[ 楊洪廣 ]——(2005-11-4) / 已閱16001次
淺談完善刑事公訴權制約機制
楊洪廣*
[內容摘要] 當今世界刑事訴訟的發展趨勢，是擴大和保護被告人、被害人的訴訟權利，增加訴訟過程的公開性和合法性，加強對刑事公訴權的制約。并且，隨著檢察官起訴裁量權的增大，也需要加強對刑事公訴權的制約。結合我國刑事公訴權制約機制的現狀，筆者提出了系統的刑事公訴權制約機制，即建立不起訴案件的聽證制度、實行人民監督員制度、建立證據開示制度、強化檢察機關內部監督機制、擴大犯罪嫌疑人在審查起訴階段的申訴權、設立預審制度。
[關 鍵 詞]必要性 現狀 制約 機制
“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”, 特別是當今世界刑事訴訟的發展趨勢，是擴大和保護被告人、被害人的訴訟權利，增加訴訟過程的公開性和合法性，加強對刑事公訴權的制約。對刑事公訴權進行制約，就是通過對刑事公訴權的行使進行監督檢查、評判和取棄而達到保證刑事公訴權正確行使的目的，實現其保障人權價值、維護公平正義價值和效益價值。
1、刑事公訴權制約的必要性
其一，對國家和社會來講，是保證檢察機關能夠正確地代表統治階級的意志和利益，行使對犯罪的追訴權的必然要求。檢察機關在行使刑事公訴權時，應既要做到將真正的犯罪分子提交人民法院審判，又要注重保護無辜，使無罪的人不錯誤地受到刑事追究。其二，對被告人來說，是為了保障其在國家機關行使刑事公訴權中應有的合法權益，防止受到不公正的待遇，避免造到錯誤的追究和國家機關的侵害。其三，對被害人而言，是為了在保護國家、社會利益的同時充分考慮被害人的個人利益，在決定是否對犯罪嫌疑人起訴時兼顧二者的統一。其四，檢察官起訴裁量權越來越大。“無論英美法系國家還是大陸法系國家，檢察官的起訴裁量權進一步擴大。如英國，1994年頒布的《刑事案件起訴規則》規定，檢察官在審查由警察部門偵查終結后移送起訴的案件時，如果認為案件的證據不充分，可以把案件退回警察部門或作出不起訴決定；如果認為證據充分，但犯罪嫌疑人主觀惡性或社會危害性不大，如未成年人初犯、過失犯罪、偶犯等，檢察官也可依法行使不起訴權。” 并且，目前我國南京市玄武區人民檢察院、武漢市江岸區人民檢察院、廈門湖里區人民檢察院等正在試行暫緩起訴制度。 由此可見，為了充分實現立法的目的，保障被告人和被害人的合法權益，防止刑事公訴權的濫用，有必要對刑事公訴權進行制約。
2、我國刑事公訴權制約機制的現狀及思考
（1）我國刑事公訴權制約機制的現狀
在我國，為了保證檢察機關正確地行使刑事公訴權，刑事訴訟法不僅對提起公訴、不起訴、抗訴、變更起訴等作了明確的規定，而且也規定了一些對刑事公訴權的制約措施，具體表現在以下幾個方面：
第一，被害人對刑事公訴權的制約。被害人的制約體現在兩個方面：一是申訴權。根據我國《刑事訴訟法》第一百四十五條規定，被害人在接到人民檢察院送達的不起訴決定書后，如果不服此決定，可以在接到該決定后7日內向上一級人民檢察院提出申訴，有權要求對被決定不起訴人提起公訴。二是前文提到的公訴轉自訴制度。
第二，公安機關對刑事公訴權的制約。我國《刑事訴訟法》第一百四十四條規定，對于公安機關移送起訴的案件，人民檢察院決定不起訴時，應當將不起訴決定書送達公安機關。公安機關認為不起訴的決定有錯誤的時候，可以要求復議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核。
第三，人民法院對刑事公訴權的制約。主要有兩個途徑：
一是通過前文提到的公訴轉自訴制度，被害人的自訴，實施制約。二是通過庭前審查程序進行制約。根據我國《最高人民法院關于執行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》的規定，人民法院庭前無實體審查的權利，對人民檢察院的起訴決定主要進行程序上的審查，但有權要求人民檢察院補足起訴材料或決定退回、不予受理，實現對刑事公訴權的制約。
第四，被不起訴人對刑事公訴權的制約。我國《刑事訴訟法》第一百四十六條規定，對于人民檢察院依照本法第一百四十二條第二款規定作出的不起訴決定，被不起訴人如果不服，可以自收到決定書后7日內向人民檢察院申訴。人民檢察院應當作出復查決定，通知被不起訴人，同時抄送公安機關。
