[ 歐陽昆侖 ]——(2005-12-11) / 已閱40052次
芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響
論 文 摘 要
黨的十六屆四中全會就加強黨的執政能力建設做出了全面部署，我以為執政能力建設應該包括機構建設和制度創新，一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執行機構的完善，因為一個建全的機構重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發展，一個法制社會控制體系最主要的標志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執行組織是很重要的，執行組織的結構如何，都會影響到法的效能地發揮。通過對《芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響》的研究，對提高基層的執政能力、鞏固的基層執政基礎，對于提高基層干部隊伍的整體素質，加強黨的基層組織建設，強化執政為民意識，推動和促進基層各項工作具有十分重要的現實意義。社會主義民主的核心是人民當家作主，發展村民自治對發揚人民當家作主，促進人民的民主意識，推進我國的法制建設都有不可估量的作用，現階段對村民自治制度的研究是有積極的意義的，它為我國解決鄉鎮機構改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉鎮財政危機問題。本文主要在村民自治的背景下，探討村民委員會與村黨支部（鄉鎮黨委）的關系、村民委員會與鄉鎮政府的關系等，從中發行問題，為推動村民自治的發展，我國鄉鎮機構改革方向，發揚社會主義民主提出自己不成熟的觀點，為解決“三農”問題，提一些建議，以促進社會的發展與穩定。
關鍵詞：村民自治 村民委員會 鄉鎮黨委 鄉鎮政府 機構 改革
目錄
一、村民自治的實踐及村民自治背景下的村鄉關系 5
1、村民自治的現狀 5
2、村民委員會與村黨支部的關系問題 6
3、村民委員會與鄉鎮政府的關系問題 7
二、鄉鎮現狀 9
1、行政成本與農民的負擔 9
2、鄉鎮財政危機重重 10
3、鄉鎮內部結構存在弊端 10
三、村民自治對鄉鎮機構改革提供方向 11
1、鄉鎮黨委的民主化改革 11
2、鄉鎮人大的改革 11
3、鄉鎮長直選，實行“兩票制” 12
4、鄉鎮精簡機構，裁減冗員 12
5、實行村民“自治”（村民有限自治） 12
五、參考文獻 14
芻議村民自治對鄉鎮機構改革的影響
—作者蒼南電大學員：歐陽昆侖
村民自治是農民的創舉，當年農民自發成立了村民委員會是為了當地經濟和社會發展的需要。1982年，國家為了填補人民公社體制廢除后出現的農村公共組織和公共權力的“真空”，除了繼續利用執政黨的農村基層組織，同時也大力推動村民委員會的建立，同年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，次年6月，村民自治正式啟動實施，民政部開始在全國范圍內組織鄉村選舉。《村民委員會組織法（試行）》在試行10年后，于1998年11月終于成為9億農民的正式法律。這是一部以實踐為根基，以憲法為依據，以自治為基本價值取向的法律。以村民自治為主旨的村民委員會制度，是我國當前村級公共事物管理體制的核心，而村級公共管理體制是三農問題中的一個重要問題。村與鄉鎮的關系，從來就是唇與齒的關系。村民自治后產生的村委會卻只是群眾性自治組織，不再是基層政權的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委員會與鄉鎮政府的關系等問題，對于完善村民自治制度，促進中國農村基層民主發展，推進鄉鎮機構改革，具有重要意義。
一、村民自治的實踐及村民自治背景下的村鄉關系
1、村民自治的現狀
所謂村民自治是指在農村社區的居民自己組織起來，實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容的進行自我管理、自我教育、自我服務的一種政治參與形式，它是實行直接民主的一種基本形式。從九十年代中期開始，一方面國力整體提升，另一方面"三農"（農業、農村、農民）問題日趨嚴峻。同時電腦的普及、網絡的開通，使社會的開放更加的深入，在農村思想現代化較之物質現代化提前來到，也就是說農村人的思想現代化水平比農村物質現代化的水平程度高。農民工流動的增多，增加了農村思想的開放程度。全社會呼喚民主政治建設，村民自治被賦予了加強和鞏固農村基層政權以及為中國民主形象提供范例，為政治改革提供經驗的雙重使命。1998年全國人大常委會修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組織法》），以及隨后31個省、直轄市和自治區人民代表大會在此基礎上制定的“實施辦法”，可以被看作是對憲法將村民委員會規定為村民自治組織的具體落實。