[ liang ]——(2005-12-21) / 已閱28153次
法律援助若干問題探討
自前司法部長肖揚(yáng)1994年1月3日在一份律師工作材料上第一次正式提出建立中國特色法律援助制度的設(shè)想以來，我國法律援助制度從無到有，從小到大。有關(guān)法律援助的地方性法規(guī)和規(guī)章大量出臺(tái)。2003年7月21日，國務(wù)院適時(shí)頒布了《法律援助條例》，規(guī)定經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定。目前，各個(gè)地方規(guī)定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)都是參照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇�執(zhí)行，這樣的標(biāo)準(zhǔn)有其不合理之處。生活在最低保障線以上、卻又尚未達(dá)到小康水平貧民階層，遇到法律糾紛但無力聘請律師的現(xiàn)象大量存在。為了改變法律援助在我國為“赤貧階層”所享有的“特權(quán)”這一異常現(xiàn)象,適當(dāng)擴(kuò)大法律援助受援層面，保障所有真正需要幫助的人都能順利進(jìn)入訴訟程序,我國應(yīng)規(guī)定更為科學(xué)的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，并建立相應(yīng)的配套保障機(jī)制。
一、法律援助制度的起源、發(fā)展和現(xiàn)狀
對法律援助的定義，期刊及論著表述不盡一致。在英國，法律援助被定義為：“在免費(fèi)或者收費(fèi)很少的情況下，對需要專業(yè)性法律幫助的窮人所給予的幫助。”在我國，法律援助是指在國家設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，律師、公證、基層法律工作者等法律服務(wù)人員為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人給予減、免收費(fèi)提供法律幫助的一項(xiàng)法律制度。法律援助實(shí)質(zhì)上是國家通過制度化的形式，對法律服務(wù)資源進(jìn)行再分配，以保障包括社會(huì)弱勢群體在內(nèi)的所有公民不因經(jīng)濟(jì)能力、生理缺陷、文化程度、社會(huì)地位等因素所限制而平等地獲得法律服務(wù)，達(dá)到法律上的真正平等，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。
法律援助在西方社會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展的歷史，經(jīng)歷了一個(gè)最初由律師自發(fā)地對窮人提供免費(fèi)法律幫助的慈善行為，逐步演化成國家為保障其貧弱公民實(shí)現(xiàn)必要訴訟權(quán)利的國家行為的過程。它起源于15世紀(jì)的英國。17、18世紀(jì)以后，隨著近代資產(chǎn)階級律師制度的產(chǎn)生，一些民間組織如宗教團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)開始有組織地向貧弱者提供法律援助。隨著19世紀(jì)末20世紀(jì)初資產(chǎn)階級人權(quán)觀念的確立，法律援助作為人人都享有的一項(xiàng)政治權(quán)利，在世界各國逐漸得到了確認(rèn)。
二戰(zhàn)以后，法律援助已發(fā)展和演變成為以國家義務(wù)、政府職能為基礎(chǔ)的現(xiàn)代法律援助制度。
現(xiàn)代法律援助制度主要有以下三個(gè)特征：
（一）國家通過立法明確規(guī)定提供法律援助是國家責(zé)任，法律援助的具體實(shí)施納入了法律化、制度化的軌道。如英國的《獲得司法公正法》及其配套的十幾個(gè)單行法律援助條例等，美國的《法律援助公司法》等。香港的《法律援助條例》和《法律援助服務(wù)局條例》，就是分別對法律援助和法律援助機(jī)構(gòu)做出的專門立法。
此外，法律援助的國家責(zé)任還被規(guī)定在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《聯(lián)合國少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》、《關(guān)于律師作用的基本原則》等一系列國際文件中。
（二）法律援助機(jī)構(gòu)、法律援助人員由國家出資并管理