第五，社會對刑事公訴權的制約。我國《刑事訴訟法》第一百四十三條規定，不起訴的決定，應當公開宣布，并且將不起訴書送達被不起訴人和他所在的單位。
（2）完善我國刑事公訴權制約機制的思考
如前所述，我國《刑事訴訟法》等法律對刑事公訴權的制約機制有一定的規定，但仍有許多方面需進一步完善。
第一，建立不起訴案件的聽證制度，進一步加強被害人、被不起訴人、公安機關和社會對刑事公訴權的制約。
不起訴案件聽證制度，是指以聽證方式對人民檢察院不起訴決定進行的一種事前救濟，即人民檢察院在作出不起訴決定前公開聽取犯罪嫌疑人、被害人、公安機關等有關人員的意見，并允許關注該案的群眾旁聽的一種方式。在建立該聽證制度的時候，應明確不起訴聽證的范圍、不起訴聽證的啟動、參加不起訴聽證的人員及職能、不起訴聽證的期限和不起訴聽證中的民事賠償問題等，同時也要具有可操作性、易啟動性和法定性，大大增加不起訴決定程序的公開性和透明度，從而真正實現對刑事公訴權的制約。
第二，對檢察機關自偵案件，實行人民監督員制度。２００３年9月，最高人民檢察院通過了《關于實行人民監督員制度的規定（實行）》，決定在檢察機關辦理自偵案件工作中試行人民監督員制度。人民監督員制度是指由機關、團體、企事業單位推薦，征得本人同意，由檢察長聘任的人民監督員，通過聽證、評議等方式實現對檢察機關辦理自偵案件監督的一項制度。人民監督員監督的范圍主要包括：一是犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；二是擬撤銷案件的；三是擬作不起訴處理的；四是應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；五是超期羈押的；六是違法搜查、扣押、凍結的；七是應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的；八是檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違紀違法情況的。 可見，人民監督員可對刑事公訴權內容中的自偵案件不起訴權進行監督，從而實現對刑事公訴權的制約。試行人民監督員制度是解決檢察機關直接偵查案件缺乏有效外部監督問題而進行的一項重要探索；是檢察機關自覺接受社會監督、確保依法正確行使檢察權的一項重要改革；是檢察機關在現行法律框架內推進訴訟民主的有益嘗試。人民監督員制度符合民主法治要求；加強了檢察機關自偵案件的外部監督，進一步確保檢察權依法行使，有助于確保司法公正；彰顯程序正義；制約檢察權，遏制司法腐敗；克服法律僵化，推進司法改革。
第三，建立證據開示制度，充分保障辯護人的訴訟權利，充分聽取其辯護意見。
證據開示又稱證據展示，根據《布萊克法律辭典》，其涵意是“了解原先所不知道的，揭露和展示原先隱藏起來的東西。而在審判制度中，它是一種審判前的程序和機制，用于訴訟一方從另一方獲得與案件有關的事實情況和其他信息，從而為審判作準備。” 刑事訴訟是一個查明案件事實的過程，各項訴訟制度設立的一個重要目的，就是盡量拉近程序參與者對案件事實的認識同犯罪事實之間的距離，這也正是證據開示制度設計者們的內心動因。他們試圖通過此項制度促進控辯雙方充分的信息交流，并以此弱化對抗制審判方式帶來的副作用，防止法庭審判變成一場與查明案件事實真相毫不相干的司法競技對抗。美國最高法院法官威廉·布倫南亦曾直接指出，如果沒有廣泛的證據開示，審判簡直就成了漫無目的的游戲，辯方只有在審判前了解他在審判中必須面對的控方證據以及控方偵查時發現的其他證據來源，才有可能全面整理有助于發現真相的所有證據。
