[ 賈冬 ]——(2006-2-9) / 已閱32347次
構(gòu)建和完善社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)置體系研究
賈 冬
（江蘇省江寧監(jiān)獄 江蘇南京市 211122）
[摘要]：現(xiàn)行法律規(guī)定由公安機關(guān)負(fù)責(zé)對非監(jiān)禁刑和監(jiān)禁刑的社會執(zhí)行的監(jiān)督、考察存在著明顯缺陷；當(dāng)前由人民法院、監(jiān)獄管理機關(guān)或安置幫教部門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正執(zhí)行工作的機構(gòu)設(shè)置模式在理論和實踐中行不通；應(yīng)由政法委統(tǒng)一指導(dǎo)，在司法行政部門內(nèi)設(shè)立社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)，司法所具體執(zhí)行，監(jiān)獄派駐警察協(xié)助；應(yīng)設(shè)立假釋委員會，負(fù)責(zé)對假釋的裁定工作；監(jiān)所檢察機構(gòu)應(yīng)升格為刑罰執(zhí)行檢察機構(gòu)，負(fù)責(zé)對社區(qū)矯正執(zhí)行工作進行監(jiān)督；應(yīng)制定社區(qū)矯正法律法規(guī)，并完善相關(guān)法律。
[關(guān)鍵詞]：機構(gòu)設(shè)置 社區(qū)矯正管理局 假釋委員會 刑罰執(zhí)行檢察機構(gòu) 社區(qū)矯正法
社區(qū)矯正是與監(jiān)禁刑相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關(guān)在相關(guān)社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定和決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。根據(jù)現(xiàn)代刑事司法非刑罰化和刑罰執(zhí)行社會化的發(fā)展趨勢，隨著我國刑事政策的不斷調(diào)整，社區(qū)矯正的適用范圍、適用形式和適用比率將會出現(xiàn)越來越擴大的態(tài)勢，其執(zhí)行任務(wù)會逐漸加重，執(zhí)行要求會逐步提高，社區(qū)矯正工作的地位將越來越重要。
社區(qū)矯正試點工作開展以來，在理論和實踐中都取得了初步的成就并積累了一定經(jīng)驗。社區(qū)矯正工作的順利進行必然要求實現(xiàn)社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)置的制度化和規(guī)范化。但是，社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)置問題至今未能解決，兩高兩部的《通知》并未明確社區(qū)矯正的機構(gòu)設(shè)置，在很大程度上直接制約著社區(qū)矯正工作的試點開展和長遠(yuǎn)發(fā)展。為了適應(yīng)形勢的變化，推進行刑制度的改革，科學(xué)設(shè)置社區(qū)矯正機構(gòu)是一個非常必要而又亟待解決的具有重要現(xiàn)實價值的理論課題。本文根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”的機構(gòu)設(shè)置原則，按照黨的十六大提出的“完善司法機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，進一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制”的要求，立足我國國情，結(jié)合社區(qū)矯正試點工作，借鑒國外社區(qū)矯正經(jīng)驗，對社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)置從以執(zhí)行為重點，兼顧決定和監(jiān)督共三方面作全面而縝密地思考，并提出了社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)置的法律保障，希望有助于社區(qū)矯正試點工作的進一步開展。
一、現(xiàn)行法律對社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)的規(guī)定及其缺陷