就刑事法律援助而言，各國主要由政府專設(shè)的法律援助機(jī)構(gòu)的公職律師來承擔(dān)，或者由政府專設(shè)的法律援助機(jī)構(gòu)指定、委托私人律師來承擔(dān)。
刑事法律援助以外的援助活動(dòng)，主要有三種模式：一是國家機(jī)關(guān)設(shè)立由專職律師組成的公共法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律援助。二是由私人組織和私人律師在國家宏觀控制下提供法律援助。三是混合型的，即前兩種模式的并行實(shí)施，法律援助機(jī)構(gòu)既包括國家設(shè)立的機(jī)構(gòu)，也包括私人團(tuán)體，法律援助人員既包括公職律師也包括私人律師。
在組織管理法律援助的機(jī)構(gòu)上，各國大體上有三種類型：一是政府機(jī)構(gòu)管理。二是由非政府組織管理，管理經(jīng)費(fèi)主要由國家撥付。三是由政府機(jī)構(gòu)和非政府組織共同管理。
（三）建立了符合本國國情的法律援助資金供給制度，使法律援助制度的實(shí)施具有較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保障。世界各國的法律援助均得到了政府的撥款支持，只是程度上存在差異而已。
從現(xiàn)代法律援助制度以上三個(gè)特征可以看出，現(xiàn)代法律援助制度最主要的標(biāo)志是政府通過立法，確立國家承擔(dān)提供法律援助責(zé)任，并對法律援助機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行有效的管理。
二、我國法律援助現(xiàn)狀及存在問題
經(jīng)過近十年的努力，我國法律援助從無到有，從小到大。截至2003年6月底，全國共建立各級法律援助機(jī)構(gòu)2642個(gè)，有專職法律援助人員8899人，其中，近50%有律師資格。除法律援助機(jī)構(gòu)的專職人員提供一定數(shù)量的法律援助外，律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者以及一些社會(huì)團(tuán)體、法學(xué)院校的法律援助志愿者，也參與了具體的法律援助工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1997年至2003年6月，各級法律援助機(jī)構(gòu)共接待解答法律咨詢641余萬人次，辦理各類法律援助案件80余萬件，有97余萬人次通過法律援助，維護(hù)了自己的合法權(quán)益。
我國法律援助現(xiàn)已探索出一套符合國情的實(shí)施辦法，確立了統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查批準(zhǔn)、統(tǒng)一指派辦案、統(tǒng)一監(jiān)督檢查辦案情況的“四統(tǒng)一”原則。我國法律援助制度已基本成形。
2003年7月21日，國務(wù)院頒布了《法律援助條例》，為在全國范圍內(nèi)建立健全法律援助制度提供了重要的法律依據(jù)，必將大大加快有中國特色法律援助制度建立和實(shí)施的進(jìn)程。但從目前來看，由于《法律援助條例》的規(guī)定比較原則，還不足以有效解決法律援助實(shí)踐中存在的以下問題：
（一）法律援助供需矛盾十分突出
我國法律援助雖然起步比較晚，但從產(chǎn)生之日起就供不應(yīng)求，而且隨著時(shí)間的推移，供需矛盾日益突出。我國現(xiàn)有城市最低生活保障對象為2000萬人，農(nóng)村中的貧困人口約為3000萬人，14周歲以下的未成年人有3億多人，60歲以上的老年人有1.32億人，殘疾人6000萬人，需要法律援助的困難人員眾多。《海峽導(dǎo)報(bào)》2003年8月1日報(bào)道：我國每年需要法律援助的案件超過70萬件，而實(shí)際辦理的僅17萬件，得到援助的不足四分之一。可以說，在法律援助當(dāng)中，供需矛盾是最突出的矛盾。
供需矛盾既使是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、法律援助發(fā)展得較好的廣東省也未能例外。1991年至2001年廣東省共辦理了36220件法律援助案件，其中刑事案件21683件，民事案件14537件，但是僅在2001年當(dāng)年，全省大約還有2946起需要援助的案件因缺乏經(jīng)費(fèi)而無法辦理。
（二）法律援助受援層面很窄，大量困難群眾得不到援助。
