[ 孟昭明 ]——(2005-11-3) / 已閱25096次
對(duì)我國(guó)外資立法中的國(guó)民待遇原則問(wèn)題的分析
孟昭明
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 .經(jīng)濟(jì)法專(zhuān)業(yè)
摘要：本文首先對(duì)國(guó)民待遇的基本概念作了界定，之后說(shuō)明了國(guó)民待遇在國(guó)內(nèi)及國(guó)際法上的表現(xiàn)。最后通過(guò)對(duì)國(guó)民待遇在我國(guó)建立的可能性和必要性的分析得出了國(guó)民待遇在我國(guó)應(yīng)穩(wěn)步推行的結(jié)論。
關(guān)鍵字： 國(guó)民待遇 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)
一、國(guó)民待遇原則的基本界定
國(guó)民待遇原則是傳統(tǒng)的外國(guó)人待遇制度之一，它萌芽于中世紀(jì)后期，然而，國(guó)民待遇作為一項(xiàng)制度則是在資產(chǎn)階級(jí)革命后才形成的，《法國(guó)民法典》第11條即首次在國(guó)內(nèi)立法上對(duì)國(guó)民待遇加以規(guī)定(1804年《法國(guó)民法典》第11條規(guī)定："外國(guó)人，如其本國(guó)和法國(guó)訂有條約允許法國(guó)人在其國(guó)內(nèi)享有某些民事權(quán)利者，在法國(guó)亦得享有同樣的民事權(quán)利") 。有關(guān)國(guó)民待遇的定義在我國(guó)學(xué)界早有定論 ( 如韓德培教授認(rèn)為，“所謂國(guó)民待遇是指內(nèi)國(guó)給與外國(guó)人的待遇和給與本國(guó)人的待遇相同，即在同樣的條件下外國(guó)人和內(nèi)國(guó)人享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)相同”)。傳統(tǒng)的國(guó)民待遇是賦予與本國(guó)有特定關(guān)系的外國(guó)人享有與本國(guó)國(guó)民同等的民事權(quán)利的一種制度。但隨著以后國(guó)際間政治、經(jīng)濟(jì)、文化交往的日益頻繁，國(guó)民待遇制度的范圍和內(nèi)涵及對(duì)象突破了原來(lái)的民事權(quán)利的范疇，而觸伸到經(jīng)濟(jì)生活的諸多領(lǐng)域，而這種突破在國(guó)際投資領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。
外商投資國(guó)民待遇事國(guó)民待遇原則在投資領(lǐng)域的表現(xiàn)。作為外國(guó)投資待遇標(biāo)準(zhǔn)的一種，國(guó)民待遇主要指主權(quán)國(guó)家在互惠的基礎(chǔ)上，授與他國(guó)國(guó)民或公司在投資財(cái)產(chǎn)、投資活動(dòng)及有關(guān)的司法行政救濟(jì)上以不低于本國(guó)國(guó)民或公司的待遇，簡(jiǎn)稱(chēng)為"外資的國(guó)民待遇"。
(一) 國(guó)內(nèi)立法上，關(guān)于外資的國(guó)民待遇，一般都規(guī)定的較為籠統(tǒng)和原則。有的國(guó)家(主要是發(fā)展中國(guó)家)，由于對(duì)外資的需求，在其外資立法中專(zhuān)門(mén)規(guī)定給予外資以國(guó)民待遇，例如近年來(lái)新興工業(yè)化國(guó)家新修訂的外資法就采用了這一做法。這種規(guī)定僅僅適用于外資領(lǐng)域，但它們依舊是原則性的規(guī)定，并未明確外資的國(guó)民待遇的具體內(nèi)涵。
（二） 關(guān)于外資的國(guó)民待遇的詳細(xì)規(guī)定，更多地見(jiàn)諸國(guó)與國(guó)之間的雙邊投資保護(hù)協(xié)定之中。盡管不同的雙邊投資保護(hù)協(xié)定有不同的措詞，但歸納起來(lái)，對(duì)外資的國(guó)民待遇的具體適用范圍的規(guī)定大致可分為三大類(lèi)：第一類(lèi)是最狹窄的，即規(guī)定國(guó)民待遇僅適用于"投資"。第二類(lèi)規(guī)定國(guó)民待遇僅適用于"投資"及"投資活動(dòng)"。第三類(lèi)國(guó)民待遇的適用范圍是最廣泛的，它不僅適用于"投資"及"投資活動(dòng)"，還適用于有關(guān)的"司法行政救濟(jì)"方面。三種不同的適用范圍，反映了各國(guó)政府對(duì)國(guó)民待遇的基本態(tài)度及其妥協(xié)的程度。目前第一種類(lèi)型已極為鮮見(jiàn)，第二種類(lèi)型較為普遍，第三種類(lèi)型則正在增多，這反映了國(guó)際經(jīng)濟(jì)自由化，國(guó)際投資便利化的時(shí)代趨勢(shì)。
綜觀(guān)各國(guó)的雙邊投資保護(hù)協(xié)定(或條約)．國(guó)民待遇的具體涵蓋范圍一般包括：