按照兩高兩部的《通知》要求，社區(qū)矯正的對象主要是被人民法院判處管制、宣告緩刑、裁定假釋或由人民法院和監(jiān)獄管理機關(guān)批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯以及被單處剝奪政治權(quán)利或附加剝奪政治權(quán)利且正在社會上服刑的罪犯。根據(jù)刑法、刑事訴訟法和監(jiān)獄法的相關(guān)規(guī)定，由公安機關(guān)負(fù)責(zé)對上述五種罪犯實施執(zhí)行、監(jiān)督和考察工作。現(xiàn)實中，公安系統(tǒng)內(nèi)部并未設(shè)立專門的執(zhí)行機構(gòu)而只是由基層派出所負(fù)責(zé)執(zhí)行。現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置在立法與執(zhí)行中存在著明顯缺陷。
（一）我國政府所簽訂、加入或承認(rèn)的國際條約和作為聯(lián)合國常任理事國參于起草的有關(guān)法律文件，是我國必須遵守的法律依據(jù)或淵源。其中，就有《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第60條第2款規(guī)定：“刑期完畢以前，宜采取必要步驟，確使囚犯逐漸納入社會生活。按個別情形，可以在同一監(jiān)所或另一適當(dāng)機構(gòu)內(nèi)訂定出獄前的辦法，亦可在某種監(jiān)督下實行假釋，來達(dá)到此項目的；但監(jiān)督不可委之于警察，而應(yīng)該結(jié)合有效的社會援助。”故而立法上由公安機關(guān)作為刑罰執(zhí)行的主體與聯(lián)合國的規(guī)定相沖突，也成為某些國家利用人權(quán)大做文章的依據(jù)。
（二）作為專司社會治安保衛(wèi)工作和刑事偵查工作的公安機關(guān)，面對新的時期社會治安形勢嚴(yán)峻、犯罪率長期居高不下、刑事案件日漸增多的局面，隨著職責(zé)不斷擴大，尤其在基層派出所，警力不足、財力有限、物力緊張的矛盾非常突出。繁重的社會治安保衛(wèi)工作和刑事偵查工作已使其不堪重負(fù)，社區(qū)矯正工作實際上并未引起足夠重視，往往難以兼顧被視為次要的社區(qū)矯正工作。因此，許多地方的社區(qū)矯正工作流于形式，基本處于無序的管理狀態(tài)，監(jiān)管對象處于失控境地，脫管現(xiàn)象嚴(yán)重，時刻威脅社會穩(wěn)定。
（三）公安機關(guān)雖然對社區(qū)矯正工作制定了一系列執(zhí)行的規(guī)定，但行刑效益低下。當(dāng)前公安機關(guān)對罪犯基本依據(jù)各類法律文書（判決書、釋放證明、解教證明）采用派出所管片民警帶領(lǐng)治保積極分子組成“監(jiān)督考察小姐”，落實責(zé)任人，納入視線管理并在居民委員會協(xié)助下開展工作。但由于缺乏專門的執(zhí)行機構(gòu)與執(zhí)行人員，當(dāng)前只能做到3點：第一，嚴(yán)格材料接轉(zhuǎn)手續(xù)，仔細(xì)檢查出獄證明、釋放證明或解教證明，并列入重點管理范疇；第二，嚴(yán)格內(nèi)勤入戶登記；第三，建立監(jiān)控檔案，上報分局和檢察院。如果按照西方發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)，對社區(qū)矯正的真正執(zhí)行實際上都未開始。
（四）社區(qū)矯正工作要求對罪犯既要進行監(jiān)督和管理，也要進行有效地教育、改造、幫助和服務(wù)。目前，公安機關(guān)對于前者作了一定工作，但對于后者則幾乎是一片空白，沒有涉及。現(xiàn)行法律并未賦及公安機關(guān)以教育改造罪犯的職責(zé)。就罪犯教育本身而言，它需要專業(yè)性較強的矯正知識，而公安機關(guān)由于其專業(yè)分工的不同，在這方面則明顯不足。當(dāng)前社會服刑罪犯的教育基本是自我教育，改造并未真正的開展。
當(dāng)前，由于上述顯而易見的缺陷和弊端，理論界對于公安機關(guān)作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機關(guān)基本形成了否定意見。在目前的社區(qū)矯正試點工作中，只不過為了確保試點工作在較短時間內(nèi)正式啟動，順利開展，減少阻力，各試點省（市）采取了不爭論的態(tài)度，在以公安機關(guān)為執(zhí)法主體、維持現(xiàn)行法律框架不變的前提下，組織司法行政部門負(fù)責(zé)具體實施，走一條所謂執(zhí)法主體與工作主體適度分離的權(quán)宜模式運用。試點省（市）如此安排，實際上已改變了公安機關(guān)作為非監(jiān)禁刑及監(jiān)禁刑社會執(zhí)行的執(zhí)行主體地位,具有明顯的過渡色彩。在條件允許時，剝離公安機關(guān)的執(zhí)行主體地位勢在必行。