到2002年末，我國共有68.1萬個村委會，528.6萬個村民小組，村委會成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區)579個，村民自治模范鄉鎮7457個，全國25個省開展了村委會換屆選舉工作，涉及63萬個村委會，近4億多選民。 村民自治目前覆蓋了我國大部分農村地區，村民自治制度在我國農村普遍展開已是不真的事實。近幾年來各地開始比較切實地按照相關法律規定的原則和程序來組織村民自治。通過村民自治制度的實施，一大批思想素質好、能力強、作風正、年紀輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領廣大農民致富奔小康的帶頭人。調動了廣大農民的積極性，進一步促進了生產力的發展。實行村民自治產生了不少積極效果，它有利于提高村民的民主意識和主人翁責任感，有利于形成人民管理國家所必要的政治基礎和社會心理環境，有利于加快基層政治、經濟、文化生活的民主化進程；同時它還可以為廣大農民提供一個參與管理農村社區事務，切身體驗和感受民主的機會，促使農民的民主意識和政治能力得到不斷培養和鍛煉，通過從下至上的“民主現實化”的積累，為最終農民更加直接參與管理國家大事奠定基礎。因而，村民自治順應了中國農民的意愿，滿足了村民的要求，增強了村民的民主意識和自治能力，提高了廣大農民投身改革和建設的積極性，符合中國加強民主法治的努力和趨勢。在村民自治制度建設取得長足進展的同時，我們也不難發現，由于各種各樣的原因，農村社會的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現為村民自治雖然是一項全國統一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的貫徹情況和實施效果卻千差萬別。比如，王旭從實行村民自治的成效中發現了國家與社會的權力互強 ，徐勇調查了四川達川市村民自治示范活動后，也認為該地的村民自治“同時加強了村民的民主自治能力和國家在農村地區貫徹其政策的能力” ；何清漣看到的卻是金錢、宗族勢力、地方惡勢力操縱選舉和村政 。
從全國各地反映的情況來看，黨支部和村委會“兩委”關系不協調、鄉（鎮）同村關系緊張最為突出。
2、村民委員會與村黨支部的關系問題
目前，由于缺乏全國性的統計資料，我們無法準確判斷全國農村黨支部和村委會的關系狀況。但是，一個不爭的事實是，在全國，實行村民自治以后，尤其是1998年全國農村普遍實行村委會直選以后，農村黨支部與村委會的關系明顯惡化。兩委關系協調融洽的只占少數，多數屬于勉強維持合作與和平共處、相安無事，少數屬于不協調甚至嚴重對抗。根據廣州市市委組織部和市民政局的一項聯合調查，1999年廣州市郊區974個建制村實行村委會直選以后，雖然黨支部同村委會關系協調融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數，但是關系很不正常甚至嚴重分庭抗禮的也相當突出。村委會與村黨支部的關系，實質是基層民主政治建設與黨的領導的關系。在現實生活中，村委會與村黨支部的關系不協調有兩種表現：一是有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村支部起不到村級組織的核心作用。二是各種村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支部書記個人手中，村委會和村民會議的自治權力實際上被懸空。根據廣東省委宣傳部和廣州市社會科學院的一項調查，在廣東全省，1999年底實行村民自治制度的村共有22056個，其中，村黨支部書記和村委會主任交叉兼職的占53%。在未實行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產生矛盾。村黨支部書記和村委會主任交叉兼職是現在解決“兩委”關系不協調問題比較普遍的做法，其中山東聊城市的做法被引為典型，山東聊城市在解決村委會和村黨支部之間的關系問題上的做法是：村黨支部書記必須以候選人的身份參加村委會主任的競選。當的票率未能超過半數以上的，意味著不被群眾歡迎，將在黨內被罷免支部書記職務。該職務由當選為村委會主任的人兼任。如果選出的村委會主任不是中共黨員的，村支書一職暫時空缺，等該村委會主任入黨后兼任。