1．對(duì)投資財(cái)產(chǎn)及其收益的控制權(quán)與處分權(quán)。此處的"投資財(cái)產(chǎn)"包括東道國(guó)法律所允許的任何股份權(quán)、金錢(qián)債權(quán)或類(lèi)似的請(qǐng)求權(quán)、專(zhuān)利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等工業(yè)產(chǎn)權(quán)和專(zhuān)有技術(shù)權(quán)，關(guān)于動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利及勘探、開(kāi)采自然資源的特許權(quán)等等：此處的"收益"是指投資財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的任何價(jià)值形式，包括利潤(rùn)、利息、股息、特許權(quán)使用費(fèi)和手續(xù)費(fèi)等等。對(duì)投資財(cái)產(chǎn)及其收益的控制權(quán)與處分權(quán)主要表現(xiàn)為對(duì)資金投向、投資形式的選擇權(quán)，在必要時(shí)候轉(zhuǎn)讓或收回本金的權(quán)利，對(duì)所得利益的匯出的權(quán)利等等。
2．與投資有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。系指投資者對(duì)投資產(chǎn)業(yè)所進(jìn)行的日常經(jīng)營(yíng)、管理活動(dòng)。這種活動(dòng)包括：(1)設(shè)立和維持分公司、工廠(chǎng)和其他用于業(yè)務(wù)活動(dòng)的適當(dāng)?shù)脑O(shè)施；(2)控制和經(jīng)營(yíng)自己設(shè)立或取得的公司；(3)雇傭和解雇專(zhuān)家，包括技術(shù)工人、高級(jí)職員和律師及其他職工： (4)締結(jié)和履行合同，等等。
3．與投資有關(guān)的司法行政救濟(jì)措施。亦即因投資而產(chǎn)生的糾紛的司法審理與行政申請(qǐng)等方面的平等待遇。這里應(yīng)分為兩個(gè)方面：一方面，是關(guān)于投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的普通民事糾紛的司法行政救濟(jì)，例如對(duì)合同糾紛的仲裁與審理，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議的行政申訴與司法審理，等等：另一方面，涉及國(guó)家責(zé)任的投資爭(zhēng)端的司法行政救濟(jì)，指在外國(guó)投資被國(guó)有化、征收或由于戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突或東道國(guó)的禁兌行為等，使投資者喪失對(duì)其投資的有效控制，從而蒙受損失的情況下，外國(guó)投資者所可望獲得的東道國(guó)的司法與行政救濟(jì)。
但是我們要認(rèn)識(shí)到，國(guó)民待遇并不意味著在對(duì)內(nèi)資與外資待遇上的絕對(duì)平等。在目前的國(guó)際條件下，還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家能給予外國(guó)投資與國(guó)內(nèi)投資完全相同的待遇，實(shí)際上也做不到。外資的國(guó)民待遇只可能在一定范圍內(nèi)適用。例如，就投資領(lǐng)域而言，各國(guó)對(duì)內(nèi)、外資從來(lái)都是有區(qū)別的。許多涉及國(guó)家安全與國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，一般都不允許外資涉足；即使是非關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，也可能基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)而對(duì)外資的引進(jìn)有所先后、有所厚薄。這種限制，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家同樣存在，毫無(wú)例外。這些適當(dāng)?shù)南拗婆c例外不僅為一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必需，也是國(guó)家主權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一種體現(xiàn)。
