[ 于晨宏 ]——(2005-12-18) / 已閱29263次
淺析交通事故認定
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作者：于晨宏，律師，擅長房地產、建筑工程、交通事故等法律事務
關鍵詞：事故認定 行政行為 主要影響 可訴性
事故認定是指有權機關綜合當事人各方行為與造成事故之間的因果關系及主觀過錯程度，根據法律法規的規定，認定當事人各方的對造成事故的責任份額，具體到交通事故認定，是指公安機關交通管理部門按照法律法規的明確授權，根據交通事故當事人的行為對發生交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任。事故認定直接關系到交通事故當事人的人身和財產權益，如果在立法設計中不予以足夠的重視，那么在社會實踐中將產生不可估量的嚴重后果。
今年5月1日，《中華人民共和國道路交通安全法》開始實施，同時與該部法律配套的行政法規《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》、部門規章《交通事故處理程序規定》也于同日開始實施，新的法規在諸多方面做到了以人為本，體現了各類交通參與者的利益平衡，但筆者認為該組規范對交通事故責任認定的立法設計存在不適宜之處，現就該立法傾向的缺憾淺析一二。
一、事故認定的效力擴大
1、法律條文的對比
在頒布之前的我國的道路交通事故責任認定依據為1991年9月22日國務院頒布的《道路交通事故處理辦法》，該行政法規是關于事故責任認定的綱領性規范，在該法規的第三章《責任認定》中對發生在道路上的交通事故作出了明確的闡述，主要包括兩條，其中第17條規定，“公安機關在查明交通事故原因后，應當根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用，認定當事人的交通事故責任”，第22條規定，“當事人對交通事故責任認定不服的，可以在接到交通事故責任認定書后十五日內，向上一級公安機關申請重新認定；上一級公安機關在接到重新認定申請書后三十日內，應當作出維持、變更或者撤銷的決定”。根據該行政法規，公安部于1992年8月10日頒布了《道路交通事故處理程序性規定》，該部門規章第四章對責任認定進行了部分細化。新的道路交通安全法對道路交通事故處理也設了專章進行規范，按照新規定，公安機關交通管理部門對道路交通事故不再是必須管，而是允許當事人協商處理，具體分為兩種，一種是“在道路上發生交通事故，未造成人身傷亡，當事人對事實及成因無爭議的，可以即行撤離現場，恢復交通，自行協商處理損害賠償事宜”，另一種是“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據”。
在2004年5月1日之前，公安機關交通管理部門對發生的道路交通事故的責任認定是一種必須要履行的行政職責，法律法規沒有提供當事人自行協商解決的途徑，而在之后該認定行為在某種程度上成為依申請的行政行為，體現了尊重當事人意思表示，同時節約了行政資源。在事故很小，雙方無爭議的情況下，當事人可以協商解決，公安機關不再出具事故責任認定書。但是當事人對交通事故事實及成因有爭議的，應當迅速報警，由公安機關根據交通事故當事人的行為對發生交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任，在勘查現場之日起10日內制作交通事故認定書，對需要進行檢驗、鑒定的，應當在檢驗、鑒定結果確定之日起5日內制作交通事故認定書。
2、效力的擴大