在實行村民自治制度以后，農村黨支部和村委會的關系出現不協調甚至對抗性矛盾的原因很多，有公眾認同感上的差別，《村組織法》規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織。”“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。村民委員會每屆任期3年，其成員可以連選連任。”“年滿18周歲的村民，部分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人。候選人的名額應當多于應選名額。” 根據這一規定，使每個成年的村民都享有直接選舉村委會干部的平等權利。村委會成員是選民直接選舉產生，是民主選舉，具有廣泛的民意。本來應該具有廣泛民意的村黨支部，現在卻相反了，這應該引起我們執政黨的高度重視。此外，我認為主要的原因還是一部法律兩種解讀和鄉鎮對村民委員會的管理方式。《村組織法》已經明確規定了村公共事務由村民委員會負責，然而，一些地方黨的農村基層干部習慣于過去黨的一元化領導模式，村黨支部因村公共事務由村民委員會負責而困惑而不安，去找鎮黨委，鎮黨委也發現自己的領導核心作用權力被削弱，他們找不到自己的位置。于是他們充分利用《村組織法》第三條之規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”利用了人們對“黨的領導”和“領導核心作用”的理解存在片面性和偏差，讓鎮黨委、村黨支部等基層黨組織“發揮領導核心作用”，不尊重村委會應有的法定權利（因而村委會與村黨支部的關系問題也會間接表現為村委會與鄉鎮黨委的關系問題）。鄉鎮黨委和政府在推行政務、指導村務時理所當然地把村黨支部當作自己天然的依靠對象和忠實的“嫡系部隊”（鄉鎮黨委和政府與農村黨支部是領導與被領導的關系），而將村委會當作懷疑對象和“異己力量”（鄉鎮政府與村委會的關系是指導與被指導的關系），在農村兩套班子中搞親疏關系，陣線劃分，人為地制造兩委對立。
為什么村委會村黨支部書記和村委會主任交叉兼職后兩委對立會幾乎消失的呢？我認為直接原因是鄉鎮對村委會間接控制加強了，氣順了。因為交叉任職選出來的村委會主任最終還是村黨支部書記，最終還是我們鄉鎮（黨委）政府管。鄉鎮黨委(鄉鎮長一般任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導,來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。一般來說,在每一屆村委會換屆選舉之前,都要先進行村黨支部的換屆選舉,根據《黨章》的規定,村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉產生,但鄉鎮黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉鎮黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉鎮黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當選。這樣的村黨支部書記對鄉鎮黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉鎮黨委的意圖,包括對村委會的領導。《村組織法》所說的鄉鎮政府對村委會的指導關系,實際上變相的成了領導關系,因為鄉鎮長同時又是黨委副書記,村委會接受鄉鎮政府領導就是接受黨的領導！因而村委會與村黨支部的關系問題也是村委會與鄉鎮政府（黨委）的關系問題間接表現。
3、村民委員會與鄉鎮政府的關系問題
如果說鄉鎮政府對村委會與村黨支部的關系問題的影響是間接的、隱現的。那么村民委員會與鄉鎮政府的關系可以說是直接的、明顯的。2004年1月，中央電視臺《今日說法》欄目在播出一期名為《村官告狀》的節目 ，則提供了一個更典型且頗值得深思的村民自治案例：
2002年8月，北京市房山區大石窩鎮鎮政府在惠南莊村小學主持召開了村委會和該村全體黨員參加的特別會議，鎮黨委和鎮政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會主任王華的工作，并停發其工資。鎮黨委和鎮政府的理由是“王華不稱職，目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續任職，勢必會損害的老百姓的利益，后果將不堪設想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮黨委、政府只能這么做”。但村官王華和部分村民卻認為：作為尚在任期內的村委會主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產生的。根據《村組織法》，村民委員會是農村村民的自治組織，它跟鎮政府之間具有相對獨立性。村委會主任是由村民選舉產生的，因此村委會主任和委員都只對村民負責，法律并沒有要求村委會主任對上級政府，對行政機關負責。如果村民認為村委會主任和委員不稱職，只能由村民來啟動罷免程序，《村民委員會組織法》在這方面有明確的規定。因此，鎮黨委和鎮政府無權單方面罷免村委會主任。