二、對當(dāng)前理論和實踐中社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置模式的評析
目前，理論界與實踐界與時俱進，開拓創(chuàng)新，對社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置相繼作出了一系列理論設(shè)計和實踐探索，對于正式、科學(xué)的設(shè)置社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)提供了許多可借鑒之處。筆者擬對相應(yīng)較為突出的三種設(shè)置模式作較為客觀、辯證的分析和評價。
（一）由人民法院作為社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)。該種理論認(rèn)為人民法院作為刑事案件審判機關(guān)，有責(zé)任努力配合好有關(guān)部門落實非監(jiān)禁刑的監(jiān)管措施。在監(jiān)管措施落實問題上，要探索多種有效的方式，人民法院可以承擔(dān)社區(qū)矯正執(zhí)行任務(wù)。2001年5月，北京市密云縣人民法院正式成立了由主管院長牽頭，刑庭庭長任副組長，以及副庭長、內(nèi)勤、審判長和獨任審判員參加的“監(jiān)管幫教小組”，并確定了6項公益活動供緩刑人員選擇。并制定了《成年緩刑人員守則》和《未成年緩刑人員守則》，增強回訪工作力度。1
密云縣法院的試點雖然取得了一些社會效益，但更多的在理論和實踐中存在諸多問題和困難：1、憲法規(guī)定，人民法院作為國家司法機關(guān)，專司審判工作。刑事執(zhí)行權(quán)不屬于司法權(quán)，而是一種行政權(quán)。由人民法院負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作有違司法機關(guān)的性質(zhì)，有違國家機構(gòu)職能的原則，有違黨的十六大提出的“逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”的要求，不利于司法機關(guān)隊伍的職業(yè)化和工作的專業(yè)化；2、法院負(fù)責(zé)審判的案件逐年增加，積案率居高不下，審判任務(wù)繁重，執(zhí)行難問題難以解決，人員減少、精力不足的問題又相當(dāng)突出，許多應(yīng)回訪的沒有回訪。故負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作明顯增加法院負(fù)擔(dān)，影響審判本職工作。3、工作存在“死角”。由于聯(lián)系不緊密，被判緩刑的外地人員無法監(jiān)管，給當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織寫的信也石沉大海，無法了解真實情況。由此可見，由人民法院直接負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的執(zhí)行，在理論與實踐中都行不通。
（二）由司法行政部門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正執(zhí)行工作，已為理論上公認(rèn)，并在試點工作中得到各省（市）一致采用，筆者認(rèn)為原因有：1、按照黨的十六大提出的“進一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合，相互制約、高效運行的司法體制”的要求，從有利于建立偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、行刑權(quán)的配合和制約機制出發(fā)，專門的社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)設(shè)在司法行政部門，如此一來，刑事權(quán)力配置趨于均衡；2、按照機構(gòu)設(shè)置中“統(tǒng)一”的原則，從法律分工角度講，社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行的一部分，理應(yīng)由司法行政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)；3、司法行政部門長期負(fù)責(zé)監(jiān)禁刑的執(zhí)行，在教育改造罪犯中積累了豐富的經(jīng)驗，又負(fù)責(zé)管理律師、公證、法律宣傳、教育及法律援助等相關(guān)法律工作，人員法律水平較高，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作具有先天優(yōu)勢；4、目前司法行政部門的職能隨著律師、公證管理的社會化與法律宣傳、教育的多元化而趨于弱化，尤其是市、縣兩級司法行政部門，無權(quán)管理刑罰執(zhí)行工作，有相當(dāng)多的司法行政資源處于閑置狀態(tài)。