另一方面，絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家為吸引外資紛紛制訂了許多優(yōu)惠政策，使外資企業(yè)在稅收、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等方面甚至享有比本國(guó)公司和國(guó)民更優(yōu)惠的"超國(guó)民待遇"。事實(shí)上，這同樣也是國(guó)家主權(quán)的一種表征。不過(guò)，從理論上說(shuō)，國(guó)民待遇原則是不鼓勵(lì)"超國(guó)民"的優(yōu)惠待遇的。
（三） WTO的相關(guān)規(guī)定。主要體現(xiàn)在《GATT1994》、《GATs》、《TRIPs》、《TRIMs》及其他相關(guān)條款中。標(biāo)題為“國(guó)內(nèi)稅收與管理的國(guó)民待遇”的GATT第三條集中體現(xiàn)了國(guó)民待遇的主要內(nèi)容。GATT第三條第一款明文指出適用國(guó)民待遇的兩種情況：（1）“國(guó)內(nèi)稅基其他國(guó)內(nèi)費(fèi)用”；（2）國(guó)內(nèi)法律、法規(guī)、規(guī)定。
第3條 國(guó)內(nèi)稅收與管理的國(guó)民待遇
1、各締約方認(rèn)識(shí)到，國(guó)內(nèi)稅和其他國(guó)內(nèi)費(fèi)用、影響產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售、標(biāo)價(jià)出售、購(gòu)買(mǎi)、運(yùn)輸、分銷(xiāo)或適用的法律、法規(guī)和規(guī)定以及要求產(chǎn)品的混合、價(jià)格或使用的特定數(shù)量或比例的國(guó)內(nèi)樹(shù)立法規(guī)，不得以為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)提供保護(hù)的目的對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品或國(guó)內(nèi)產(chǎn)品適用。
其目的在于防止各成員方利用國(guó)內(nèi)稅收政策、措施、法規(guī)對(duì)本國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)，從而創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的空間。( Article3.1 National Treatment on Internal Taxation and Regulation. “The contracting parties recognize that internal taxes and other internal charges, and law, regulations and requirements affecting the internal sales, offering for sale .purchase, transportation, distribution or use of products, and internal quantitative regulations requiring the mixture, processing or use of products in specified amounts or proportions, should not be applied to imported or domestic products so as to afford protection to domestic production”)
二、 我國(guó)在外資立法中確立國(guó)民待遇的可能性和必要性
(一) 我國(guó)過(guò)去不實(shí)行國(guó)民待遇的原因分析
過(guò)去，我國(guó)在中外雙邊投資保護(hù)協(xié)定中，很少提及國(guó)民待遇，主要是因?yàn)椋洪L(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)企業(yè)是按所有制形式劃分的，作為"內(nèi)資企業(yè)"的有全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)三種所有制形式。不同類(lèi)型的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利義務(wù)千差萬(wàn)別。根據(jù)我國(guó)頒布的一系列的企業(yè)法與有關(guān)的法規(guī)、政策，不同所有制的企業(yè)在資金來(lái)源、物資供應(yīng)、產(chǎn)品銷(xiāo)售、勞動(dòng)人事、財(cái)政信貸、稅收、丁資福利等方面各不相同。"內(nèi)資"企業(yè)之間的待遇尚且相差如此懸殊，又何談內(nèi)、外資企業(yè)的同等待遇?即使真要實(shí)行國(guó)民待遇，又以哪一種企業(yè)作為參照系呢?同時(shí)，我國(guó)的工資體制、物價(jià)體系及國(guó)家補(bǔ)貼政策與其他國(guó)家有很大區(qū)別，特別是國(guó)營(yíng)企業(yè)，由于對(duì)國(guó)家負(fù)有特殊的義務(wù)，因而受到國(guó)家的嚴(yán)格控制與保護(hù)，如果將這些待遇一并給與外商投資企業(yè)，則在執(zhí)行中勢(shì)必造成很大困難。