涉及到城鄉(xiāng)各類特殊困難群眾的生活安排。
國(guó)際上為解決貧富差距加大的經(jīng)驗(yàn)做法
從國(guó)際上來(lái)看，人均GDP從1000美元增加到3000美元這個(gè)發(fā)展階段對(duì)于任何國(guó)家來(lái)說(shuō)都是非常重要、關(guān)鍵的時(shí)期。這個(gè)階段可能有兩個(gè)前途：如果制度完備、措施到位，社會(huì)能夠保持穩(wěn)定，國(guó)家可實(shí)現(xiàn)更加快速的跨越式發(fā)展；反之，如果各方面矛盾處理不好，貧富差距拉大、社會(huì)不穩(wěn)定等將使國(guó)家建設(shè)功虧一簣，發(fā)展停滯甚至倒退。為解決這一時(shí)期的貧富差距問(wèn)題，各國(guó)采取了一些措施，主要做法和經(jīng)驗(yàn)有：
重視利用稅收杠桿，建立公共財(cái)政，加大社會(huì)保障支出以縮小國(guó)民收入差距
在稅收政策上，大部分國(guó)家都實(shí)行個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅，對(duì)高收入者課以較高稅負(fù)，并征收較高稅率的社會(huì)保障稅，廣泛籌集社會(huì)保障資金。同時(shí)，部分國(guó)家征收遺產(chǎn)稅，鼓勵(lì)公民將個(gè)人財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)于社會(huì)公益事業(yè)，以調(diào)節(jié)收入不均。在財(cái)政政策上，大多數(shù)國(guó)家都實(shí)行公共財(cái)政政策，將國(guó)家財(cái)政支出側(cè)重于維護(hù)社會(huì)公平，除一部分用以支撐國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)和進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，重點(diǎn)投入義務(wù)教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等公共領(lǐng)域。通過(guò)財(cái)政對(duì)社會(huì)財(cái)富的二次分配，進(jìn)一步縮小貧富差距。
表：世界各國(guó)社會(huì)保障支出情況
國(guó)家或地區(qū) 社會(huì)保障和福利支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重(%) 社會(huì)保障稅占中央政府經(jīng)常性收入比重(%)
1980-1985年 1994-2000年 1990年 1999年
伊朗 2.6 3.9 8 8
新加坡 0.4 0.7
加拿大 8.2 9.2 16 20
美國(guó) 6.8 5.4 35 32
巴西 5.9 12.7 31 34
德國(guó) 13.1 16.9 53 48
羅馬尼亞 6.9 10.6 23 34
俄羅斯 7.5 32
西班牙 12.8 13.0 38 39
在社會(huì)保險(xiǎn)制度尚不完善的情況下，南非等一些發(fā)展中國(guó)家將救助事業(yè)放在了突出位置。
世界銀行研究表明，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，廣大發(fā)展中國(guó)家基本上沒有建立起完善的社會(huì)保障體系，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)比較薄弱。在這一情況下，發(fā)展中國(guó)家普遍對(duì)社會(huì)救助工作比較重視，社會(huì)救助資金投入占財(cái)政支出的比例較大。南非廢除種族隔離制度，成立多民族民主政府后，注重發(fā)展社會(huì)事業(yè)，在社會(huì)保險(xiǎn)制度尚未全面建立的情況下，南非政府把社會(huì)救助事業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)，建立并實(shí)施了老年人救助、殘疾人救助、老兵救助、兒童救助、社會(huì)貧困救助等救助制度，取得了良好成效。統(tǒng)計(jì)資料顯示，近年來(lái)，南非政府不斷提高救助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大救助范圍，社會(huì)救助資金預(yù)算資金投入逐年增加。2000/01年度，南非社會(huì)救助支出（包括救助資金和社會(huì)救助工作所需支出）約占GDP的2%；2004/05年度占GDP的3%；2005/06年度的支出預(yù)計(jì)可達(dá)到GDP的3.4%，占政府總支出的13.5%。
對(duì)比一些發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，我國(guó)社會(huì)保障制度的再分配功能亟待全面整合提升。以社會(huì)救助為例，2001－2004年，我國(guó)社會(huì)救助資金占GDP的比例不足0.2%，占國(guó)家財(cái)政支出的比例不到1%，屬于世界上社會(huì)救助資金投入比例最低的國(guó)家之一。
因此，在深化經(jīng)濟(jì)體制改革、完善市場(chǎng)體系的過(guò)程中，全面評(píng)估并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平不斷修正相關(guān)社會(huì)保障制度，擴(kuò)大保障覆蓋面、提高保障水平是現(xiàn)代化建設(shè)刻不容緩的要?jiǎng)?wù)之一，是緩解貧富分化的首選良方。其中，在“十一五”期間或未來(lái)十年到十五年內(nèi)，全面建立和實(shí)施以扶貧濟(jì)困為目的，保障城鄉(xiāng)低收入人群基本的生活、醫(yī)療、教育等的基本需求，具有前瞻性、規(guī)范而縝密的社會(huì)救助制度尤為緊迫和必要——畢竟，讓城鄉(xiāng)低收入人群平等、充分地參與分享改革和發(fā)展的成果，就是尊重和保障他們的最重要的人權(quán)。
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