如果賦予其管理社區(qū)矯正工作的職能，可以優(yōu)化資源配置，充分利用其潛在的巨大功能；5、從國際情況看，國外多數(shù)國家都設(shè)有專門的或者相應(yīng)的機構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作。盡管這些機構(gòu)在不同國家有不同稱謂，但在隸屬關(guān)系上，多數(shù)國家都是由司法行政部門管理。基于以上原因，大多數(shù)專家、學(xué)者都認(rèn)同由司法行政部門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作，但在微觀層面--社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)的具體設(shè)置上，有學(xué)者依據(jù)我國現(xiàn)實國情卻存在著一定分歧，主要有兩種意見。
1、有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)管理應(yīng)以條為主，以塊為輔，即以監(jiān)獄管理局為主，地方政府部門為輔。監(jiān)獄管理局在各街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立社區(qū)矯正辦公室，作為監(jiān)獄管理局的派出機構(gòu)，專門從事社區(qū)矯正工作，受監(jiān)獄局直接領(lǐng)導(dǎo)，同時受街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)，屬雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。該觀點所持理由確有其一定道理：①社區(qū)矯正人員的真正身份是罪犯決定了社區(qū)矯正工作的本質(zhì)是對罪犯的刑罰執(zhí)行，必須由具有刑罰執(zhí)行權(quán)的人員來實施；②社區(qū)矯正工作得以實現(xiàn)的前提條件是對罪犯的有效監(jiān)管，而實施有效的監(jiān)管是專業(yè)性很強的工作，需要專門的機構(gòu)來管理。尤其是在我國，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可借鑒，更需要由專門機構(gòu)即監(jiān)獄管理局集中精力創(chuàng)造性的開展工作。2
筆者認(rèn)為，固然監(jiān)管改造工作與社區(qū)矯正工作具有相同的性質(zhì)，都是刑罰執(zhí)行工作，都是以改造人為宗旨，都是以將罪犯教育成守法公民、維護社會穩(wěn)定、預(yù)防犯罪為目的，社區(qū)矯正工作必然要求監(jiān)獄管理部門的緊密參于和大力協(xié)助，但由此脫離實際地認(rèn)識不清二者之間的差異，過分強調(diào)、人為拔高監(jiān)獄管理部門的條件和作用，從而主張監(jiān)獄管理部門在社區(qū)矯正工作中負(fù)主導(dǎo)作用則無疑相當(dāng)片面，理由有四：
首先，監(jiān)管改造（監(jiān)禁刑的執(zhí)行）與社區(qū)矯正（非監(jiān)禁刑執(zhí)行和監(jiān)禁刑的社會執(zhí)行）具有明顯的差異，是兩種截然不同的刑罰執(zhí)行方式。具體表現(xiàn)為：①執(zhí)行場所不同。前者是封閉的監(jiān)獄，后者是常態(tài)的社會環(huán)境；②執(zhí)行對象不同。前者包括各種罪犯，后者是刑期較短、社會危害較小，不需要在監(jiān)獄服刑的特定種類的罪犯；③執(zhí)行方式不同。前者具有管理和執(zhí)法上的強制性和嚴(yán)厲性，后者更傾向于自律性、人性化和福利性；④執(zhí)行要求不同。前者要求集中關(guān)押，后者是分散的家居生活為主的管理；⑤執(zhí)行主體不同。前者是監(jiān)獄及其人民警察，后者需要多個部門、團體及個人參加；⑥執(zhí)行內(nèi)容不同。前者主要是刑罰執(zhí)行、監(jiān)管改造，后者還包括在思想、心理、法律、生活、就業(yè)等方面提供多種手段和方法的幫助和服務(wù)；⑦執(zhí)行理念不同。前者客觀上追求刑罰的一般預(yù)防目的，后者強調(diào)刑罰個別化的矯正理念，更多的是追求刑罰的個別預(yù)防目的；⑧經(jīng)費來源不同。前者由國家供給，后者國家只保證部分經(jīng)費。故而，指望照搬監(jiān)獄管理部門的監(jiān)管改造經(jīng)驗用于指導(dǎo)社區(qū)矯正工作的想法不具有適用性。