新交通安全法實施前后的對比，雖然公安機關對交通事故的管理范圍有一定程度的縮小，但是公安機關作出的事故責任認定的效力卻有較大程度的擴大。在實施前，事故當事人對于基層交警大隊（直接受理機關）作出的事故責任認定不服，可以在接到認定書的15日內，向上一級公安機關申請重新認定，這使當事人在對最初受理事故處理的公安機關出具的責任認定的公正性、公平性產生懷疑時，可以在15日內通過行政途徑進行救濟，暫時阻卻不公正后果的發生。但在新交通安全法實施后，這種行政救濟途徑顯然被禁止了，法律未能提供任何適宜當事人采取的途徑阻卻不公平的事故認定，當然，此立法設計，有著其自身的邏輯，設計者的思路蓋是：事故責任認定是一種依申請的認定或者鑒定行為，事故發生后，當事人可以自行協商解決，法律賦予當事人這樣的權利，如果申請，公安機關就根據申請對交通事故進行處理，出具責任認定，如果不申請，就談不到公安機關的責任認定。既然是當事人自愿委托的，委托者自然應當承受你委托公安機關出具的認定結果。但筆者認為，這是實際上是一種倒退，此立法設計在法理上是難以自圓其說的，具體分析如下：
首先，按照道路交通安全法第73條的規定，公安機關制作的交通事故認定書是處理交通事故的證據，而作為證據使用不外乎在當事人和解、公安機關調解、違法行為行政處理、民事訴訟、刑事訴訟等幾種情況下作為證據使用。按照證據法學的規定，證據是指經過查證屬實可以作為定案根據的，具有法定形式和來源的，證明案件真實情況的一切事實。我國訴訟法對可采用的證據采取窮盡列舉的方法進行了規定，而其中并未將事故責任認定作為一種證據進行單列，故此按照法律對證據種類的規定，交通事故責任認定的顯然與鑒定結論最為相近，應屬于鑒定結論的一種。按照訴訟法及相關司法解釋，當事人對鑒定結論不服，無論是當事人共同委托還是法院指定，當事人都可以根據規定申請重新鑒定、補充鑒定，暫時阻卻不利后果的發生，但是這些都是在訴訟過程進行至法院審理階段，而對于當事人和解、公安機關調解、違法行為行政處理、刑事偵查、審查起訴等階段則不存在當事人申請重新認定的途徑。而在這些情況下，當事人的合法權益可能因未能提供及時有效地救濟途徑而遭受較大的損害。因此這與證據法學關于證據的定義的本質是相違背的。
其次，按照現立法設計，公安機關出具的事故責任認定是當事人申請公安機關處理，或者是形成一種委托關系，既然是委托，自然應該承受委托行為的后果，但是事故責任認定的委托顯然與當事人委托鑒定或者裁決機關指定鑒定機構鑒定不同，這種委托來自于法律的直接規定，在現有法律的框架下，當事人有權選擇的是是否要求鑒定機構即公安機關進行鑒定，而不是選擇哪一個公安機關進行鑒定，更不是可以通過法院或者當事人共同選擇的機構進行鑒定，至于對鑒定人員的選擇更是不可能的。按照規定，事故責任認定機構只能是事故發生地的基層公安交通管理部門，很顯然這種鑒定結論的委托具有極強的行政性。
再次，按照法律規定，對于其他鑒定結論，當事人認為鑒定結論依據不足、鑒定程序違法、鑒定機構和鑒定人員資質存在問題可以申請法院另行委托鑒定機構進行，而事故鑒定結論顯然不能，首先法律沒有賦予法院另行委托其他或者上級公安機關進行重新鑒定的權利，更沒有賦予法院責令出具認定結論的公安機關重新作出認定的權利，同時如果沒有當事人申請的情況下法院單方面委托更是沒有法律依據的。在這種立法設計下，法院的權利僅僅是采用或者是不采用。這種讓法院和當事人都束手無策鑒定結論作為證據使用顯然與證據的本質相去甚遠。
第四，我們可以從反方向考慮，如果公安機關不在安全法規定的期限內作出認定結論，即不作為，該公安機關顯然是違背了法律規定賦予其的義務，但是該認定行為又不是一種行政行為（因其只作為證據使用），當事人采取什么途徑來保護自身的合法權益呢？而如果當事人可以起訴公安機關對事故認定的不作為，這種訴訟顯然不是民事或者刑事訴訟，而只能是行政訴訟，而行政訴訟針對的只能是行政行為，那么履行事故認定的法定職責顯然是一種行政行為。
二、現行立法設計的主要影響
一種善的立法設計，不僅能夠保護受害人的合法權益，也必須同時保障致害人的合法權益，兩者平衡才能產生公正的結果，在當事人合法權益受到侵害時，必須提供及時有效的途徑供當事人維護自己的合法權益。而在現有道路交通安全法立法設計框架下，只有一種情形對社會正義是沒有影響的，即當事人對公安機關出具的鑒定結論沒有絲毫的質疑，完全服從該結論，但是這種情況在社會實踐中實在是微乎其微。
