[ 谷遼海 ]——(2005-11-30) / 已閱11346次
無(wú)效政府采購(gòu)合同適用法律的沖突
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http://finance.sina.com.cn 2005年11月29日 09:06 中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
■谷遼海
無(wú)效政府采購(gòu)合同是指合同雖然已經(jīng)成立，但因其在內(nèi)容上違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和社會(huì)公共利益而不具有法律效力的合同。
我國(guó)《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》都沒(méi)有通過(guò)例舉立法的形式羅列無(wú)效合同的法定情形，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十三條規(guī)定，政府采購(gòu)合同適用《合同法》。依照我國(guó)《合同法》第五十二條規(guī)定，只要存在下列情形之一的，合同無(wú)效：（１）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（２）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（３）以合法形式掩蓋非法目的；（４）損害社會(huì)公共利益；（５）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。我國(guó)《政府采購(gòu)法》只是明確政府采購(gòu)合同適用《合同法》，而沒(méi)有說(shuō)明本法另有規(guī)定的除外。由于法律沒(méi)有除外規(guī)定，現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律制度對(duì)無(wú)效合同的認(rèn)定主體、判斷標(biāo)準(zhǔn)和處理原則與我國(guó)《合同法》所規(guī)定的發(fā)生了沖突。
首先，無(wú)效政府采購(gòu)合同的認(rèn)定主體發(fā)生了沖突。
實(shí)踐中，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門(mén)和有關(guān)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定無(wú)效政府采購(gòu)合同的情況非常普遍。那么，這些行政主體是否有權(quán)力確認(rèn)政府采購(gòu)合同無(wú)效呢？在分析之前，我們還是先來(lái)看一個(gè)無(wú)效政府采購(gòu)合同的案例。２００５年３月７日，深圳市財(cái)政局對(duì)其轄區(qū)一起政府采購(gòu)合同案件作出深財(cái)法〔２００５〕７號(hào)行政處罰決定書(shū)，被處罰人是深圳市新嘉怡實(shí)業(yè)有限公司，處罰決定的主要內(nèi)容為：你公司在執(zhí)行與深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署的政府采購(gòu)協(xié)議供貨合同過(guò)程中，所提供發(fā)票與實(shí)際采購(gòu)內(nèi)容不一致，違反了我國(guó)《政府采購(gòu)法》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)研究決定對(duì)你公司進(jìn)行如下處罰。（�。�
我們從這則行政處罰的內(nèi)容來(lái)看，認(rèn)定這起無(wú)效政府采購(gòu)合同的主體是深圳市財(cái)政局。而根據(jù)我國(guó)《合同法》的規(guī)定，確認(rèn)無(wú)效合同的主體只能是人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)，只有法院和仲裁機(jī)構(gòu)才擁有權(quán)力認(rèn)定合同無(wú)效還是有效。同樣，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第五章法律責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容，這部法律對(duì)招標(biāo)采購(gòu)合同是否有效的處理機(jī)關(guān)也是沒(méi)有明確界定。筆者認(rèn)為，在這兩部法律無(wú)明確規(guī)定的情況下，必須根據(jù)《合同法》的規(guī)定，將無(wú)效政府采購(gòu)合同的認(rèn)定權(quán)力歸還于仲裁機(jī)構(gòu)或者人民法院。否則，有悖于我國(guó)法律制度的統(tǒng)一。當(dāng)然，隨著我國(guó)政府采購(gòu)立法的完善，在重新認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)合同性質(zhì)的情況下，可以明確這類(lèi)合同的處理主體。
其次，政府采購(gòu)合同無(wú)效的判斷標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了沖突。
我們還是先從前述所介紹的案例進(jìn)行分析，然后再闡述法律與法律之間的沖突。前面提到的案例將地方性法規(guī)作為認(rèn)定無(wú)效政府采購(gòu)合同的合法依據(jù)，顯然有悖于法律規(guī)定。我國(guó)《合同法》只規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的才是無(wú)效合同，但沒(méi)有規(guī)定違反地方性法規(guī)、行政規(guī)章的強(qiáng)制性規(guī)定，可以認(rèn)定合同無(wú)效。此外，根據(jù)責(zé)任法定原則，行政處罰決定應(yīng)該明確被處罰人違反具體的法律條文。提供發(fā)票與實(shí)際采購(gòu)內(nèi)容不一致，違反我國(guó)《政府采購(gòu)法》的條款應(yīng)該敘述清楚。前述案例除了所指出的問(wèn)題之外，其產(chǎn)生還是有一定的根源。因?yàn)槲覈?guó)《政府采購(gòu)法》在無(wú)效政府采購(gòu)合同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與其他法律之間都存在著嚴(yán)重的沖突。
第三，無(wú)效政府采購(gòu)合同的處理結(jié)果存在著沖突。
根據(jù)我國(guó)《合同法》第五十六條規(guī)定，無(wú)效的合同或者被撤銷(xiāo)的合同自始沒(méi)有法律約束力。合同部分無(wú)效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。因此，政府采購(gòu)合同無(wú)效后，將溯及既往，從合同成立之日而不是從確認(rèn)合同無(wú)效之時(shí)起無(wú)效。由于無(wú)效的政府采購(gòu)合同在內(nèi)容上具有違法性，當(dāng)事人即使在事后追認(rèn)，也不能使這些合同生效。無(wú)效合同的違法性決定了法律不僅要使合同無(wú)效，而且還應(yīng)該責(zé)令當(dāng)事人承擔(dān)返還財(cái)產(chǎn)、賠償損失的民事責(zé)任。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第七十三條規(guī)定，對(duì)于政府采購(gòu)合同的效力和處理結(jié)果是按合同是否履行來(lái)確定的，即采購(gòu)合同訂立后尚未履行的，撤銷(xiāo)合同，也就是尚未履行的政府采購(gòu)合同為相對(duì)無(wú)效合同；政府采購(gòu)合同已經(jīng)簽訂的，確認(rèn)其有效并允許其繼續(xù)履行，由此造成的損失通過(guò)民事賠償責(zé)任去解決。這里的處理方法與我國(guó)《合同法》關(guān)于合同無(wú)效的規(guī)定完全相悖。不僅如此，倘若供應(yīng)商與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)存在著串標(biāo)，但政府采購(gòu)合同已經(jīng)簽訂，在這種情況下，行政主體是宣布這份政府采購(gòu)合同無(wú)效還是撤銷(xiāo)這份合同呢？因?yàn)閷?duì)于采購(gòu)主體有串標(biāo)行為而簽訂合同的，按照前述的處理結(jié)果是應(yīng)該撤銷(xiāo)這份合同，而依照后一處理標(biāo)準(zhǔn)是宣布合同無(wú)效。同樣，如果采、供雙方都存在著賄賂行為，處理的結(jié)果也是截然相反。
綜上所述，產(chǎn)生上述沖突的主要原因有兩方面，其一是對(duì)于政府采購(gòu)合同的定性還沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單地適用《合同法》還不能夠從根本上解決問(wèn)題；其二是我國(guó)存在著兩部在同一位階的法律，存在著權(quán)力之爭(zhēng)，致使立法機(jī)關(guān)顧此失彼。解決前述原因，還須統(tǒng)一公共采購(gòu)的主管機(jī)關(guān)，然后由事權(quán)明晰的機(jī)關(guān)來(lái)理順?lè)芍贫戎g的沖突。（２８）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級(jí)律師）