其次，現(xiàn)行的省垂直管理的監(jiān)獄管理體制很難使地方各市、縣政府承擔(dān)一定社區(qū)矯正管理職能，缺少相應(yīng)的組織機構(gòu)和相配套的組織體系分管這項必須緊密依靠地方的社區(qū)范疇的刑罰執(zhí)行工作，導(dǎo)致政出無門，工作無法歸口，社區(qū)矯正工作無法有效開展。事實上，監(jiān)獄自身長期以來存在的諸如財政撥款不到位等種種困難在很大程度上也根源于現(xiàn)行的監(jiān)獄管理體制。
第三，監(jiān)獄工作的現(xiàn)狀使監(jiān)獄管理部門無法擔(dān)負(fù)起社區(qū)矯正工作的重任。當(dāng)前監(jiān)獄本職工作非常繁重，監(jiān)管、教育、改造、生產(chǎn)、維護安全等任務(wù)艱巨，監(jiān)企不分、監(jiān)社不分的負(fù)擔(dān)加劇，監(jiān)獄體制改革、監(jiān)獄工作“三化”建設(shè)、監(jiān)獄布局調(diào)整、隊伍建設(shè)和創(chuàng)建現(xiàn)代化文明監(jiān)獄等才是監(jiān)獄工作的重心所在，加之監(jiān)獄基層警力嚴(yán)重不足，經(jīng)費不能正常到位，自身的軟硬件建設(shè)仍有待發(fā)展，故而對于社區(qū)矯正工作既缺少計劃安排，又無目標(biāo)任務(wù)，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作無疑力不從心。況且，探索社區(qū)矯正這一刑罰執(zhí)行新方式，本身就是為了緩解監(jiān)獄押犯增多，結(jié)構(gòu)變化，責(zé)任加重，行刑成本巨大，行刑效益低下的問題而開展試點的，再由監(jiān)獄管理部門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作顯然混淆因果，違背初衷。
另外，上文提到的《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》中規(guī)定的相應(yīng)內(nèi)容也成為監(jiān)獄管理部門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的法律障礙。
2、筆者曾考慮應(yīng)將社區(qū)矯正的執(zhí)行工作交由司法行政部門中的安置幫教機構(gòu)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理這兩項工作。該觀點在實踐中亦有反映，上海市司法局于2003年11月印發(fā)的《關(guān)于進一步推進社區(qū)矯正試點工作的意見》就明確在區(qū)縣層面上，區(qū)縣司法局在已有的編制內(nèi)指定基層科或安幫科具體負(fù)責(zé)。如此安排，筆者有如下考慮：
首先，社區(qū)矯正與安置幫教工作有其相似性，二者都位于常態(tài)的社會環(huán)境，都有教育、幫助就業(yè)和生活，預(yù)防犯罪的任務(wù)，都是具有親和力、人性化和福利性的社會工作，都需要多個部門、團體及個人的廣泛參與，管理模式相近。
其次，社區(qū)矯正與安置幫教具有工作上的關(guān)聯(lián)性，安置幫教是社區(qū)矯正工作的延伸。近年來安置幫教工作的規(guī)模不斷擴大，形式不斷增多，內(nèi)容不斷完善，外延更加廣泛，形成了罪犯改造工作的良好氛圍，為開展社區(qū)矯正工作打下了良好的社會基礎(chǔ)，故應(yīng)充分利用安置幫教工作形成的有利條件開展社區(qū)矯正工作，二者在工作上應(yīng)緊密結(jié)合。
第三、社區(qū)矯正是彌補現(xiàn)今安置幫教工作缺陷的有效手段。目前我國的安置幫教工作的實際成效并不樂觀，刑釋人員的安置率越來越低，重新犯罪率大幅上升，安置幫教工作的作用難以發(fā)揮。究其主要原因，在于我國現(xiàn)行的刑釋回歸制度存在法理上的難題。因為，除被剝奪政治權(quán)利外，罪犯一旦釋放，就恢復(fù)了憲法規(guī)定的法律權(quán)利。根據(jù)其法律地位，不得再限制其在法律許可范圍內(nèi)的行為自由權(quán)。故安置幫教工作只能建立在刑釋人員自愿基礎(chǔ)上，這種自愿性質(zhì)，就決定了管理的軟弱性，即只能依賴于引導(dǎo)性、幫助性的方法，缺乏強制的管理措施，這便導(dǎo)致了安置幫教工作難以發(fā)揮作用。