此外，對(duì)國(guó)民待遇理解的不全面恐怕也是一個(gè)因素。如，有人認(rèn)為國(guó)民待遇就是對(duì)待內(nèi)、外資絕對(duì)平等，如此，則國(guó)家安全無(wú)以保障，國(guó)家規(guī)劃無(wú)以實(shí)現(xiàn)；有的人則反過(guò)來(lái)，認(rèn)為國(guó)民待遇就意味著外商投資企業(yè)優(yōu)惠措施的一律取消，如此則吸引不了外資，從而影響經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。
上述三個(gè)方面的原因均可歸因于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響。市場(chǎng)主體待遇的不平等，市場(chǎng)機(jī)制的缺乏或不健全，都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的直接體現(xiàn)，思想上的誤區(qū)也與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維方式密切相關(guān)。
(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步深化發(fā)展使國(guó)民待遇的推行成為可能
與前述計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的情況相反，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所具有的平等性、競(jìng)爭(zhēng)性、國(guó)際性、透明性和規(guī)范性等特性，使得國(guó)民待遇的提出與實(shí)行有了理論上的基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)的可能。
首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種較高級(jí)的形態(tài)，平等性是其最基本的特征之一。它首先要求存在一個(gè)統(tǒng)一的、一視同仁的市場(chǎng)主體體系，不論這些主體的所有制性質(zhì)或其他社會(huì)屬性，在市場(chǎng)上一律得以平等對(duì)待、公平競(jìng)爭(zhēng)。顯然，這里也包括對(duì)內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)的平等待遇。
其次，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)的全部動(dòng)力與活力的源泉，競(jìng)爭(zhēng)的前提就是主體間權(quán)利義務(wù)的平等性；在不平等的主體之間是不存在競(jìng)爭(zhēng)的，至少不存在完全意義上的競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)呼喚平權(quán)，平權(quán)也就意味著國(guó)民待遇有了法律的基礎(chǔ)。
再次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，早已形成了跨越國(guó)界的規(guī)模化的大經(jīng)濟(jì)。任何國(guó)家要想發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就不能孤立于國(guó)際大市場(chǎng)之外，這是為中外的無(wú)數(shù)現(xiàn)實(shí)所反復(fù)驗(yàn)證了的真理，也是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放不斷深化的主要理論依據(jù)。在經(jīng)濟(jì)國(guó)際性日益加強(qiáng)的形勢(shì)下，"國(guó)民"也越來(lái)越有"世界公民"的意味，猶如在國(guó)際大市場(chǎng)中對(duì)任何一國(guó)的產(chǎn)品都應(yīng)平等對(duì)待一樣，在當(dāng)代國(guó)際大家庭中，給予其他國(guó)家的國(guó)民以本國(guó)國(guó)民同等的待遇，也是情理之中的事情。