2003年1月，王華以大石窩鎮黨委和鎮政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區法院提起行政訴訟。3個月過后，房山區人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是：只有人身權和財產權被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權利受到侵犯不在《行政訴訟法》規定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請求。一晃一年過去，大石窩鎮黨委書記說，“目前惠南莊很穩定，事實證明他們沒有做錯，下一步，鎮里將盡快啟動罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級的人民法院申訴。但此時，王華的村委會主任“任期”已經快滿了。
在京城邊上的村官王華算是很有維權意識和維權能力，但他仍然遭遇了鎮黨委和鎮政府如此“處理”，此案例值得人深思的地方很多，它比較有代表性的反映了，村委會制度在現實運行中普遍出現的問題，即村委會與鄉鎮黨委和政府的關系問題。在實踐中，仍有許多鄉鎮政府把村民自治組織——村委會當作事實上的辦事機構，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現為鄉鎮政府不愿放棄對村委會實行直接管理的權力：
（1）干預村委會“直選” ，鄉鎮干部往往利用種種“理由”：“鄉鎮沒有了任免權，民選的干部會不聽話，不利于工作開展”、“農民素質低，沒有民主選舉能力，村委會直選是行不通的”、“村委會直選可能出現好人落選，壞人當選”。因此他們在指導村民選舉時，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關鍵環節上做手腳、留漏洞。有的鎮政府干脆就指定了村委會。
（2）控制村干部的工資。就是村干部的工資由鄉鎮根據村干部完成鄉鎮下達的任務（如收繳稅費、計劃生育、達標競賽）情況決定。這樣做，違背了《村組織法》關于村干部的工資應由村民會議討論決定的規定；不利于培養村干部為村民服務的意識和村民行使對村干部的監督權。
（3）控制村財政。實行村財鄉（鎮）管。這是被不少地方推廣的經驗，現在許多鄉鎮設有經管站這一機構專門管理村級財務。這種體制雖在一定程度上減少了村級財務混亂，但侵犯了村民自我管理村級財務的權利，不利于調動村民和村干部民主理財的積極性，而且一旦出現村級不良債務，村干部還容易把責任推給鄉鎮，激化農民與鄉鎮的矛盾。
（4）心知肚明，村務公開半透明。《村組織法》規定，村委會不及時公布應當公布的事項或公布的事項不真實的，村民有權向鄉鎮政府或縣級政府及有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布。但鄉鎮干部出于種種原因，使村務公開半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村務公開問題引起干部被處理的，有的村務是村和鄉鎮四出籌集來“公分”的私房錢的（這是取消農業稅后的新方向），還有的擔心村務公開使村里的每筆開支都置于村民監督之下，會挫傷村干部的積極性的。
（5）直接干預農民的生產、經營和農村公益事業建設。有的用行政命令方式直接規定農民生產的品種、數量；有的超過農民的經濟承受能力搞“政績”工程；鄉鎮的這些任務都要通過村委會完成，不僅侵犯了農民的生產經營權，增加了農民的負擔；而且使村委會的主要精力用在了完成鄉鎮任務上而不能放在村民們認為應該辦的村的公共事務和公益事業上，造成了村委會與村民關系的僵化，妨礙了村民自治的正常運轉。
自我國農村實行村民自治制度，“四民主，兩公開”在農村的落實后, 村民委員會與鄉鎮政府的關系應該是《村組織法》第四條規定的“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”的關系 。即鄉鎮政府與村委會不再是領導與被領導、服從與被服從的關系,而是指導與被指導、協助與被協助的關系。但是目前鄉鎮政府為了確保國家治理任務的落實,仍然普遍通過干預村委會職權范圍的事務，來實現對村莊的行政控制。隨著時間的推移，村民自治的不斷發展，村民的民主法制觀念不斷的增強，漸漸的鄉鎮政府的種種不良表現，引起了村民民意代表團——村委會的不滿，于是就出現了鄉(鎮)村關系普遍比較緊張狀況，村委會主任被鄉政府罷免的現象時有發生，這嚴重阻礙了村民自治制度的發展，制約了村民自治權的成長。另一個側面也說明了，我國鄉鎮政府普遍存在“市場時代，計劃思維”的工作態度。
欲進一步了解鄉(鎮)村關系緊張的原因，先看一看鄉鎮現狀：
二、鄉鎮現狀
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