我國《刑事訴訟法》，一方面對刑事審判方式進行了改革，引進了對抗式的庭審機制；另一方面，對證據信息溝通分不同的訴訟階段作了三款規定：其一，偵查階段，我國《刑事訴訟法》第九十六條第二款規定，受委托的律師有權向偵查機關了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名。其二，起訴階段，我國《刑事訴訟法》第三十六條第一款規定，辯護律師自人民檢察院受理案件之日起，可以查閱、摘抄、復制本案的訴訟文書、技術性鑒定材料。其三，審判階段，我國《刑事訴訟法》第三十六條第二款規定，辯護律師自人民法院受理案件之日起，可以查閱、摘抄、復制本案所指控的犯罪事實的材料。然而，盡管刑事訴訟法中也有一些類似于證據開示的規定，但與對抗制相配套的嚴格意義上的證據開示制度并沒有建立。其一，由于檢察機關向人民法院移送的材料嚴格控制在“證據目錄、證人名單和主要證據復印件或者照片”范圍內，辯護律師能夠在庭前了解到的控方所掌握的證據材料非常有限，律師的先悉權無法保證；其二，對辯方應向控方開示的證據未作任何規定，這與證據開示的雙向性原則極不相符；其三，沒有證據開示的程序性規定，證據開示的主體、時間、方式以及不進行開示的法律后果均無法律依據。
可見，由于沒有證據開示制度，導致辯護人對刑事公訴權的制約不能有效發揮。要解決這些問題，需設立證據開示制度。目前，我國某些省市的檢、法、司也在司法實踐中正在推行此項制度，如2005年1月31日重慶市高級人民法院、重慶市人民檢察院、重慶市司法局聯合制定了《刑事公訴案件證據展示規則（試行）》。
第四，強化檢察機關內部監督機制。在我國檢察系統內部實行的是“檢察一體制”。所謂檢察一體制，又稱檢察一體化，是指檢察機關上命下從，形成一個整體，統一行使檢察權的體制，主要包含三項內容：一是上命下從的領導關系。下級檢察機關服從上級檢察機關的命令。下級檢察官在執行任務時須接受上級檢察官的領導。檢察官服從檢察長。二是檢察活動表現為跨區域性。檢察官履行職務不受其管轄范圍的限制。在必要時，可以在轄區外執行職務或者請求由司法管轄權的檢察官代為履行檢察權。三是職務繼承與轉移權。上級檢察官有權親自處理屬于下屬檢察官承辦的案件和事項，同時上級檢察官有權將下屬檢察官承辦的案件和事項轉交其他下屬檢察官承辦，除非受到法律的特別限制。更換檢察官時，離任檢察官所進行的活動視為接任檢察官的活動。正如我國臺灣學者林鈺雄談到的“檢察一體原則，是上命下從，上級檢察首長就下級檢察官處理之檢察事務，不但有指揮監督權，亦有職務收取權及職務移轉權，下級檢察官則有相應的服從義務及報告義務”。 “檢察一體制”是我國最重要的一項檢察組織原則，是權力制衡的必然要求，是法律監督的應有之義。
下級檢察機關的活動，上級檢察機關有權利也有義務監督，下級檢察機關對上級檢察機關做作出的決定必須無條件服從和執行。并且根據法律規定，被害人、公安機關不服不起訴的決定，可向上級檢察機關申訴和復議，上級檢察機關進行復查，如認為不當的，可撤消不起訴決定，將案件交由原作出不起訴決定的檢察機關提起公訴，下級檢察機關必須執行；檢察機關直接立案偵查的案件決定相對不起訴和存疑不起訴的，公訴部門應當將不起訴書副本連同案件審查材料報送上一級檢察機關備案。上級檢察機關發現下級檢察機關不起訴的決定有錯誤時，應當依法予以糾正。
第五，擴大犯罪嫌疑人在審查起訴階段的申訴權。我國《刑事訴訟法》第一百四十六條規定，犯罪嫌疑人可以對檢察機關作出的不起訴決定進行申訴，但這一申訴權的行使要受到兩方面的限制：一是作出該不起訴決定的依據僅限于“犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰”；二是只能向作出該決定的原檢察機關申訴。顯然，這一規定排除了犯罪嫌疑人對這種不起訴決定向上級檢察機關申訴的權利。然而，與犯罪嫌疑人相對立、同為案件當事人的被害人則對各種不起訴決定擁有向上級檢察機關申訴的權利甚至直接起訴權。兩者比較起來，筆者認為，對被不起訴人的這一限制過于嚴格，應當擴大其申訴權。
第六，進一步完善法院庭前審查程序，設立預審制度，實現對刑事公訴權的進一步制約。預審制度是指由法院的專門機構對檢察機關提起公訴的案件進行審查，從而決定是否開庭審判的制度。典型的是在德國，對檢察官提起公訴的案件，經法院業務部門登記處理后分配到有管轄權的審判庭，指定一名職業法官為預審法官，對案件進行審查，經過評議后，做出肯定起訴決定的，再進行庭審。 “設立預審制度，旨在起到過濾公訴案件的作用，有利于檢察官更有效地提起公訴。” 這樣，將庭前預審法官同審判法官分開，不集中于一人，既能堅持庭前實體審查，又克服先定后審、庭審走過場等積弊；既能防止預審法官變質為偵查法官，又能有效制約刑事公訴權，提高公訴質量。