最后，當(dāng)代國(guó)際投資的歷史表明：在國(guó)際資金市場(chǎng)上，投資者往往更愿意將資金投放在一個(gè)雖然沒(méi)有明顯優(yōu)惠待遇，但具有很高的政策、法律的透明度并能獲得公平待遇的地區(qū)，而不是投向一個(gè)看起來(lái)待遇優(yōu)惠，卻充滿(mǎn)著"內(nèi)部規(guī)定"和歧視待遇的地區(qū)。這主要因?yàn)楫?dāng)今國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往日益頻繁、日趨快捷，在瞬息萬(wàn)變的國(guó)際市場(chǎng)上，投資的安全性成了首要的影響因素。相對(duì)而言，國(guó)民待遇以國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際條約為依據(jù)，其可操作性、規(guī)范性與透明度遠(yuǎn)較其他待遇標(biāo)準(zhǔn)為佳，故必然更契合國(guó)際化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。當(dāng)今世界上，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家一般都提倡給外資以國(guó)民待遇，只要是實(shí)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，一般都實(shí)行或趨向于實(shí)行國(guó)民待遇。
(三)實(shí)行國(guó)民待遇的必要性
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與對(duì)外開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)國(guó)際化程度的不斷加深，特別是我國(guó)加入WTO以后，有限的國(guó)民待遇顯然已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，給外商投資企業(yè)提供較為全面的國(guó)民待遇的呼聲日高一日。這是因?yàn)椋?，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要求各類(lèi)市場(chǎng)主體平等待遇、公平競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行經(jīng)濟(jì)關(guān)系契約化，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序化，政府行為規(guī)范化，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體的平等性，市場(chǎng)主體在同一規(guī)則下公平競(jìng)爭(zhēng)既是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要特征，又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以運(yùn)行的內(nèi)在條件。目前內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)待遇相差懸殊，不僅不利于吸引外資，對(duì)內(nèi)資企業(yè)的發(fā)展也極為不利。由于待遇差別，目前全國(guó)到處流行著形形色色的"假三資企業(yè)"(按我國(guó)現(xiàn)行稅制規(guī)定，內(nèi)外企業(yè)所得稅法定名義稅率都是33% ，由于外資適用減免稅優(yōu)惠以及內(nèi)外資費(fèi)用扣除政策的不同，造成兩者實(shí)際稅負(fù)產(chǎn)生很大差別，內(nèi)資企業(yè)所得稅率為33%，外資企業(yè)所得稅率大約 15%，相差一倍多。一些內(nèi)資企業(yè)千方百計(jì)地通過(guò)種種渠道“走出國(guó)門(mén)”，而后再以外資身份回到中國(guó)投資設(shè)廠(chǎng)，以享受優(yōu)惠條件。有研究估計(jì)“假外資”占了直接投資的三分之一左右。——摘自http://business.sohu.com/20050321/n224777403.shtml) 。這些顯然都是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本精神即平等競(jìng)爭(zhēng)所不容的。所以說(shuō)，給外商投資企業(yè)提供國(guó)民待遇，首先是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需要。2，從國(guó)際法的角度看，中國(guó)已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織(WTO)，并且已簽署烏拉圭最終協(xié)議文件，其中就包括有"與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議"(TRIMs協(xié)議)，而國(guó)民待遇是 TRIMs的基本原則之一。可見(jiàn)，在新的多邊貿(mào)易法律體制下，對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生限制和扭曲的有限國(guó)民待遇是被明文禁止的。所有這些都表明，我國(guó)必須及時(shí)調(diào)整對(duì)外資的立法和政策，與WTO全面接軌，無(wú)疑是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀(guān)需要，也是加入世貿(mào)組織后遵守規(guī)則、履行承諾的必要措施。