我國一方面是對大量需要援助的當(dāng)事人無法提供援助，另一方面由于目前各地經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)都是參照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇�執(zhí)行，公民符合法律援助“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)”的比率很低。例如，在咸陽這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)， 2003年享受城市最低生活保障金的標(biāo)準(zhǔn)為每戶人均收入低于每月130元。又如，在南京，人均月救助標(biāo)準(zhǔn)從原來的200元提高到220元（鼓樓區(qū)自行提高到250元），其他區(qū)縣“低保”人員每人每月也將增加5-10元。經(jīng)過這次提高后，預(yù)計(jì)全市享受城市居民最低生活保障的人數(shù)，將由現(xiàn)在占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.8%，增加為占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?%以上。（2） 事實(shí)上，生活在最低生活保障線以下的困難群眾平時(shí)參與的社會(huì)關(guān)系不多，他們大多無業(yè)，有病時(shí)沒錢去醫(yī)院，平時(shí)甚至連門都很少出，所以他們遭遇屬于法律援助受案范圍的勞動(dòng)爭議、醫(yī)療事故、交通事故等法律糾紛的概率較低。大量外來打工者、下崗失業(yè)人員合法權(quán)益被侵犯，但他們的收入水平略超最低生活保障線，因而得不到法律援助。例如，廣州市城鎮(zhèn)居民最低生活保障費(fèi)為平均300元，法律援助受援經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)居民家庭人均月收入380元以下。而廣州市下崗職工基本生活費(fèi)為442元，因經(jīng)濟(jì)條件不符合受援標(biāo)準(zhǔn)，一部分靠領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金或下崗職工基本生活費(fèi)的貧困人士，難以享受法律援助。2002年7月29日，廣州市法律援助中心重新制定廣州市法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)為家庭人均月收入500元以下。經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，下崗工人才納入法律援助的對象范圍。
（三）法律援助事業(yè)發(fā)展不平衡
1、地區(qū)發(fā)展不平衡。例如，從辦案數(shù)量看，2001年，僅黑龍江省、河南省、山東省、安徽省、四川省、廣東省等六省辦理的法律援助案件就占全國辦理法律援助案件總數(shù)的48.2%。
又如，從財(cái)政投入上看， 2002年廣東省財(cái)政已安排法律援助專項(xiàng)資金1500萬元。全國各地每年用于法律援助的財(cái)政撥款總額才5000余萬元，廣東省一個(gè)省的經(jīng)費(fèi)就占了全國總經(jīng)費(fèi)的近30%。目前全國僅有12個(gè)省有專項(xiàng)撥款，上海每年有57.5萬元，重慶一年僅5萬元，兩者同為直轄市，法律援助經(jīng)費(fèi)卻相差十倍以上。
2、業(yè)務(wù)發(fā)展不平衡。法律援助常被誤認(rèn)為就是幫窮人打官司，這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)導(dǎo)至不少地方對非訴訟法律援助事項(xiàng)不重視，甚至基本上不開展非訴訟業(yè)務(wù)。例如，廈門市法律援助中心每年辦理近五百件法律援助案件，但在公證法律援助方面，至今仍處于空白狀態(tài)，而南京市僅2001年就辦理公證法律援助案件1800件。
（四）法律援助還處于律師免費(fèi)義務(wù)提供法律服務(wù)為主的階段
關(guān)于律師承辦法律援助案件的報(bào)酬問題，目前還沒有統(tǒng)一的報(bào)酬辦法，各地根據(jù)實(shí)際情況，一般要求每個(gè)律師每年義務(wù)辦理1—3個(gè)法律援助案件，在這個(gè)限度內(nèi)，律師通常是沒有拿報(bào)酬的。