另外，現實中公安機關出具的責任認定書不容樂觀，筆者所接觸的所有道路交通事故責任認定書，無一例外的采取想當然式的判斷，內容十分簡單，第一段先將過程概括一下，第二段是依據某某條規定，甲方承擔什么責任，乙方承擔什么責任，毫無分析可言，這可以比作學生作判斷題目，只管對錯，不計原因，我們姑且不去考證當職民警是否真的細心研究了事故發生的過程，并就適用各法律條文的進行深入的判斷分析，僅就認定書表面而言，該判斷顯然是不嚴肅、缺乏說服力的。
新交通安全法中這種救濟途徑嚴重缺失的立法設計在實踐中會產生較大的弊端，現從民事、刑事兩方面簡要分析如下：
1、民事方面
在交通事故民事訴訟中存在一個現象值得提起注意，多數法院的立案條件就明確包含必須具有交警大隊出具的責任認定書，否則不予立案，筆者認為這與民事訴訟法的基本原則是相違背的，因而是不適宜的，法院對民事案件的立案標準主要是看是否有損害事實的發生，至于對損害的責任分配認定法院同樣具有這種責任，在沒有其他機關出具認定的情況下，亦應予以立案。
另外在實踐中，交通事故責任認定是法院在民事訴訟中確定當事人雙方責任大小的主要依據，該依據具有較強的證據效力，較一般的鑒定結論，該認定具有帝王證據的效力，法院在裁決當事人責任時依照該認定結論分配當事人的民事責任，在審判過程中，很少當事人對事故責任認定結論的異議能夠得到法庭的采納，以河北省為例，在《河北省高級人民法院全省民事審判工作會議紀要》（冀高法【1999】145號）中明確提出：道路交通事故責任認定的職權屬于公安機關。當事人對事故責任認定不服，可按規定申請上級公安機關復議。法院只受理民事賠償訴訟，，故對于事故責任認定，一般應以公安機關認定為依據。除有足夠的證據證明公安機關的處理程序違法或責任認定有錯誤，可征求上級公安機關的意見據實認定外，不宜輕易否定。筆者以為，這與訴訟的本質也是相違背的，訴訟的本質在于通過裁決機關對當事人所爭議事實予以公正判斷，保護當事人的合法權益，體現社會公平及正義。而在現實情況下法院所采取的通行做法顯然是一種偷懶的做法，即不對公安機關出具的責任認定書進行全面審查，即使當事人要求審查也沒有意義，法院不受理關于撤銷交通事故認定書的訴訟請求，可以提出的僅僅是要求法院對該證據進行全面審查，這顯然是不夠的，原因很簡單，該證據直接影響當事人人身和財產的利益和不利益，甚至可以說該責任認定就是對當事人的賠償責任的一種裁決，這與其他鑒定結論是大相徑庭的。從另一個角度說，當事人就交通事故損害賠償起訴到法院后，法院的工作不外乎有兩個，一個是就當事人的責任進行裁決，另一個是就損害賠償數額進行裁決，而責任裁決已經由公安機關代為幫忙了，剩下的工作只是做一道數學題而已。但如果法院嚴格按照訴訟法及相應的司法解釋對鑒定結論的規定對事故認定進行審查，那么又會出現一個有趣的現象，當事人中認為事故認定對自己不公正的一方會提出審查事故認定的合法性、合理性、公平性等，法院依法應該進行審查，而這種并不是僅僅指程序上的審查，而是對事故發生的過程、當事人主觀意識、客觀環境、法律依據等方面進行審查，并據以作出判斷，而此判斷在本質上構成對事故的再一次認定，而此判斷在程序上是可訴的（上訴），也就是說當事人有救濟途徑。相比而言，公安機關在先作出的事故認定卻是不可訴的帝王證據。
刑事方面：
探究新交通安全法關于事故認定的立法設計在刑事方面的影響，應從刑法關于交通肇事罪的規定和2000年11月21日開始實行的最高人民法院《關于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》入手。刑法第133條規定：違反交通運輸管理法規，因而發生重大事故，致人重傷、死亡、或者使公私財產遭受重大損失的，處三年一下有期徒刑或者拘役；交通運輸肇事后逃逸或者有其他特別惡劣情節的，處三年以上七年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，處七年以上有期徒刑。符合以上犯罪構成的交通肇事者構成交通肇事罪，應承擔相應的刑事責任。在具體適用中，最高人民法院在該解釋中“在分清事故責任的基礎上”，按照傷亡或財產損失后果和責任程度的大小給出了更為明確具體的標準，簡言之，符合犯罪構成的客觀方面只有兩個，一個是責任程度，一個是損害后果，兩會則不可或缺。