而被執(zhí)行社區(qū)矯正的罪犯雖然身處社會，卻是有條件的釋放，執(zhí)行部門具有強制性管理的法定權(quán)力，法律還明了其中某些人員諸如假釋罪犯特定的義務(wù)，如不得離開居住地，定期向執(zhí)行部門匯報并隨時接受檢查，對于違反者還可重新收監(jiān)執(zhí)行。故而社區(qū)矯正解決了出獄后一段過渡時間的有效控制，使罪犯既有一個在有效管理和控制下逐步的適應(yīng)社會的條件，又有一個在社會環(huán)境中相對自由的逐步建立起適應(yīng)社會的生活模式和取得就業(yè)機會的條件，一定程度上彌補了安置幫教工作沒有強制性的缺陷，提前分流了安置幫教的部分工作。故將二者統(tǒng)籌管理，便于協(xié)調(diào)做好相關(guān)工作。
雖然社區(qū)矯正與安置幫教工作聯(lián)系緊密，但要將這兩項職能統(tǒng)一交由某一具體機構(gòu)如現(xiàn)有的安幫科負(fù)責(zé)，卻又有所不妥。理由有二：第一，社區(qū)矯正與安置幫教的性質(zhì)不同，是二者不能由同一機構(gòu)負(fù)責(zé)管理的根本原因。社區(qū)矯正是針對罪犯的刑罰執(zhí)行活動，這個本質(zhì)屬性，決定了其具有刑罰的強制性、處罰性特征，體現(xiàn)刑罰懲罰犯罪、改造罪犯的目的，這是區(qū)別于安置幫教工作的根本標(biāo)志。性質(zhì)的不同，從而導(dǎo)致工作對象、工作方法、管理處遇和任務(wù)職責(zé)等方面的不同，尤其是將罪犯與非服刑人員置于一個機構(gòu)共同管理，明顯不合法治要求，難以區(qū)別對待。第二，雖然各級政府都設(shè)立了安置幫教領(lǐng)導(dǎo)小組，由多個部門參加，但實際負(fù)責(zé)該職能的司法行政部門的安置幫教機構(gòu)編制少，人手緊，任務(wù)重，一個機構(gòu)承擔(dān)兩種職能的工作明顯無法勝任。故現(xiàn)在某些省（市）將社區(qū)矯正試點工作交由安幫科具體負(fù)責(zé)的做法，只是在機構(gòu)設(shè)置不完善的情況下作的合適的權(quán)宜之策。
根據(jù)對上述三種機構(gòu)設(shè)置模式的評析，可以得出一個最主要的結(jié)論：職能的單一性和工作的特殊性決定了必須在司法行政部門內(nèi)設(shè)立專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正執(zhí)行工作，而不能由其他職能部門兼管，但需要多個相關(guān)部門緊密參與，尤其要重視監(jiān)獄管理部門的大力協(xié)作。
三、社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)的科學(xué)設(shè)置
立足于我國試點工作的有益探索，筆者認(rèn)為，科學(xué)設(shè)置的社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)形成科學(xué)、協(xié)調(diào)、高效的工作機制，其總體格局應(yīng)是“政法委統(tǒng)一指導(dǎo)，司法行政及其職能部門組織實施，政法部門協(xié)作配合，多個單位積極參與，司法所具體執(zhí)行，監(jiān)獄派駐警察協(xié)助”的模式。
（一）成立社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由各級黨委政法委和綜治委牽頭，由司法行政、公安、檢察、法院、民政、勞動和社會保障及工會、共青團、婦聯(lián)等多部門和團體組成，采取聯(lián)合辦公的形式，研究、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本地區(qū)的社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正作為一項系統(tǒng)、復(fù)雜的工作，牽涉到社會的方方面面，刑罰執(zhí)行和公正執(zhí)法需要各政法部門的參與，對執(zhí)行對象提供有力幫助、給予指導(dǎo)需要政府各職能部門和社會團體的大力協(xié)助，對執(zhí)行對象的教育需要一批熱心矯治事業(yè)、有豐富思想政治工作經(jīng)驗的社會志愿者的加盟，甚至還不能忽視矯正對象家屬和親友的作用。因此，成立領(lǐng)導(dǎo)小組非常必要。凡涉及本地社區(qū)矯正的發(fā)展規(guī)劃、重要方針政策、工作總體部署等重要問題，都要由領(lǐng)導(dǎo)小組乃至當(dāng)?shù)攸h委政府討論決定。