受各地法律援助機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的制約，律師辦案所需的必要費(fèi)用，各地解決方式不一樣。在沒有業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的地方，律師辦案經(jīng)費(fèi)是個(gè)人承擔(dān)的。據(jù)司法部法律援助中心統(tǒng)計(jì)，目前全國平均每件法律援助案件辦案補(bǔ)貼費(fèi)僅有60元。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方，律師還可以獲得少量的服務(wù)補(bǔ)貼。但即便如此，法律援助律師的報(bào)酬也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)律師承辦的有償服務(wù)的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)。我國基本上還處于由律師協(xié)會(huì)、律師免費(fèi)義務(wù)提供法律援助為主的階段。
三、國（境）外法律援助制度對我國的借鑒意義
“他山之石，可以攻玉”。國（境）外法律援助經(jīng)過數(shù)百年的歷史發(fā)展，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了一套完整的制度，無疑是值得我國借鑒的。
我國對西方國家法律援助制度的借鑒原則應(yīng)該是，從中國實(shí)際出發(fā)，與中國國情相結(jié)合有選擇地吸收利用。大體說來，國（境）外法律援助制度可供我們借鑒的主要內(nèi)容包括：
（一）不斷完善法律援助立法，確保能夠滿足所有需要法律援助的公民的法律援助需求。
建立法律援助制度的各個(gè)國家均有法律援助立法，并且都是通過立法來確立政府資助的法律援助制度，而每一次發(fā)生的重大改革，又是以法律的修改或新法的頒布來完成。
目前，香港已通過了7個(gè)專門法律援助法律、法規(guī)和規(guī)則，形成了一套較為完善和科學(xué)的法律援助法律體系，走在了世界各國、各地區(qū)法律援助立法的前列。
英國1949年就頒布了法律援助法，即《1949年法律援助與咨詢法》。其后，該法律經(jīng)過多次修改。《獲得司法公正法》于1999年獲得通過，并已于2000年4月1日起取代原有的《法律援助法》開始正式實(shí)施。
美國國會(huì)于1975年通過了法律服務(wù)公司法案，規(guī)定凡是收入在貧困線的125%以下個(gè)人或家庭，均可申請法律服務(wù)公司所資助的地方法律援助機(jī)構(gòu)給予法律援助。
（二）法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度方面，政府財(cái)政撥款和當(dāng)事人費(fèi)用分擔(dān)并行。
在英國，為了保障貧弱群體獲得平等的司法人權(quán)，20世紀(jì)90年代末期以前，國家對于法律援助經(jīng)費(fèi)一直采取上不封頂?shù)拈_放式預(yù)算。此外，英國采用固定數(shù)額的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。
在香港，人口為600多萬，但1999-2000年度，香港法律援助總經(jīng)費(fèi)超過8億港元。2000-2001年度，法律援助經(jīng)費(fèi)達(dá)7.06億港元。
美國每年為法律援助撥款4億美元。此外，美國許多州和縣收取從5美元到75美元不等的法律援助申請費(fèi)用。
南非與我國同為發(fā)展中國家，其整體法治化發(fā)展水平比我國低，法律“盲點(diǎn)”也較多，其總?cè)丝跒?200萬，但議會(huì)2001年確定的中央法律援助預(yù)算達(dá)3.12億蘭特（1美元約合7.5蘭特），人均折合約1美元。
（三）政府法律援助機(jī)構(gòu)和民間法律援助機(jī)構(gòu)并存，由政府出資進(jìn)行有效管理。
英國1999年《獲得司法公正法》的規(guī)定，刑事法律援助和民事法律援助統(tǒng)一由法律援助委員會(huì)組織實(shí)施。采取以社會(huì)從業(yè)律師提供為主的模式，另設(shè)有5個(gè)公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)專門提供刑事辯護(hù)。
南非根據(jù)1969年《法律援助條例》建立了獨(dú)立的法律援助委員會(huì)，該委員會(huì)與一些非政府組織和院校簽訂協(xié)議，通過為他們提供資金，由他們來提供法律援助。
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