基于刑事訴訟的過程不同，新立法設計將產生一個十分可怕的后果，為了說明這個問題，我們設一個案例，假定甲司機開車與乙行人相撞，致使乙行人當場死亡，如果公安機關認定甲司機承擔同等責任，則按照司法解釋，甲司機不構成犯罪，不承擔刑事責任，如果認定甲司機應承擔主要責任，他構成交通肇事罪，并應承擔相應的刑事責任。按照原道路交通事故處理辦法的規定，在公安機關立案前，基層公安機關交管部門出具的事故責任認定在送達15日內是不生效的，當事人可以采取申請重新認定的途徑予以救濟，從源頭防止刑事追訴程序的啟動，即使重新認定仍然承擔主要責任，還可以在訴訟過程進行審判階段對事故責任認定進行質疑，要求法院對事故認定進行審查。但是按照新的交通安全法，在交管部門出具了甲司機應承擔主要責任后，甲司機面臨將是刑偵部門的立案偵查，在責任認定、危害后果兩個方面符合立案標準后，甲司機只能等待偵查、審查起訴、審判，甲司機能做的只有在偵查階段請求刑偵部門、審查起訴階段請求檢察院，審判階段請求法院對事故認定進行審查，而前兩個階段，基于程序的限制，進行細致審查事故認定的可能性很小，故此甲司機的只能祈求在審判階段對事故認定進行質證時，請求法院對事故認定進行審查，爭取推翻該證據，雖然這是很難的。而這帶來的不利結果是非常明顯的，一是當事人被先期關押，二是當事人被無辜追訴，三是司法資源的浪費。假定前述的案例中甲司機本應承擔同等責任，因而不構成犯罪，但是交管部門認定為主要責任，他將被立案偵察、審查起訴、審判等，甚至被判決有罪，其避免被判有罪的途徑只有一個，就是寄希望于法院在審查事故認定后棄置不用，實質上就是推翻事故認定，而由法院自身在確定事故發生的各種事實的基礎上，判定當事人的責任份額。但是立法者是鑒于事故認定的專業性，而委托公安機關交管部門來認定，那么為什么不允許當事人在責任認定生效前尋求行政救濟手段防止損害結果的發生呢。
三、交通事故認定的性質
1、從本質上分析
從本質上分析交通事故認定我們有必要先對交通事故的處理程序有一個明確的認識，按照新的道路交通安全法，發生道路交通事故后，如果當事人能夠自行協商解決，公安機關不再介入，如果當事人不能協商處理或者事故較為嚴重，當事人實踐中不能協商解決，事故各方當事人應立即向公安機關報案，由公安機關通過勘察事故現場，詢問當事人，目擊者等手段查明事故發生的原因、過程，并就此作出事故認定。在這個過程中，與本文主旨相關的公安機關的行為分為兩個部分，一個是事實部分，一個是結論部分，事實部分是指公安機關勘查現場、調查相關人員，這些工作是還原案件本來面目，不具有相對性，因而不會對相對人產生權益上的影響。結論部分是指公安機關根據法律法規的授權，針對事故發生的原因、過程等事實作出直接影響（非直接處分）當事人權益的判斷，該行為具有相對性，該判斷對當事人的權益具有直接的影響。從法理上講，任何對當事人產生權益上影響的行為法律必須提供合理及時的救濟手段，否則法是不完善的。
2、從行政法角度分析
具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律、法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。具體行政行為具有四個顯著的特征，1、實施具體行政行為的主體必須是行政機關或者法律，行政法規授權行使行政職權的組織；2、具體行政行為是行政機關單方意志實施的，它不需要行政管理相對人的同意為條件的；3、具體行政行為是針對特定的人或事作出的，不帶有普遍約束力；4、具體行政行為影響相對人的法律地位，產生行政法上的法律后果。