3，在利用外資的實(shí)踐中，外資優(yōu)惠政策的負(fù)面效應(yīng)已日益明顯。外資優(yōu)惠政策猶如一把雙刃劍，在國(guó)內(nèi)外微觀(guān)和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生顯著變化的現(xiàn)階段，其積極作用正在消減，而被“超國(guó)民待遇”扭曲的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境已經(jīng)成為我國(guó)進(jìn)一步利用外資，壯大民族工業(yè)的障礙。外資企業(yè)享受優(yōu)惠待遇不僅減少了國(guó)家的財(cái)政收入，而且挫傷了國(guó)內(nèi)企業(yè)的投資熱情，影響了外資政策的穩(wěn)定性和權(quán)威性，扭曲了外資的流向，助長(zhǎng)了“假外資”的蔓延，最終影響我國(guó)吸引和利用外資的數(shù)量和質(zhì)量。
可喜的是，我國(guó)在立法上朝著這一方向已經(jīng)作出了重大的努力。《公司法》規(guī)定，該法同樣適用于外商投資企業(yè)，可以說(shuō)是朝著全面的國(guó)民待遇邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步。《對(duì)外貿(mào)易法》明確提出，我國(guó)在對(duì)外貿(mào)易方面將根據(jù)有關(guān)條約規(guī)定或互惠精神給予對(duì)方以國(guó)民待遇。再如，稅制改革使得內(nèi)、外資企業(yè)在稅負(fù)上統(tǒng)一起來(lái)，從實(shí)體利益上平等了待遇，是朝著國(guó)民待遇方向所作的又一次重大的努力。
三、我國(guó)目前的外資立法與TRIMs的差距
然而，迄今為止我國(guó)外資的國(guó)民待遇仍然是不夠的，與國(guó)際通行的做法及烏拉圭回合達(dá)成的TRIMs協(xié)議的要求還有很大差距。具體表現(xiàn)在：
一方面，外商投資企業(yè)仍享有許多"超國(guó)民"待遇。例如，就所得稅而言，內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率現(xiàn)改為33％，表面上與外商投資企業(yè)的所有稅稅率持平，但按照《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》的規(guī)定，外商投資企業(yè)的所有稅稅率根據(jù)設(shè)立地區(qū)(如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等)、企業(yè)性質(zhì)(如生產(chǎn)性企業(yè))和所屬行業(yè)(如基礎(chǔ)設(shè)施或第一產(chǎn)業(yè)等)的不同，可以減按24％或15％甚至更低的稅率征收。同時(shí)，它們還可以享有"免二減三"的待遇，其實(shí)際稅負(fù)仍比內(nèi)資企業(yè)低很多。就企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)而言，雖然經(jīng)過(guò)了種種轉(zhuǎn)換機(jī)制的努力，內(nèi)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)仍難以落實(shí)；而外商投資企業(yè)一開(kāi)始就有比較廣泛和充分的生產(chǎn)、采購(gòu)、銷(xiāo)售、人事、資金、物資等各方面的自主經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。
另一方面，外商投資企業(yè)在享受種種優(yōu)惠的同時(shí)，又受到較多限制，居于"次國(guó)民"地位。這主要體現(xiàn)為：
(1)當(dāng)?shù)爻煞菀蠓矫妫覈?guó)有關(guān)法律雖沒(méi)有明確的"當(dāng)?shù)爻煞菀?條款，但有關(guān)法律卻有外商投資企業(yè)所需的設(shè)備、原材料、燃料、配套件等物資，應(yīng)當(dāng)盡先在中國(guó)購(gòu)買(mǎi)的規(guī)定。在審批外資項(xiàng)目時(shí)，我國(guó)各級(jí)政府往往也有規(guī)定，要求購(gòu)買(mǎi)一定數(shù)量的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品作為生產(chǎn)投入，并以此作為次日獲得批準(zhǔn)或享受優(yōu)惠的先決條件。(2)貿(mào)易平衡要求方面。最明顯的是外匯平衡要求。我國(guó)《外資企業(yè)法》第16條及其實(shí)施細(xì)則第3條均要求外資企業(yè)自行解決外匯平衡問(wèn)題，并以此作為允許設(shè)立的基本條件之一。