（二）在司法部成立社區(qū)矯正管理局，與監(jiān)獄管理局并列。作為職能部門，該局負(fù)責(zé)全國社區(qū)矯正執(zhí)行工作的組織和管理，并取消公安機關(guān)作為非監(jiān)禁刑和監(jiān)禁社會執(zhí)行的執(zhí)行主體資格。社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)實行條塊結(jié)合，以塊為主的管理體制，在各省司法廳（局）和市、縣司法局內(nèi)分別設(shè)立相應(yīng)的社區(qū)矯正職能機構(gòu)組織和管理本轄區(qū)的社區(qū)矯正執(zhí)行工作。要盡快建立專門的社區(qū)矯正職業(yè)隊伍，各級機構(gòu)應(yīng)確定編制、確定崗位、確定任職條件。待時機成熟時，應(yīng)建立專職矯正執(zhí)行官制度，欲成為矯正執(zhí)行官，必須通過國家司法考試。因社區(qū)矯正工作涉及部門多，任務(wù)重，為利于和級別較高的公、檢、法開展工作，根據(jù)其刑罰執(zhí)行的特殊性，可借鑒省級監(jiān)獄管理部門的經(jīng)驗，行政級別應(yīng)相應(yīng)提高，即省司法廳社區(qū)矯正管理局為副廳級，市、縣分別為副處級和副科極。當(dāng)然，某些基層縣（區(qū)）在人員配備尚未到位時，可暫與安置幫教部門合署辦公。
（三）為充分利用現(xiàn)有基層司法行政部門資源，發(fā)揮司法所的作用，應(yīng)賦予司法所以刑罰執(zhí)行權(quán)，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的具體實施。司法所在刑釋解教人員的安置幫教、人民調(diào)解等方面具有較好的管理經(jīng)驗，能夠推動社區(qū)矯正工作的開展。為了加強社區(qū)矯正的工作，司法所的行政級別應(yīng)同許多地方的公安派出所一樣，相應(yīng)提升一級。司法所的主要工作職責(zé)是：依法辦理刑法、刑事訴訟法和監(jiān)獄法規(guī)定的相關(guān)法律手續(xù)，具體實施對矯正對象的監(jiān)督管理和教育工作，建立起相應(yīng)的教育制度，對矯正對象適時進行談話教育，組織社會志愿者對矯正對象進行幫教，幫助矯正對象解決就業(yè)及生活等方面困難。
同時，由于社區(qū)矯正與監(jiān)獄工作緊密關(guān)系需要加強工作間的協(xié)調(diào)、配合，且社區(qū)矯正工作確無經(jīng)驗可循，而監(jiān)獄警察長期從事對罪犯的教育改造，具備一定的專業(yè)能力和經(jīng)驗積累，易在罪犯中樹立威信，故在有條件的地方，省監(jiān)獄管理局應(yīng)負(fù)責(zé)向當(dāng)?shù)厮痉ň稚鐓^(qū)矯正科派駐警察，協(xié)助司法所具體實施社區(qū)矯正工作。派駐的監(jiān)獄警察行政上隸屬于監(jiān)獄管理局，業(yè)務(wù)上受當(dāng)?shù)厮痉ň诸I(lǐng)導(dǎo)。派駐的監(jiān)獄警察的職責(zé)是：協(xié)助司法所指導(dǎo)司法助理員應(yīng)對矯正對象開展的日常管理和教育工作，根據(jù)需要不定期組織矯正對象集中到監(jiān)獄接受教育，對矯正對象進行監(jiān)督和考核。對違反有關(guān)法律規(guī)定，但未構(gòu)成重新違法犯罪的保外就醫(yī)等監(jiān)外執(zhí)行人員，及時報請省監(jiān)獄管理局收監(jiān)；對違反規(guī)定但未構(gòu)成重新犯罪的假釋人員，向假釋委員會提出撤銷假釋的建議；對違反有關(guān)法律，構(gòu)成重新犯罪的矯正對象，協(xié)助公安機關(guān)依法予以處理；對違反規(guī)定，故意逃脫監(jiān)控的矯正對象，協(xié)助公安機關(guān)進行抓捕。
四、社區(qū)矯正決定機構(gòu)的優(yōu)化配置
根據(jù)我國刑法、刑事訴訟和監(jiān)獄法的規(guī)定，判處管制、剝奪政治權(quán)利和宣告緩刑的權(quán)力由人民法院行使，批準(zhǔn)監(jiān)外執(zhí)行的權(quán)力由人民法院和監(jiān)獄管理機關(guān)行使，如此配置是合適的。但爭議較大的問題是假釋的裁定權(quán)歸屬及其機構(gòu)設(shè)置。