認定一個行為是否屬于具體行政行為可以從以下四個方面入手，首先，公安機關進行事故認定的權力來源于道路交通安全法的直接授權；其次，認定行為是公安機關依法必須履行的職責，其認定依據是調查的事實和法律法規，其作出認定行為不需要當事人的同意，雖然該職責行使仍依賴于當事人的選擇，但是僅僅因為當事人可以選擇通過行政機關解決，也可以選擇不通過行政機關的解決來否定行政機關作出事故單方性顯然是不科學的，公安機關的認定結論屬接受委托的性質在此是嚴重不足的；第三，認定是根據案件事實針對交通肇事當事人作出的，僅僅對案件當事人產生拘束力。至于應承擔民事賠償責任的主題是誰，在所不問。第四，認定行為通過確定當事人在交通事故中的責任份額，直接影響當事人的權益，很顯然，當事人的責任份額并非一個自然事實，而是行政主體通過法律規定程序作出的結論。故此交通事故認定應屬于行政行為中的行政確認，具有技術鑒定和行政性雙重性質。
3、從證據法學上分析
交通事故認定結論在證據法學上應歸結于鑒定結論，前述已有說明，在此不再贅述，需要明確的是，僅從證據上講，該技術鑒定作為證據使用的首先是結論，但不應僅僅是結論，而應包括作出結論的事實，即事實部分，這主要是從證據的客觀性、關聯性、合法性上考慮，如果作為證據使用的事故認定不能從作出結論的事實上加以審查，很難保證證據的客觀性和合法性。而在新交通安全法的框架下，顯然沒有提供審查該證據的途徑，而審查行政機關作出的認定結論，沒有法律明確規定的途徑，任何機關都難以入手，故此無論從需求上講，還是從證據本質特征上講，事故認定的行政性是不容置疑的。
四、解決現有立法設計的建議
現有事故認定的悖論是由于立法設計所致，故此解決該問題的辦法也只能從立法上著手，筆者以為具有操作性的有以下三個辦法，第一，通過出臺司法解釋明確其可訴性，第二，修改安全法的有關條款，增加行政救濟途徑，第三，通過出臺司法解釋明確交通事故證據審查的前置程序，明確任何交通事故認定的案件，相關機關必須先行審查認定結論。
我國行政訴訟法確定行政訴訟的受案范圍主要包括以下幾個條款：行政訴訟法第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”該條對行政訴訟范圍作了概括性規定，確定了行政訴訟的受案范圍的基本界限。行政訴訟法第11條對可訴的具體行政行為作了肯定性列舉，第十二條對不可訴的行政行為作了明確排除。最高人民法院《關于執行中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第1條規定“公民，法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。雖然表述方式有所不同，實質上都以行政行為是否對原告的權利義務產生了實際影響作為確定行政訴訟受案范圍的最終標準，依據以上條文筆者認為，除了明確排除的抽象行政行為、國家行為、內部行政行為和終局行政行為以外，其他的具體行政行為都屬于行政訴訟的受案范圍。
故此，較比起來，第一種更具有現實性。而修訂新交通安全法或者增加交通事故前置程序現今是不現實的，在此不再闡述。至于明確其可訴性主要是對事故認定的以下三個方面進行規定，第一，明確對事故認定不作為的可訴性，第二，明確對事故認定程序違法的撤銷的可訴性，第三，明確事故認定結論的撤銷的可訴性。針對公安機關不作為，按照交通安全法的規定，公安機關必須在規定的期限內作出認定結論，其在規定的期限內不作為屬于違背法律賦予其的行政職責，侵犯了當事人請求作出事故認定的權利，當然應當承擔被訴的后果；針對事故認定程序違法，程序具有獨立于實體之外的價值，程序違法難以保證實體公正，公安機關進行事故認定必須嚴格依照法律法規規定的程序進行，如果在程序上違背法律，當事人自然可以根據程序違法請求撤銷事故認定；針對認定結論，當事人不服應當賦予其訴權，當事人針對結論的不服主要可以表現為對認定結論所依據的事實的真實性存在異議和對同樣事實依法所得出的結論，無論是事實部分的真實性存在不確定性，還是結論上的不確定性，執法機關必須予以排除，否則當事人應有權提起訴訟，以保障其合法權益。