《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》第75條則要求中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)一般應(yīng)保持外匯收支平衡。國(guó)務(wù)院關(guān)于中外合資企業(yè)外匯收支平衡問(wèn)題的規(guī)定也要求"中外合資企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品多出口、多創(chuàng)匯，做到外匯收支平衡"。(3)出口實(shí)績(jī)要求。例如，我國(guó)《外資企業(yè)法》第3條明確規(guī)定設(shè)立外資企業(yè)的前提條件之一就是"產(chǎn)品全部出口或大部分出口"，該法的實(shí)施細(xì)則進(jìn)一步明確該條件意為"年出口產(chǎn)品的產(chǎn)值達(dá)到當(dāng)年全部產(chǎn)值的 50％以上，實(shí)現(xiàn)外匯收支平衡或有結(jié)余"。同時(shí)，我國(guó)在審批外商投資企業(yè)時(shí)，一般要求在外商投資企業(yè)合同中，就其產(chǎn)品的內(nèi)外銷(xiāo)比例或內(nèi)銷(xiāo)比例作出具體承諾。
我國(guó)自實(shí)行對(duì)外開(kāi)放政策以來(lái)，對(duì)外資基本上采取鼓勵(lì)與限制導(dǎo)向結(jié)合的政策，形成了事實(shí)上的“超國(guó)民待遇”與“次國(guó)民待遇”并存的現(xiàn)象，構(gòu)成了對(duì)國(guó)民待遇的雙重違反(參見(jiàn)丁偉，論世界貿(mào)易協(xié)定體制下我國(guó)外資法面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[J]，國(guó)際商務(wù)研究，1996.4 ，P.18-23)。
四、我國(guó)實(shí)行國(guó)民待遇應(yīng)穩(wěn)步進(jìn)行
雖然我國(guó)已基本建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只是外資國(guó)民待遇的必要前提，而不是其充分實(shí)現(xiàn)條件。要全面與充分地實(shí)施外資國(guó)民待遇，尚取決于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。縱觀(guān)歷史，如今的西方發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有幾百年的發(fā)展，早已完成了資本的原始積累。而發(fā)展中國(guó)家特別是歷史上遭受到殖民統(tǒng)治的國(guó)家，其工業(yè)化才剛剛起步，資本成為嚴(yán)重稀缺的商品，因此在資金上是“有求于”發(fā)達(dá)國(guó)家的。從宏觀(guān)上說(shuō)，對(duì)外資實(shí)行全面的國(guó)民待遇就意味著對(duì)一國(guó)的民族資本與外國(guó)資本一視同仁，其實(shí)質(zhì)就是要解除對(duì)民族產(chǎn)業(yè)的特殊保護(hù)與對(duì)外來(lái)投資的特別限制，而使兩種資本在國(guó)內(nèi)甚至國(guó)際市場(chǎng)上迎面相擊、平等競(jìng)爭(zhēng)。這無(wú)疑須以民族資本的充分成長(zhǎng)發(fā)育作為前提。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國(guó)家之所以能夠在世界范圍內(nèi)推行外資國(guó)民待遇，從根本上說(shuō)，是由于其民族資本與綜合國(guó)力已十分強(qiáng)大。這樣，一方面，享有其國(guó)民待遇的外來(lái)投資一般不僅不會(huì)構(gòu)成對(duì)民族經(jīng)濟(jì)的威脅，而且能成為民族經(jīng)濟(jì)很好的補(bǔ)充；另一方面，本國(guó)資本借助"國(guó)民待遇"安排，則可以在世界市場(chǎng)上自由流動(dòng)，選擇最佳商機(jī)，賺取最大利潤(rùn)。反過(guò)來(lái)，如果發(fā)展中國(guó)家民族資本尚未壯大，民族經(jīng)濟(jì)尚未振興，卻一味侈談對(duì)外資實(shí)行全面的國(guó)民待遇，則是極不相宜的。因?yàn)槟菢訜o(wú)異于"以卵擊石"，有百害而無(wú)一利。應(yīng)該承認(rèn)，迄今為止，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制只是初步建立，民族資本與民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)育在質(zhì)量與效益上仍很有限；所以，我們只能"創(chuàng)造條件"，"逐步"地實(shí)行，而不是說(shuō)也不能說(shuō)已"萬(wàn)事俱備"，可以一蹴而就。
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