刑法規(guī)定，假釋案件的裁定權(quán)由中級以上人民法院行使，對此筆者有三點疑議：（一）從假釋的性質(zhì)來看，它不是改變原判決，只是刑罰執(zhí)行方式的變更，并非改變法院的判決，不涉及法院的職能--行使審判權(quán)的問題。（二）假釋的依據(jù)是罪犯在服刑期間的悔罪和改造表現(xiàn)。法院審理假釋案件時，只能通過對監(jiān)獄管理機關(guān)所報材料進行書面審查，往往使法院的審理流于形式，又增加了法院的工作量。（三）由于法院無法切身體會到假釋對調(diào)動罪犯改造積極性的作用，審理人員在裁定假釋案件時，更多的不是考慮假釋對罪犯的改造和回歸社會的意義，而是考慮假釋出去以后，如果再危害社會，是否會承擔(dān)責(zé)任，故而往往對假釋的數(shù)量控制較嚴(yán)。根據(jù)司法部預(yù)防犯罪研究所統(tǒng)計的數(shù)字，就緩刑和假釋兩項，2000年加拿大適用社區(qū)矯正的比例最高，達(dá)到79.76%，澳大利亞達(dá)到77.48%，美國為70.25%，韓國、俄羅斯較低，但也分別達(dá)到45.9%和44.48%，而我國緩刑適用率為15.85%，假釋率僅為1.63%。3
由于沒有專門的假釋決定機構(gòu)，既造成法院職能的越位和虛化，又反過來制約假釋的適用，造成行刑政策過于苛刻，不利于及時、有效地應(yīng)用這一法律手段調(diào)動罪犯的改造積極性，導(dǎo)致惡性循環(huán)。況且世界上實行假釋制度的多數(shù)國家均是把罪犯的假釋作為刑罰執(zhí)行過程中的問題，規(guī)定由專門的行政機關(guān)來裁定。基于以上原因，筆者認(rèn)為，法院不宜再承擔(dān)假釋裁定權(quán)。
但同時，亦不可將假釋裁量權(quán)交由監(jiān)獄管理機關(guān)行使。筆者有如下考慮：選擇適當(dāng)?shù)淖锓缸鳛樯鐓^(qū)矯正的對象，是一項非常嚴(yán)格的執(zhí)法活動，也是罪犯普遍希求的處遇。故不僅需要對執(zhí)行過程進行監(jiān)督，更要把假釋的決定階段置于制度性的有效監(jiān)督之下。要避免監(jiān)獄管理人員利用體制上的便利和防范上的漏洞，以個人的情感和利益，進行權(quán)錢交易和司法腐敗，從而將應(yīng)在監(jiān)獄服刑的罪犯移交社區(qū)，使之提前假釋。同時，罪犯的評估工作需要專業(yè)性、多學(xué)科的知識，要求專門部門組織實施，而非取決于監(jiān)獄管教警察的主觀印象。因此，假釋決定權(quán)既不授予司法機關(guān)，也不可授予監(jiān)獄管理機關(guān)，而必須由專門機構(gòu)行使。
對于社區(qū)矯正決定機構(gòu)的優(yōu)化配置，筆者有以下思考：
（一）應(yīng)在司法部和各省司法廳（局）中單獨設(shè)立專門的假釋委員會。該委員會依照法定程序?qū)籴尠讣M行審理和裁定，行使對假釋的批準(zhǔn)、否決、取消和中止權(quán)。假釋委員會成員實行任期制，要具有較高的資格和條件，一般由監(jiān)獄管理機關(guān)警官、社區(qū)矯正機關(guān)人員、法官、檢察官、律師、犯罪學(xué)家、醫(yī)務(wù)人員（司法精神病方面）、心理學(xué)家等組成。待時機成熟時，應(yīng)建立專職假釋官制度，欲成為假釋官必須通過國家司法考試。在裁定假釋時要采取聽證會的形式，公開聽取罪犯本人匯報和基層監(jiān)區(qū)的建議，認(rèn)真進行專家論證，嚴(yán)格評估罪犯在獄中的表現(xiàn)及在社區(qū)中的危險性程度。罪犯的危險性評估不是采用現(xiàn)行模式的模糊不清的結(jié)論，而是要通過各項具體量化的危險性評估指標(biāo)，從而決定罪犯是否應(yīng)獲得假釋。決定形成后，應(yīng)在罪犯所處監(jiān)區(qū)進行公示。針對我國罪犯假釋率過小的現(xiàn)狀，在嚴(yán)格執(zhí)法基礎(chǔ)上，應(yīng)加大假釋的裁定數(shù)量。隨著社區(qū)矯正工作的開展，假釋不僅是對罪犯的刑事獎勵措施，還應(yīng)成為罪犯普遍享有的權(quán)利。
（二）人民法院繼續(xù)負(fù)責(zé)判處管制和剝奪政治權(quán)利、宣告緩刑和暫予監(jiān)外執(zhí)行的工作。法院應(yīng)重視控制自由刑總量，依法加大對上述四種非監(jiān)禁刑的適用力度，緩解監(jiān)獄人滿為患的壓力，推動社區(qū)矯正工作的開展。
（三）監(jiān)獄管理機關(guān)繼續(xù)負(fù)責(zé)暫予監(jiān)外執(zhí)行的審批工作。要放寬監(jiān)外執(zhí)行的適用條件，擴大老殘犯監(jiān)外執(zhí)行率，同時要進一步規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行的審批程序，嚴(yán)防違法違紀(jì)和司法腐敗的發(fā)生。
五、社區(qū)矯正法律監(jiān)督機構(gòu)的健全
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